复议机关共同被告制度的反思与完善

刘曼

【摘要】2015年5月，新修仃的《行政诉讼法》颁布施行。新《行政诉讼法》对旧的《行政诉讼法》进行了大范围地修改和细化，其中，经复议案件被告规则的修改一直颇受关注。对于经过复议案件被告的认定问题，旧《行政诉讼法》适用的是“选择被告说”的规则，而新《行政诉讼法》将其修改为“共同被告说”。之所以如此修改，是因为在以往的行政诉讼实践中，复议机关为避免当被告通常作出维持决定，致使行政复议制度虚化、程序空转，未能发挥其应有的功能。为缓解实践中复议维持率居高不下的尴尬现状，发挥复议制度专业、快捷、高效的独特优势，新《行政诉讼法》将旧《行政诉讼法》确立的经复议案件的单一被告制度修改为共同被告制度。因此，笔者认为有必要对复议机关共同被告制度进行总结和评估，也便于及时对其进行修改和完善。

【关键词】复议机关；共同被告；制度反思

一、复议机关共同被告制度的实施情况——以安徽省合肥市为例

（一）行政复议案件纠错率显著上升

2016年，合肥市全市各级机关共审结行政复议案件1541件，通过复议直接纠错的案件为384件，直接纠错率达24.9%，同比上升14%；经协调后终止104件，综合纠错率31.7%，同比上升6.8%。根据上文数据可以清晰地看出，复议机关的纠错率上升明显，复议维持率过高的状况在一定程度上有所缓解。由于维持决定不再是行政复议机关避免成为被告的“保护伞”，复议决定成为法院审查的对象，复议机关作共同被告的规定促使其在审理复议申请过程中必须做到有错必纠、有错必改。复议机关共同被告制度对行政机关积极履行职责、主动纠正错误起到了一定的督促作用。

（二）行政诉讼案件数量激增，共同被告制度增加诉累

2016年，合肥市共发生一审行政诉讼案件共1092件（已审结976件），同比增长20.1%。其中以市政府作为被告的一审案件179件，同比增长539%。《行政诉讼法》修改之初，2015年以合肥市政府为被告的一审行政案件的数量为28件，2014年全年16件，2013年共8件，2012年则为6件，增速非常迅猛。并且，在179件以市政府为被告的一审行政案件中，市政府经复议维持决定而作共同被告的高达154件，占比86%。行政诉讼案件数量持续增长，以市政府为被告的案件数量更是增速迅猛，而市政府由于维持决定坐上被告席的案件数量占比近乎一半。由于共同被告制度的建立，市政府行政应诉案件集中增加的最主要原因是由于复议机关共同被告制度的建立。市政府作出复议维持决定就会被行政相对人连同原机关一起作为共同被告诉至法院。

（三）共同被告涉及案件领域相对集中

在以合肥市政府为被告的179件行政诉讼案件中，土地征收征用及补偿、房屋征收征用及补偿以及公安3个领域的案件，共占比已达92.7%。其他类型的案件仅占比7.3%，包括8件员工编制案件、2件招投标案件、2件行政赔偿案和1件工商处罚案。由于涉及领域非常集中，而且占比最大的三类案件中，土地征收征用、房屋征收征用及补偿案件如果是经复议再起诉，复议机关必然涉及到市政府，市政府的大量应诉工作集中在这三个领域，市政府法制办公室的工作量之大可想而知。

（四）第一被告相对分散，县区政府及部门占比较大

在巧4件以合肥市政府为共同被告的案件中，以县区政府为第一被告的案件为53件，占比34.2%，以县区政府各部门为第一被告的案件有78件，占比50.7%，以乡镇街道为第一被告的案件为15件，占比9.6%，其他案件数量为8件，占比5.5%。第一被告分散在各县区政府、乡镇街道，尤其以各县区政府及其工作部门占比较大。根据新法对于级别管辖“就低不就高”的规定，市政府作为共同被告，必须到第一被告即各县区政府所在地的基层法院参加诉讼，应诉任务繁重，人力物力财力消耗巨大。

二、复议机关共同被告制度的实施困境

（一）案件骤增，行政复议机构工作任务繁重

在实际工作中，一方面，行政复议机构需要完成日常的复议工作，需要针对申请人提交的复议申请进行合法性以及合理性的审查，整理相关证据材料和法律依据，最后向复议机关提出处理意见供行政复议机关决策，行政复议机关一般尊重复议机构的意见。近年来，行政复议案件数量逐年攀升，复议机构需要审理的案件相应的越来越多，而复议机构的人员配置相当有限，不仅如此，复议机构中大部分工作人员只是行政机关的普通公务员，并未经过专业系统的法律知识教育，没有相关的法科背景，也未通过法律职业资格考试，在对证据的认定、法律依据的理解和运用上往往需要花费较多的时间。因此，行政复议机构繁重的工作量可想而知。另一方面，若行政相对人不服复议决定向人民法院提起行政诉讼，复议机关则必须作为被告参加诉讼，而法制工作机构理所当然承担这一职责，整理案件的事实、证据、依据等诉讼材料，负责诉讼的各项工作。根据复议机关共同被告制度的规定，只要经过复议的案件，只要行政相对人起诉，无论复议机关作出何种决定都必然坐上被告席，其被告资格不受行政复议决定的影响。这一规定导致行政复议机构承担的应诉工作数量大增，同时由于行政诉讼程序繁琐，审理期限过长，复议机构工作人员甚至需要出庭应诉，这不仅耗费了大量的财力、物力，无端增加了诉讼成本，也给复议机构工作人员带来了极大的挑战。

（二）复议机关作共同被告致使法院审判遭遇诸多难题

1.级别管辖的问题

新《行政诉讼法》适用的是“选择管辖”的原则。即针对行政复议案件提起诉讼的，原行政机关所在地的人民法院可以管辖，复议机关所在地的人民法院也可以管辖，事人可以选择其中任一法院提起诉讼。但新《行政诉讼法》关于级别管辖得规定引发了一些新的问题。首先，我國一般的行政案件均是由基层法院管辖的。尽管基层法院数量更多、区域分散性更强，但随着行政诉讼案件的持续快速增长，基层法院的办案压力也随之增大。将复议机关作共同被告纳人基层法院的管辖范围，导致基层法院受理的行政案件大量累积，法院工作人员的工作任务极其繁重，每年都会积压一部分案件无法审结。其次，经复议的案件，由于需要解决行政相对人和原行政机关的争议，同时需要审查复议决定的合法性，诉讼当事人较多，相较于一般的直接由原行政机关或直接由复议机关作单独被告的案件，审理难度更大，审理对象变成了原行政行为和复议行为，需要审查的证据和适用依据更加复杂。基层法院的工作人员能否在原本工作量已经超负荷的情况下处理好相对复杂的案件？是否会加重其工作负担？办案质量是否会因此受到影响？再者，由于在共同被告制度的规定下，两个机关应当一同到基层法院参加诉讼，在此情形下，基层法院需要面对的两个被告中，其中包括一个级别较高的行政复议机关，例如，某区行政机关和区人民政府作为共同被告，在区基层法院应诉，这种情况是否会给基层法院审理案件造成不便？

2.审查对象的问题

经复议维持决定的案件，人民法院应当对原行政行为的合法性和复议决定的合法性一并进行审查。但由于法条规定的较为笼统，容易导致法院在审判过程中对于审查对象的理解出现偏差，没有形成一个统一的适用标准，各地法院的做法就会不一样。对于该条文中的复议维持决定我们应当理解为广义的复议维持，即包括两种情况：第一种，行政复议机关完全认同原行政机关认定的事实、证据、依据以及处理结果，对原行政行为没有加以任何的改动，也就是狭义的复议维持；第二种，行政复议机关认同原行政机关作出的最终处理结果，但对其认定的事实、提交的证据或适用的法律依据其中一项或几项认为稍有瑕疵，作出了改动，但没有改变原行政机关的处理结果，也属于复议维持决定的范畴。学术界对第一种情况没有什么争议，但对第二种情况中审查对象到底是哪一个行政行为存在争议。有一种观点认为，应该按照法条的字面含义理解，也即法条中的“原行政行为”是指原行政机关作出的行为。但该观点忽略了复议维持是广义的维持，在行政复议的过程中，复议机关可能改变了相关的事实、证据或依据，如果只是审查了原行政机关的行为，那么复议机关的行为是不是就被排除在审查范围之外了？另一种观点认为，法条中规定应当审查的“原行政行为”是经过复议机关修正后的行政行為，而不是由原行政机关作出的最初行政行为。换言之法院审查的是经过复议机关修正之后的以新形式出现的行政行为，而不是原机关作出的行政行为。由于法律对复议维持案件审查对象的规定并不十分明确，致使各地法院在对审查对象的认定标准无法达成一致。各地法院在审查过程中，有些法院由于没有理解立法原意只对初始形态的原行政行为进行审查，个别法院甚至为减少工作量有意忽略对复议机关改变事实或依据后的行为的审查。

3.举证责任的问题

根据相关法律及司法解释的规定，复议维持决定情形下，原机关和行政复议机关作为共同被告参加诉讼，应当适用“共同举证”的规则，具体由哪一个机关实施举证行为可自行决定。为加强复议机关的责任承担意识，对于复议决定是否合法则必须由复议机关举证。但随着实践的不断深入，举证责任的分配和具体实施也出现了一些问题。第一，根据举证责任的规定，在行政诉讼案件中，被告承担证明自身行为合法的举证责任，同时应当提供行为时所依据的法律文件和相关证据材料。因此，原行政机关对其作出的行政行为承担举证责任是理所当然的，但原行政行为并非由复议机关作出，复议机关只是对原行政行为作出了认可的维持决定，并未实际参与作出原行政行为。仅仅只是为满足立法目的，将原行为与复议决定看作“一体”，进而而要求复议机关对原行政行为一并承担举证责任，其的举证责任从何而来？第二，复议维持决定的适用情形是复议机关认为原行政机关的行为“认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的”，简言之，即复议机关完全认同原行政机关作出的决定，对其提交的证据和适用的法律依据不存在质疑。在此情形下，复议机关在庭审过程中对原行政行为的合法性进行举证，向法庭出示的证据和依据与原行政机关举证的内容是完全一致的，并且原行政行为合法的证明力度并不会因为复议机关重复举证而加强。甚至复议机关都不需要再一次阐述举证内容，直接在“法庭上一味同意第一被告的意见来完成其举证责任”即可，那么复议机关的举证意义何在？第三，新《行政诉讼法》对复议维持决定中“维持”的情形作了扩大解释，即对于原行政机关的决定，复议机关可以对其认定的事实、证据、依据进行修改、纠正或补充，只要仍然维持原行政机关的处理结果，都不认定为是复议改变决定。在复议过程中，如果复议机关认为原机关提交的事实、证据、依据有不妥当的地方，对其进行修正后，在法庭上则可能出现原行政机关与复议机关答辩意见不一致的情况。原则上，由于复议机关是原行政机关的上一级行政机关，对于复议机关已经改变的相关事实、证据和依据，应当以上一级机关的意见为准。但是，原行政机关毕竟是行为的直接实施者，原行政机关对于案件事实更清楚，它的主张和理由应该更符合案件的基本情况。这种情况下，由原行政机关和复议机关共同承担举证责任是否反而容易引起歧义和争论？

三、复议机关共同被告制度的完善建议

鉴于实践中暴露的一些问题，有学者建议直接删除法条中关于该制度的规定，或恢复旧《行政诉讼法》“两分说”的规定。笔者对这些观点并不赞同，一方面，新《行政诉讼法》规定的复议机关共同被告制度虽然存在一定的问题，但它确实在一定程度上起到了督促行政机关积极履行职责的作用；另一方面，法律之所以成为所有人遵循的规范，核心在于法律内在的权威性，且法律必须保持一定稳定性。如果法律规定“朝令夕改”，只会导致法律的权威性大打折扣，让人难以信服。因此，笔者建议对不明确的规定进行细化，以温和的方式促进制度的完善。

（一）不强制追加被告，尊重原告自主选择权

法律规定经复议的案件，原告不服复议机关的维持决定向法院起诉的，复议机关与原行政机关须作共同被告。但如果原告只选择其中一个机关作为被告，法院应当告知其追加被告，原告不同意追加的，法院应当追加另一机关为共同被告。本规定中的“应当”表明了追加被告是法院依职权的行为，即无论原告如何选择，复议机关都必然成为行政诉讼的被告。该规定在实际运用中会引发一些问题。首先，如果原告只起诉原行政机关，法院依职权追加复议机关为被告，对于复议机关而言必须投入人力、物力参加诉讼，无端增加了复议机关的应诉工作且耗费了大量的行政资源。其次，既然原告只选择起诉原行政机关，证明原告认为复议机关的复议决定并未侵犯其实体权利，或者对复议机关的行为并无任何不满，原告的诉求仅仅是请求法院处理其与原行政机关的行政纠纷。而在此情形下，法院强制性地将复议机关追加为被告，不免有干涉当事人诉权之嫌。

因此，笔者建议修改法条中原告不同意追加被告的，法院必须依职权将另一机关列为共同被告的规定。以尊重当事人诉权为出发点，规定在共同被告的情形下，当事人只起诉其中一个行政机关，法院依职权履行告知义务，若原告同意追加法院可以依照规定将另一机关追加为共同被告，原告不同意追加的，法院应当尊重原告的诉讼请求。通过司法权加强对行政机关的监督固然必要，但并不能将全部希望寄予司法机关，完全依靠司法权的力量去要求行政机关依法行政。司法权只是督促行政机关履行职责的一个外力作用，行政机关自身责任意识的加强才是根本。笔者认为这样的修改是一个折衷的方式，与之前的强制性依职权追加被告相比赋予了原告自主选择的空间，尊重原告的诉权，同时也在一定程度上缓解了行政复议机关的应诉压力，节约了行政资源和诉讼成本。

（二）合理分配复议机关作共同被告时的举证责任

原行政机关和复议机关作共同被告的案件，举证责任由两机关共同承担，但具体由哪一个机关实施举证行为可自行决定。同时复议机关对复议决定的举证责任单独存在，原机关无需对复议决定的合法性承担举证责任。笔者认为，这样的规定对原行政机关略显不公。首先，在狭义的复议维持的情形下，即复议机关未改变原行政机关认定事实、证据和法律依据的复议维持，由于两个行政行为的高端关联性和同一性，行政复议机关极有可能以自身的上级身份要求下级行政机关实施举证行为，而自己只负证明复议程序合法的举证责任。尽管法条规定任一机关实施举证行为均可，但迫于上级压力举证的责任自然落到原行政机关身上，法条的这一规定就显得毫无意义。而如果在广义的复议维持决定下，原行政机关已经经过修正，若此时复议机关仍要求原行政机关实施举证行为，实属不妥。

因此笔者建议对举证责任进行如下修改：第一，修改相关法条的规定，对于狭义的复议維持决定的案件，一律由原行政机关单独承担举证责任并实施举证行为，复议机关则只需针对复议程序是否合法实施举证。这样的分配有利于两个机关分别对各自独立的行为承担举证责任，同时在行为效力和形式均没有任何变化的情况下，原行政机关作为最初作出决定的机关对案件情况的了解更加全面，对于原告的诉求也有更准确的把握。第二，针对广义的复议维持案件，规定原行政机关对原行政行为承担举证责任，复议机关对于经复议程序后改变的事实、证据和依据承担举证责任，同时对复议程序的合法性承担举证责任。这样可以适当减少原行政机关因迫于上级压力而被迫承担举证责任的困境。秉承着“谁行为、谁举证、谁负责”的宗旨，复议机关虽然没有改变最终的处理结果，但对于其改变的事实、证据或依据都必须为此承担举证责任。

（三）理顺复议机关作共同被告时的级别管辖问题

经复议案件的管辖法院可以是原机关所在地的法院，也可是是复议机关所在地的法院，两个机关所在地的法院均拥有案件的管辖权，具体选择向哪一个机关所在地的法院起诉行政相对人可以自行选择。这一规定看似赋予了原告自主选择管辖法院的权利，但随后又规定，复议机关作共同被告时，案件的级别管辖必须适用“就低不就高”的原则，按照原行政行为机关确定级别管辖的法院。在此次修法过程中，立法机关有意删除了旧《行政诉讼法》第23条第1款关于“上级法院可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级法院审判”的规定，这一细节表明立法机关并不支持案件下移的做法。最高人民法院应考虑到立法机关的立法意图，经复议案件统一以原行政机关确定级别管辖会使得大部分的案件最终都流入基层法院，势必会引起干预法院裁判、地方保护主义以及复议机关疲于应诉的问题。立法机关在修法的过程中必然已经考虑到这些因素，并且为了方便原告就近起诉，才会规定对于由哪一个机关所在地的法院进行管辖原告可以自行选择。

因此，关于级别管辖如何规定必须考虑多方面的因素。鉴于目前经复议的案件管辖混乱的问题，笔者认为可以通过修改法条的相关规定对该类案件的级别管辖稍作更改或细化。有学者提出“对于此类案件，都统一以复议机关的级别来确定法院管辖的级别，即由级别高的人民法院行使管辖权。”但笔者并不赞同，若将经复议的案件按照“就高不就低”的原则来确定级别管辖，会大大增加中级以上人民法院受理案件的数量。中级以上人民法院相较于基层法院而言数量较少，受理案件一般相对复杂，如果案件过多地积压在级别较高的法院，会加大法院的工作量，甚至影响办案质量。并且由于原行政机关所在地的法院可能存在审判公正性受到干预等问题，不排除原告为防止遭受不公正待遇有意通过先复议来提高案件的级别管辖，这都是司法机关在制定司法解释时极力避免的问题。所以，笔者认为应当综合这两种观点。针对部分简单案件明确规定以级别低的行政机关来确定管辖法院，并同时对“简单案件”作出部分列举，如：原行政机关适用简易程序作出裁决的案件、涉及款额不大的案件等。而对于重大疑难、复杂或影响较大的案件明确规定以级别高的行政机关来确定案件的级别管辖，如吊销营业执照等可能严重影响原告生产经营的案件、原告人数众多的案件、原行政机关与复议机关对认定的事实依据等争议较大的案件等。其他介于二者之间的案件则遵从“当事人选择主义”，规定当事人可以就案件的管辖法院自行选择。通过司法解释对复议机关作共同被告时的级别管辖修改、细化，一方面使司法解释的相关规定更加切合新《行政诉讼法》的立法目的，另一方面可以有效地分流案件，缓解各级法院的办案压力，减少行政机关的诉累。

参考文献：

[1]赵大光，李广宇，龙非复议机关作共同被告案件中的审查对象问题研究.法律适用，2015（8）.

[2]薛志远.行政复议机关作共同被告的完善意见.上海政法学院学报，2016（5）.

[3]王春业.论复议机关作被告的困境与解决.南京社会科学，2015（7）.

[4]姜明安.行政法与行政诉讼法.高等教育出版社，2011.

[5]方世荣，石佑启.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社，2015.