加快建立科学高效的科技创新治理体系

黄南

我省正加快建设具有全球影响力的产业科技创新中心和具有国际竞争力的先进制造业基地，但是传统的科技创新管理体系，在一定程度上制约了科技创新能力的快速提升，难以适应新的目标要求。加快建立起科学有效的科技创新治理体系是我省建设创新型省份的必然要求，也是治理能力和治理体系现代化的集中体现。

科技创新治理体系建设的江苏实践

科技创新治理是指用公共治理的理念、理论和方法对科技创新进行管理，强调治理主体的多元参与、治理主体间权利的相互依赖和互动。从世界科技创新的趋势以及发达国家的经验看，建设科技创新治理体系更加符合目前科技创新发展的需要，对于地区科技创新能力提升具有明显的促进作用。

从当今世界科技创新的趋势上看，科技创新越来越具有一体化、融合化、扁平化、短期化的特点，而传统的科技创新管理体系采用自上而下的管理方式，政府既是科技资源配置的主导者，又是科技资源配置效果的审核者。高校、科研院所和企业虽然是科技创新的主体，但是在科技创新中主导性较低，因而科技创新的积极性不高，创新的效率也难以提升。科技创新治理具有多元参与、充分协商、监管有力等特点，其理念是要在中央各部门、中央与地方、不同地方之间以及国内和国际之间进行创新资源的统筹使用和协调利用，更好地提高科技创新资源的配置效率，促进各方的协同创新，构建起多元化的创新网络，提高科技创新的效率。

科技创新治理体系建设是一个循序渐进的过程，是理念更新、模式创新、体制和机制变革的结果。近年来，我省在推动科技创新、管理创新上进行了有效探索，也在一定程度上促进了科技创新治理体系的建设。

第一，政府部门在参与科技创新管理上逐渐多元化。

随着对科技创新重视程度的不断提高，不少政府部门逐渐将促进科技创新发展作为自身的重要工作，开始根据自身的职能，整合相关创新资源开展研究，这打破了传统的以科技部门为主的科技创新管理体系，逐渐形成多部门共同参与的科技创新管理体系，为科技创新治理体系的建设奠定了基础。这种多部门参与的科技创新管理体系，有助于各参与部门从自身工作出发，寻找亟待解决的科技创新瓶颈问题，提高了政府其它部门参与科技创新的积极性。同时，也因为研究项目的针对性较强，提升了科技创新的有效性和实用性，提高了科技创新对经济社会发展的推动作用。

第二，企业参与科技创新管理的热情不断提高。

随着江苏省企业规模的不断扩大，以及近些年科技创新型企业的快速发展，一些企业开始关注自身创新能力的提升，并开始在国内外进行科技创新资源的配置。企业是科技创新的主体，但是长期以来，企业在科技创新上的主导性不强，降低了科技创新的有效性，科技创新“两张皮”的现象在过去的很多年里长期存在。随着江苏企业在科技创新中主导性的不断提高，以企业为主体的科技创新成果与市场之间的通道逐渐建立，不少高校、科研院所开始与企业进行实质性的项目合作，共同开展项目攻关，在一定程度上提高了江苏科技创新的综合能力。

第三，科技服务机构在科技创新治理体系中的作用逐渐增强。

在科技创新治理体系中，不仅包括政府、企业、高校、科研院所等，还包括众多的科技服务机构。但是，长期以来，这些科技服务机构在科技创新中的作用并未受到重视，即使参与了科技创新的某些环节，也仅仅是作为一些辅助的要素。其实，科技服务机构同样也是科技创新治理体系的重要一环，在科技创新资源配置、监督等方面具有不可替代的作用，发挥好这些科技服务机构的作用，对于提高科技创新的绩效意义重大。江苏省及省内一些城市在科技创新治理的过程中，出台了不少完善科技中介服务体系建设的意见，有力地促进了科技服务机构的发展，也提高了它们在科技创新中的参与度。如南京市2015年出台了《南京市促进技术经纪发展的若干意见》，明确规定要激发技术经纪机构活力，鼓励在宁高校、科研院所、企业的技术转移机构，各级生产力促进中心、科技成果转化服务中心、科技企业孵化器、公共技术服务平台、专利技术服务机构以及有条件的行业协会等，开展技术经纪活动。这些政策措施提高了科技服务机构在科技创新治理中的参与度，科技服务机构也正在发展成為科技创新治理体系中的重要组成部分。

科技创新治理体系建设面临的挑战

治理体系有待完善。主要表现在以下几方面：一是科研机构参与治理的积极性有待进一步提高。目前高校、科研院所等研究机构在科技创新研究项目的设立、审批、监督和服务等方面还缺乏完善的制度设计，其参与治理的积极性也相对较弱。二是政府多部门参与治理的机制有待进一步优化。除科技部门外，尚未将其它的涉及科技创新资源（包括人、财、物）的一些相关部门，如财政、人社、司法、国资、工商以及质量技术监督、食品药品监督、安全生产监督等部门的力量整合起来。三是企业在科技创新治理中的作用还有待进一步提高。虽然近些年企业在治理中的主导作用有所提高，但是省内城市与深圳、杭州等市相比还存在一定的差距，企业在科技创新中主导力量的发挥比较有限。四是社会服务机构在科技创新治理体系中的作用还有待增强。尤其是银行、风投、保险等金融机构参与科技创新治理的程度还不够。此外，还缺乏让社会公众参与科技创新治理的制度安排。

科技创新机制不够健全。在部分治理环节上仍然存在阻碍和不畅，如在科技成果转化方面，还缺乏行之有效的治理机制，不同参与主体之间缺乏有效的统筹和协商，企业需求和高校、研究机构的研发，企业供给与市场需求都存在脱节现象，不仅造成了科技成果转化上的瓶颈，而且造成了供给与需求之间的错配，出现产能过剩等问题。在科技创新成果产业化与市场化之间还存在着治理缺失的问题，建立完善科技创新全链条的治理体系是未来努力的方向。

科学规范的制度支撑不够。如在科技创新治理的决策支撑体系中，虽然有一批科技智库机构已经参与到治理体系之中，但其咨询意见如何转化成科技决策尚未形成有效的机制，科技智库的作用没能很好地发挥。在重大科技决策、科技政策制定、科技规划计划制定、重大项目论证中虽然运用了专家咨询制度，但科技创新决策咨询制度化和规范化还不够。在科技成果的监管环节，不同参与主体如何发挥作用，缺乏完善的制度性设计。此外，科技创新治理的法律法规不够健全。

跨区域科技创新治理体系尚未建立。从目前的科技创新治理政策上看，缺乏对跨区域科技创新治理的具体規定，缺少具体的实施方案和措施。比如，对如何进行跨区域资源整合，实现跨区域科技创新资源共享，构建水平型、融合化、网络化的治理体系等方面制度设计和机制建设不够，这不利于开放型区域创新体系的建设。

建立和完善科技创新治理体系的对策

强化顶层设计和引导，建立更加科学的决策机制。一是提高科技创新治理体系建设的科学性。要加强相关研究，以先进的理念进行制度的设计，加强和完善政府不同部门之间科技创新治理的协商机制，提高政府治理的科学性，并加大监管执行力度，促进科技创新治理制度的有效实施。二是完善信息沟通机制。要建立起多层级、网络化、多方参与的科技创新治理信息互通平台，加强和促进各政府部门间以及企业、高校、科研院所和社会机构间的互动和合作。三是加快形成公众参与重大科学决策的机制。提倡民主、多元、透明、上下互动、网络化的治理思维，科技创新政策的出台要充分咨询、尊重利益相关者的意见，吸收企业、院所、科学家和社会公众等参与到治理过程中，建立起公开透明的监管制度体系。

优化治理结构，推进多方参与协商发展。一是要加快构建多层级的治理体系。形成省级科技创新治理体系、园区（区县）科技创新治理体系、企业（高校、科研院所）科技创新治理体系等多层次的科技创新治理体系，并促进不同治理体系之间的统筹协商和利益协调。二是鼓励多方参与科技创新治理。通过政策引导，强化企业在科技创新中的主导作用，鼓励其加大对科技创新的投入力度，提升企业在科技资源配置中的主导地位；进一步优化政府层面的治理结构，加大司法、立法等部门对科技创新治理的参与力度；鼓励更多的科技服务机构参与到科技创新治理中，通过多种方式引进专业化程度较高的科技服务机构。三是提高科技创新治理主体自身的能力。要明晰政府、企业、高校、科研院所、中介组织和金融机构在科技创新治理体系中的职责和作用。政府要转变科技管理理念和管理手段，发挥好政府的统筹、公共平台建设与服务保障的作用；企业、高校和科研院所要加强自身的制度建设，提高知识创新能力、基础研究能力、战略创新能力以及相互之间的协同创新能力；金融和中介机构要当好协调员和服务员，润滑和催化政产学研用之间的合作，促进产业链和创新链之间的嵌入与融合，做好桥梁和纽带。

完善治理机制，全面嵌入科技创新链条各个环节。一是要从创新链入手，补足科技创新治理缺失环节。要从创新链的角度出发，认真研究每个环节的治理特殊性及其实施的有效方式，促进全创新链治理体系的完善。二是加强创新链治理体系与其它价值链治理体系的有效融合。在科技创新治理体系的建设过程中，有目的地引进产业链、信息链、金融链、政策链等链条上的主体参与治理，形成相互促进、互为补充、深度融合的态势。三是加强科技创新治理的监管体系建设。要进一步加强创新成果和政策的评估督查与绩效评价，形成职责明晰、协调有力、长效管用的科技创新治理监管体系，积极引入金融、信用、咨询等社会机构进行评估和考核，提高监管的公平公正和科学性。

推进跨区域科技创新治理体系建设，实现更大范围的资源配置。一是加强以城市都市圈为主体的跨区域科技创新治理体系建设。以“1+3”功能区建设为契机，加强不同城市之间在科技创新治理体系上的对接，编制共同的科技创新区域发展规划，力争在公共平台使用、创新资源流动、成果认定评估、基金的设立等方面实现都市圈范围内政策的一体化，形成共享和协商机制，力争从事务性合作转向政策性对接，从局部合作转向整体联动，从阶段性合作向制度性安排转变，减少省内在科技创新方面的壁垒性限制，促进和鼓励企业、高校、科研院所等在都市圈范围内进行科技创新资源的整合。二是推动建立长三角区域内的科技创新治理协调机制，打破区域内部的行政性壁垒和体制性障碍，促进江苏与长三角其它地区之间在科技政策上实现对接、衔接和配套，在区域创新政策的制定、执行和监督各环节加强与其它地区的磋商对话与协同行动，鼓励核心企业、科研院所和行业组织交换信息、共享资源和利益表达。三是促进更大范围内的跨区域科技创新治理体系建设，如探索建立与长江经济带其它省市之间的治理体系建设，或者在与江苏省具有长期良好合作关系的国际地区之间探索建立科技创新的治理体系。

（作者系创新型城市发展与评估研究院执行副院长）