长三角一体化的发展脉络与未来走向

陈雯

2018年是推进长三角一体化深入发展的重要年份。今年4月，习近平总书记对长三角一体化发展作出重要指示，要求上海发挥龙头带动作用，凝心聚力，推动长三角实现更高质量一体化发展，更好引领长江经济带发展，更好服务国家发展大局。随后，韩正副总理对长三角一体化调研报告进行批示，要求三省一市拿出更具体的举措。6月1日，长三角地区三省一市主要领导座谈会在上海举行，会议以“聚焦高质量，聚力一体化”为主题，对长三角更高质量一体化发展进行再谋划、再深化，取得了丰硕而务实的成果。可以说，长三角一体化和区域合作正在翻开一个更高质量发展的新篇章。

不断深化：长三角一体化的进展脉络

长三角城市群作为中国的经济中心地区，一体化发展举足轻重。由于地域相邻、文化相通，长三角地区在历史上经历了漫长的分分合合过程后，经济社会已经形成了天然的联系。新中国成立初期，城市之间的联系以国家计划调拨为主，城市间自发性合作较少。1961年，华东局在上海设立，作为长三角省市合作协调机构，当时实质上形成了上海领导江苏、浙江的局面。

改革开放以来，随着市场经济发展，区域合作需求不断增强。1983年国务院成立上海经济区，协调江苏、浙江、安徽、江西、福建等五省区域合作；1992年，国务院召开“长三角及沿江地区规划座谈会”；同年，长三角城市协作部门（经协委）主任联席会议召开，开展城市间合作的商讨与初步实践；1996年上海发起成立“长江三角洲城市经济协调会”；1997年召开第一次长三角城市市长联席会，以城市间合作先行开展的长三角区域一体化序幕就此拉开；2003年长三角16个城市市长峰会召开，并发表了以“城市联动发展”为主题的《南京宣言》。

2007年，长三角一体化发展第一次上升为国家战略，国务院召开“长江三角洲地区经济社会发展专题座谈会”，长三角一体化由此进入发展的“快车道”。仅仅一年之后，国务院就正式出台《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》。2010年，《长江三角洲地区区域规划》颁布实施，明确提出建设具有较强国际竞争力的世界级城市群，城市政府间合作向“泛长三角”拓展。2014年，习近平总书记明确要求长三角率先、一体化发展，同年发布的《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》首次明确了安徽作为长三角城市群的一部分，参与长三角一体化发展。2016年，《长江三角洲城市群发展规划》正式颁布实施，并提出到2030年全面建成具有全球影响力的世界级城市群的目标，要求长三角率先建立一体化发展体制机制，创建城市群一体化发展的“长三角模式”。

梳理长三角一体化演进的脉络可以发现，过去十多年，长三角各省市党委政府十分重视并主动推进一体化，已经具有较好的合作基础，初步形成了“决策—协调—执行”三级联动、统分结合的合作运行机制，构建起以专题合作组为基础、轮值方牵头落实、联席办协调的工作网络，在区域旅游合作、环保联防联治、交通基础设施共建、服务及贸易合作等领域的一体化取得了显著成效。

当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展的阶段。长三角肩负着建设全球一流品质世界级城市群的使命，需要以更高质量的一体化塑造发展新动能，提升国际竞争力，展现社会主义现代化强国实力，同时也为其他区域的高质量发展探索路径、积累经验、提供示范。

要素流动：长三角一体化的内在动力

区域一体化过程，是流动的生产要素按照市场动力形成有效率的集聚规模并分工合作，进而提升整体竞争力的过程。资源和要素在自由流动和配置过程中获取的超额收益，就是一体化的红利，也是推动一体化发展的内在动力。

区域一体化的资源和要素的流动并不是无成本的，而是有摩擦和障碍的。消除或降低生产要素和资源流動的摩擦和障碍，是推动区域一体化发展的主要政策议题和内容。区域一体化障碍存在着结构性和制度性两个方面。其中，结构性障碍多指不同地区客观存在的自然、社会、文化和经济技术差异导致的地区间合作障碍，包括自然地理因素形成的障碍、价值认同的文化影响、经济技术及基础设施发展水平因素影响，这受到经济社会发展水平和结构影响对一体化形成的客观制约，需要在发展中不断去克服和解决。而制度性障碍，更多是由于地方保护主义等思维人为设置门槛和分割的政策、法规等方面障碍。

通过地区有效分工、基础设施联通共享、制度合作和协调性干预等政策组合，才可能有效地降低合作成本，提升合作收益，从而使一体化进程有可持续的动力。各地区应该从整体出发，因地制宜，按照各自优势进行分工合作，形成整体竞争优势；推动基础设施共享，有效降低交易成本；通过制度合作构建合作平台、组织和机制，使各方具有对话、沟通、互馈乃至互动的载体，进而解决区域内的协调，培育更大的规模经济；统一规划、运作和协商，使得交通线路连通、资源共同利用、生态环境共同保护等事项得以快速有效落实；建立统一市场制度，一定程度上打破行政区划藩篱，异地组织产业链和价值链，使资源流动和配置更加符合市场规律。不同地区间模糊其市场边界，从而能够发挥规模经济和专业化的作用，减少行政分割问题，最终实现一体化。

在合作红利与破除障碍的成本博弈中，合作红利远大于破除合作障碍付出的成本，且通过多元主体成本—红利识别机制，传导一体化的推动意愿，合作才有可能成立，一体化才可以推动下去。

未来可期：长三角区域一体化的方向

未来的长三角区域合作，首先要突出扬长避短，分工合作，创造更多合作红利。一体化不是一样化，高质量的一体化是多元化的一体化，在学习和创新中塑造趋异的各城市优势和特色，进而形成区域内经济与生态分工，城市与乡村以及产业间和产业内的协同分工。地区的趋同只能带来更多的恶性竞争，为此，要充分利用上海的创新引领和资源配置优势、苏浙产业化能力和安徽资源条件，扬长避短，以创新链、产业链、资金链和政策链的深度融合和协同发展，增强区域供给侧改革和创新发展的新动能。

其次要加强区域合作的制度创新，降低合作成本。当前，长三角一体化要对重大问题实施多部门系统治理，实现由松散柔性的协商式一体化组织向多层级多主体联动决策一体化组织转变，强化激励、监督与仲裁机制，进一步完善成本共担利益共享的机制，推动长三角科学、健康、高质量的一体化发展。同时要始终以世界级城市群为核心目标组织合作空间，防止次区域的合作又重新出现边界的分割。

再次，要在高效率发展的基础上，注重可持续和包容性增长，增强合作红利。高质量的一体化，是可持续发展一体化，长期稳定的高质量增长建立在可持续发展的环境中，要在资源利用效率提升基础上保护更多的生态空间和宜居环境。高质量的一体化，是包容性的一体化，让区域内更多百姓、更多城镇乡村享有一体化发展的红利，合力形成驱动一体化的强大动能。党委政府在推动一体化的过程中，一方面要通过改革创新，打破行政分割并形成一个制度性安排，实现物理空间和制度空间的连通和无障碍，促进要素集聚和经济集聚；另一方面也要防止经济过度集聚带来的负面作用，担负起保护社会生态和保护公平的责任。

（作者系中国科学院南京地理与湖泊研究所研究员）