PPP在国外高等教育领域的应用研究述评

陈春梅

摘 要：公共部门和私营部门在提供公共服务的过程中各具优势。公私合作能够充分发挥两者的优势、互补不足，从而实现共赢。公私伙伴关系（Public Private Partnership，PPP）最先应用于公共基础设施领域，在“混合经济”及新自由主义经济的影响下，逐渐被引入教育领域。当前高等教育面临市场化、国际化、大众化带来的诸多挑战，高等教育PPP也日益引起学界关注。文章通过对相关文献的梳理和分析，发现高等教育PPP已成为不少国家缓解高等教育财政压力、提高入学率、提升教育质量等的重要战略。然而，高等教育的公私合作仍面临不少挑战。如何更好地吸引、保障私营部门的加入仍是高等教育PPP发展的关键。

关键词：PPP；高等教育；公共部门；私营部门

Public，具有“大众的”“政府的”“公开的”等涵义。Private，则指“非国有的”“民营的”“个体的”[1]。Public sector指（经济中的）国营部分，公营部分。Private sector指（国民经济的）私营部分。PPP（Public Private Partnership），在教育领域主要指政府和私营部门为提供高质量、高效率的教育而开展的合作[2]。在国内被译为“公私合作伙伴关系”“政府和社会资本合作”“公私合作制”等。

一、高等教育PPP的发展背景

PPP这一概念最先流行于西方。这一概念未提出之前，就已出现多种公私合作的实例，如特许权、包税制等。诺曼·拉蒙特（Norman Lamont）于1992年出任英国财政大臣时启动私人融资计划（Private Finance Initiative，PFI）。该计划被认为是第一个具有现代PPP意义的公私合作项目计划，也是公共服务领域引入市场竞争后，进一步推动政府与私营部门合作的重要模式。PPP最早应用于“经济”基础设施，如铁路、电信、高速公路等。随着经济社会的发展，它也被应用于“社会”基础设施，如学校①。 欧美一些国家中小学的主流特许学校及教育券的实施等都属于公私合作办学的典型。然而，高等教育领域的PPP直到二十世纪八九十年代才逐渐引发人们的关注。当前，不少国家为了应对高等教育面临的挑战，纷纷将PPP引入高等教育，相关研究也日益增多。

二战后“混合经济”思想的出现及1980年后新自由主义经济的影响，使越来越多的私营部门参与到高等教育的办学中来。高等教育领域的PPP逐渐进入公众视野，并成为高等教育应对时代发展的一种新趋势。PPP是基于相互商定的角色和原则为共同目标集合起来的一系列行动。它需要相互的义务和责任，共担投资和声誉风险。在这种关系中，体现出的特征主要有：合伙人之间的相对平等意识；共同致力于达成一致的目标；合伙人参与中利益相关者的互利共赢；每个合作伙伴的自主性以及投资与付出的合理回报等[3]。现今，在发达国家和发展中国家存在多种高等教育PPP模式，如公立高等教育机构的民营化管理、公私基础设施合作、公立学校与私营供应商签订教育服务合约等。

二、高等教育領域PPP的意义及其模式

（一）高等教育PPP的意义

当前一些国家已允许或要求私营部门与公立机构加强合作。一般公立的教育机构具有较为良好的学术声誉、师资队伍等，而私营部门创新性强，能够提供有效、灵活的服务。例如，私立机构提供教育，公立机构负责监控质量、协助课程实施、授予学位等。加强两者之间的合作，聚集公共和私营部门的力量，进而可以增加高等教育财政资源、促进高等教育参与、提高高等教育项目与研究的相关性等[4]。尼玛（Neema）更为具体地指出PPP具有以下优势：快速、高效和成本效益的项目交付；通过最优风险转移和风险管理使纳税人的钱得到充分利用；通过整合公共基础设施的设计与管理及其融资、运营和维护，提高效率；通过公私部门之间知识、技能、专业的合作创造新的价值；提供创新性和多元化的公共服务；有效利用国有资产，使公共服务的所有使用者受益[5]。布尔杜谢尔（Burdusel）等人则从加强学术与商业合作的角度来分析高等教育公私伙伴关系的益处。研究指出，这种合作有助于促进、鼓励、支持卓越研究，并推动创新。与此同时，它可以使教育、培训、研究的过程有更密切的互动，从而更直接和明智地应对挑战。此外，它还能加强研究与教学的联系，加强行业间互动，提高大学和行业间科技的转移，最终促进可持续经济的增长。[6]

此外，高等教育PPP是应对高等教育挑战的一项重要战略。当前，高等教育面临教学质量低、与劳动力市场联系不紧密、教学与研究缺乏相关性、高等教育迅速扩张等挑战[7]，这些挑战的应对需要更多的私营部门积极参与高等教育。公立大学往往存在与劳动力市场联系不够紧密的问题，而私立大学虽然能够对劳动力市场信号做出较为及时的回应，但往往倾向于满足短期的培训需求。单纯的公立或私立大学都难以满足人们对高等教育的要求和期待。因此，公私合作是一种有益尝试。引入私营部门的资源，不但有利于学校基础设施建设，而且有利于缓解录取率低下及录取率不平衡等问题。研究认为，高等教育规模的扩张，使得公私伙伴关系在亚洲许多国家获得发展契机。[8]

（二）高等教育PPP的多元模式

从各国已有的实践经验看，高等教育PPP并不只有一种固定模式，而是能在不同国家、不同情境的具体实践中形成多元模式。

从合作主体看，高等教育PPP在各国有以下模式。其一，国家或省级政府与私营企业合作，如开展中外合作办学。其二，公立大学与私营企业合作，如澳大利亚的公立大学通过设立私营企业管理其海外分校；马来西亚和越南的一些海外分校都属于这种模式。其三，公立大学和民办高校合作，如在马来西亚，地方和国外的大学以结对或学分转让的形式将公立大学的教育项目授权民办高校开展。其四，建立公立大学联盟，如马来西亚的开放大学隶属于11个公立大学联盟，通过成立一个私立机构提供远程教育课程。其五，成立非营利大学，如马来西亚由政党建立的私立大学，主要由其支持者提供经费支持。此外，还有多种无固定组织形式的公私合作，如公共资金补贴私立机构、支持公立大学教师到私立机构教学、政府贷款给学生到私立学校就读、公立大学校园服务外包（如与私人机构合作提供学生餐厅服务、卫生打扫等）以及公私立部门合作提供专业服务等，如大学教师为市场提供专业咨询。[9]

从合作内容看，高等教育PPP有高等教育公私融资（Public-private financing of higher education）、科学/研究产业园（Science/research parks）、隶属于大学的企业（University-owned companies ）三种模式[10]。从合作方式看，有“直接”和“间接”两种类型。在“直接”的公私合作伙伴关系中，所有的参与者共同决定运行的模式。参与者要决定他们合作的领域以及各自的职责分工。这些领域包括所有权、管理、学科、课程、资助、奖学金及基础设施的提供等。在“间接”的公私合作伙伴关系中，合作方在相对宽松的环境下共同推动教育发展，包括私营部门提供奖学金、捐赠基金及基础设施等。[11]

印度的大学拨款委员会专家委员会（The University Grants Commission Expert Committee）发布的一份报告指出了印度高等教育PPP的4种模式。第一，基础设施模式（Basic Infrastructure Model）。虽然基础设施模式受到印度计划委员会（Planning Commission）基础设施事业部的推崇，但尼玛认为，因为该模式需要大量的私营资本投资，而教育始终是不以营利为目的的活动，所以银行和金融机构投资意愿并不强烈。在他看来，基础设施模式能为私营部门提供的激励是很低的。第二，外包模式（Outsourcing Model）。私营部门投资基础设施，并进行操作和管理，包括教育机构的核心教学活动，而政府则以每个学生为单位，支付具体服务费用。尼玛认为这不是一种真正的合作，而且如果运行和管理不是由同一个私立实体负责，就会给合作带来一些问题。第三，混合模式（Hybrid Model）。教育机构的基础设施将通过持有股权的政府及私人金融机构筹集的资金来发展。股权出资份额将由合同预先确定。机构的经营和管理则由股权持有人组成的董事会负责。尼玛支持这种模式，认为该模式为机构提供了足够的自主性。因为董事会的股权持有人在很大程度上是独立的。而且，这种模式可能涉及课程设计和教学方法的创新，是一种“真正的伙伴关系”。这里的股权可以由中央政府、州政府、非政府组织、企业等提供。多方利益相关者的广泛参与，将有利于为该机构的内部管理和政策等从不同的角度作出贡献。第四，反向外包模式（Reverse Outsourcing Model）。政府投资基础设施，而私营部门负责经营和管理，其成本将由学生费用或第三方收入承担，如食堂等。[12]

上述不同的模式在不同国家的不同时期各有优缺点，值得我们借鉴和学习。尤其是印度的大学拨款委员会专家委员会提出的混合模式涉及股权的合作，这与我国当前提倡的职业院校的混合所有制办学体制改革颇有相似之处。

三、高等教育PPP的实践

高等教育需求的日益增长与公共部门供给能力的局限性，为PPP模式的引入提供了契机。公私部门联系的加强使得高等教育公私界限变得模糊。当前，各国的高等教育PPP都获得了一定程度的发展。

（一）欧美国家的高等教育PPP实践

泰特（Tight）认为，当前英国的高等教育体系正在遭受看似矛盾的國有化与私有化压力。他从英国政治、经济发展变化的角度阐释其对高等教育发展的影响，并根据1963年的《罗宾斯报告》（The Robbins Report）和1997年的《迪尔林报告》（The Dearing Report）两份重要文件分析了政府在高等教育中的角色。《罗宾斯报告》强调，虽然大学过度依赖公共资金，但大学和学院仍应保持独立性，有组织自己工作的自由。大学和学院被视为应保持基本自治或“私人的”而主要由“公共”基金支持的机构。随着高等教育大众化的发展，《迪尔林报告》中的规定却大不相同。该报告更多地从资金来源角度阐释对高等教育公、私角色的认识。高等教育机构被视为受制于公共控制的公共机构，但它更为强调来自学生或私营部门的资金来源。在泰特看来，国家希望公民能够为国家和经济的利益投入更多，以前可以由私人决定的事（如是否接受高等教育），现在已经进入公共领域。为此，他认为简单地私有化或公有化（国有化）已难以正确认识这些现象[13]。此外，在一些国家，私立高等教育虽由私立组织发起，实际上却由国家给予经费支持。

1980年后，美国有越来越多的私营企业参与高等教育建设，这主要是因为一些营利性学校的发展。享利·莱文（Henry M.Levin）指出，公私伙伴关系通常被看成是两者或两者以上互利共赢的一种正式协议。到1999年，这种合作关系在初等或中等的公立与私立学校中均为少见。公立与私立学校竞争生源，两者之间还未找到合作的共同利益。高等教育的公私合作（如图书资源、课程、合作项目等）范围小且非常规。公私合作比较明显地体现在两方面。一方面，公共部门对私立学校的资助，如政府在课本、学生交通等方面对私立学校进行补贴。另一方面，私营部门和学校的合作。这种合作的形式是多样的。从地方层面来看，包括私营部门接管一个学校（adopt a school），对学校提供经费资助、员工作为志愿教师到学校教学等；从地区和国家层面来看，私营部门为学校改革提供政治支持及高额资助以帮助学校做出重大改变[14]。当前，美国公私合作的广度和深度都有所突破。美国高等教育面临非传统学生增加、资源减少、高等教育发展与创新资金不足等问题，公私合作能够提升专业性、灵活性、资金和活力。这种合作在高等教育领域主要体现在录取管理、在线教育、数据分析、学术评估、测试、学生活动等方面。[15]

随着营利部门的大力发展，其和非营利部门的伙伴关系增强，两者的边界变得越来越模糊。例如，威斯康星大学与鲁特斯公司达成协议，在世界范围内出售课程；阿波罗教育集团与威斯康星州的卡第纳尔·斯特里奇大学、艾奥瓦州的威廉姆·佩恩学院、印第安纳州的印第安纳·卫斯理大学都结成了伙伴关系，并已经成功地辅助这些学校进行市场化运作，帮助他们借鉴凤凰城大学②的模式开展课程。作为回报，阿波罗收取他们一定比例的所得利润[16]。此外，不少世界顶尖大学和一些大型的教育供应集团都有合作，如2U、Coursera。2U和波士顿学院、杜克大学、埃默里大学、西北大学、罗切斯特大学、范德堡大学、圣路易斯华盛顿大学等私立非营利高校建立合作伙伴关系，搭建学期在线平台，通过虚拟教室环境提供大学认证的课程。2U与这些学校签订长达10～15年的合同，且合同中包含两者之间的收入分成协议[17]。Coursera还与多家公立大学合作，包括密歇根州立大学、密歇根大学、加州大学、宾夕法尼亚州立大学等[18]。这种公私合作主要体现为提供在线教育课程，颁发相应的证书、学位。

（二）亚非国家的高等教育PPP实践

一些亚洲国家纷纷采取相关措施。如泰国政府对举办教育机构的私营部门提供免税或退税政策、对私立高等教育及其职员的发展提供周转资金等。巴基斯坦在2000年早期的改革项目中涵盖私立高等教育政策框架的改革：统一公私立高等教育机构质量保障规范；为私立高等教育机构学生和教职员提供奖学金；提供免费土地和捐赠；为聘请海外教师、科研人员提供资金支持等，以此激励私立高等教育的发展。马尔代夫政府为支持私立高等教育机构的成立，提供土地划拨、建筑、基础设施建设的补贴及其他经费资助。孟加拉政府也通过划拨土地、为校园提供基础设施、保障学术自由等帮助亚洲女子大学获得发展。[19]

近几十年来，非洲高等教育面临的问题日益突出。高等教育的公私合作受到政府及相关部门、学者的重视。例如，尼日利亚高等教育的公共投入不足，而高等教育需求不断增加，仅由政府对高等教育进行管理、投资和监督引发了一系列问题，如高等教育的质量、公平与效率问题等，亟需私营部门参与高等教育。尼日利亚的公私合作主要体现在：经费、所有权、设备的提供与维护以及质量监管等。研究指出，教育应是由学生、学生家庭、雇主、政府及其他组织（包括国际机构）共同承担的私人和社会投资。学生为自己接受的高等教育付费，他们会更认真地对待自己的学习，而学校则将更有责任满足家长的需求[20]。一些学者认为，经费投入不足、大学内部管理不善、高水平教师的稀缺以及一些实验室、图书馆等基础设施陈旧等共同影响了高等教育的质量。为此，高等教育质量可以通过公私伙伴关系在教学、课程设置、培训、科研、管理等方面分担责任而得到保障[21]。埃塞尔比亚的高等教育长期以来由政府承担。高等教育的所有权和控制权都曾由政府掌控。近年来，该国高等教育面临提高教育质量的诉求、企业等用人部门对专业人员提出更高的需求（私营部门能更好地满足这种需求）、财政资金不足等挑戰。为了促进高等教育的可持续发展，高等教育供给的公私合作被提上议程[22]。然而，一些学者认为，虽然公私合作对许多国家高等教育的发展具有重要意义，但是它并不一定能够促进高等教育质量的提升。以坦桑尼亚的高等教育为例，由于公立高等教育机构跟不上不断变化的形势和不断增加的录取人数，政府决定鼓励私营部门参与高等教育。1995年政府制定《教育与培训政策》、1999年制定《高等教育政策》，以鼓励私营部门参与。当前，坦桑尼亚高等教育的公私伙伴关系主要体现为由私营部门建立和运行基础设施建设，如实验室、图书馆等，而公共部门负责通过提供学生贷款来资助高等教育。研究指出，虽然公私伙伴关系对坦桑尼亚高等教育入学机会有积极影响，然而对高等教育质量的提高却没有显著影响。[23]

现今，高等教育PPP在不同的国家已受到不同程度的重视，在开展的广度和深度上也有所不同。不可否认的是，各国的PPP实践既反映了世界高等教育发展的一大趋势，也是各国高等教育应对国内外经济社会发展现状及本国高等教育挑战的一大战略。

四、高等教育PPP面临的挑战及其应对

高等教育领域的公私合作已成为一种必然趋势。公中有私，私中参公，公私之分已不再是壁垒分明。例如，在韩国，虽然大多数机构都是私立的，但其高等教育的一个显著特点是政府的强烈控制。政府通过竞争补助金和绩效基金等来施加影响[24]。又如，加纳的私立高等教育为了质量保障必须隶属于一些公立机构，然而他们在国家的财政支持和管理问责下仍继续保持独立运作。事实上，许多国家的私立高等教育虽独立于国家或公共部门建立或运行，但仍需要遵守政府制定的法律法规。要给私立高等教育下一个普适性的定义是很难的[25]。如上所述，虽然各个国家公私部门对高等教育参与度不同，但两者的合作已经引发了越来越多的关注。在这个过程中，由于高等教育PPP发展的历史不长，一些国家可能还处于初步的探索阶段，高等教育PPP的发展也面临一些挑战。

托马斯（Thomas）等人采用描述性调查研究设计，从经费、基础设施、科研活动三个方面来调查政府和私营部门对高等教育管理的参与度。研究发现，政府和私营部门对高等教育的参与都是不够的。此外，缺乏足够的能说明私营部门和公共部门如何合作提供高等教育的指南，高等教育机构的领导无法与当地私营部门建立良好联系，缺少能够加强高等教育公私合作的机制、法律、监督及动员机制等是高等教育PPP面临的主要挑战。为此，他们认为应制定高等教育公私合作战略，如减少私营部门提供经费或简化提供支持的程序、在一个透明和问责的环境中设计和实施合作伙伴关系、通过制定高等教育的国家法律、战略和项目等指导合作。[26]

在高等教育PPP面临的挑战中，如何更好地吸引更多的私营部门加入高等教育是其在当前乃至今后发展中需要应对的一个关键方面。一些学者认为，为了吸引更多私营部门加入，公共部门需有所行动。首先，公私合作需要了解合作方的合作动机、需求，才能够开展共赢的合作。约翰尼（Johnny）认为私人合作方包括商人、非政府组织、慈善机构、个人。要吸引这些群体参与教育，需要激发他们的经济和社会动机[27]。例如，合作方通过与知名高等教育机构的合作可以获得他们自身需要通过几十年甚至更长时间才能建立的信誉和名称识别[28]。有学者还发现，私营部门更倾向于接管更高水平的公立学校；许多公司也倾向于支持他们公司所在地附近的学校，从而为公司赢得声誉并为他们的职工谋福利[29]。美国等国为了激励教育慈善事业的发展，广泛实行对慈善组织、企业、个人进行税收优惠。这种优惠税收包括收入和财产税的显著减少、提供税收抵免、个人减税等[30]。其次，对于私营部门的营利性质，公共部门应持包容的心态。在这种关系中，私营部门明确寻求私人利润[31]。在尼玛看来，私营部门一直在寻求营利的机会。允许高等教育机构营利运行可以鼓励更多的私营部门投资高等教育，扩大高等教育容量。他认为私营部门营利办学不会出现超额利润，因为竞争将使价格下降[32]。适当地为私营部门提供营利空间，可以更好地激发私营部门参与高等教育的动力。

對此，亚洲发展银行指出，必须发展高等教育的PPP战略，制定有包容性的战略，允许更多的私营部门发挥积极作用。与此同时，要提高PPP项目运营的透明度，完善问责制度的建设。具体来说，可以通过以下措施来推动高等教育PPP的发展：一是促进研究型大学与行业合作；二是支持大学商业孵化器和科技园；三是鼓励高等教育的私人捐款；四是引入税收制度（如税收优惠、税收减免等），鼓励私营部门参与高等教育；五是探索新的PPP模式并以多种方式向私营部门开放[33]。此外，为了推动高等教育的公私合作，需要加强公共部门和私营部门间的信任，设计透明、负责的管理系统并建立确保高等教育质量的认证机制。[34]

总之，在混合经济以及新自由主义经济的大背景下，高等教育市场化、大众化已成为各国高等教育发展的一大趋势。高等教育质量、高等教育公平、高等教育需求多元化等挑战日益突出。非财政预算资金需求不断增长，促使高等教育领域公私合作加强，高等教育的公私界限日益模糊。外部经济社会发展环境、教育领域PPP发展、高等教育自身发展需求促使PPP模式在高等教育领域的应用与发展。随着时间的推移，其应用将更为广泛和深入。届时，高等教育PPP存在的不足可能会更为凸显并面临更多的挑战。如何有效地激发私营部门参与高等教育的积极性并加强其与公共部门的合作仍是高等教育PPP发展的关键。高等教育PPP未来的发展趋势值得期待，其发展任重道远。

注释：

①达霖·格里姆赛和莫文·K·刘易斯认为，基础设施一般分为“经济”基础设施和“社会”基础设施两类。

②凤凰大学城（University of Phoenix）是阿波罗教育集团（Apollo Education Group）旗下的子机构之一。

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