进击的中国绿卡

陈光 高璇

70岁的比利时人范克高夫（Gilbert Van Kerckhove）住在北京朝阳门附近。他在家里专门腾出一间屋子，放置在中国获得的各种荣誉，三十多张奖状、证书、和中外领导人的合影挂满了他办公室的一面墙，桌子上摆着一排奖杯、水晶纪念碑、中国航天和奥运等主题的纪念礼物。

有一天，范克高夫把墙上的荣誉证明、桌子上的奖杯全部拿下来，装进一个一米多长的箱子里。他心里想着，要把这些荣誉带给那些人看。

那些人是出入境管理部门的工作人员。2008年，范克高夫打算申请一张中国绿卡。此时距他首次来华已经三十多年了。这期间，他为北京市投资局做过顾问，在北京市奥运会团队里承担过多项工作，长期担任比利时王国外贸部部长中国高级顾问。因为他在中西交往中的贡献，获得了包括外国人在华最高荣誉中国政府“友谊奖”在内的各种奖项。

即便如此，他申请绿卡时，仍然遇到不小的困难。“过程让人沮丧。”范克高夫向本刊回忆道，办理绿卡的工作人员，不断要求他提供各种证明，“没完没了”。

不得已，他把所有的荣誉、资料都装进那个大箱子里，带到出入境管理部门，“我想告诉他们，如果我拿不到绿卡，在中国就没外国人能拿到！”范克高夫说，最后那个工作人员对他说了实话，“我们不想发‘绿卡给外国人”。

在过去14年里，这是外国人在华生活一个很有代表性的片段。“从狭义上讲，绿卡是目前移民中国的主要方式。”北京理工大学法学院教授刘国福说，获得中国国籍的方式，目前还不系统，可能性很小。

一张“绿卡”成了观察中国对外国人态度的一个角度。与之相对，在外国人眼里，“绿卡”也成了中国开放程度的一根标尺。从2018年3月份开始，这根标尺发生了巨大变化。

“鱼缸里的生活”

“我一开始可没想久留，”范克高夫端着清朝宫廷花样的马克杯喝了口咖啡。“1980年我来中国前，身边的朋友都说我疯了，他们觉得中国太危险，又是社会主义国家。当时网络不发达，西方对中国有很多误解，我在比利时根本不知道中国什么样。”

范克高夫用于办公的那间屋子里，柜子顶上摆着一幅雷锋的大画像，写字台旁的墙上贴着新一届中共中央政治局常委会委员的名单和头像，北京奥运的吉祥物福娃被摆在柜子显眼的位置。这是一间充满了中国元素的屋子。

据人民网资料，范克高夫算是最早来华的外籍商务人士之一，为中国引进了第一笔国外政府软贷款（条件优惠贷款或可用本国货币偿还的外币贷款）。90年代，他作为法国阿尔斯通驻中国华东地区总经理来到上海，参与了上海地铁3号线及浦东金茂大厦等重大项目的建设。1999年底，他受北京投资促进局邀请，成为北京市政府的高级顾问，向来华外商介绍北京情况，起到中外交流的作用，也与北京市政府建立了紧密联系，被人民网评为“新中国60年最具影响的海外专家”。

像很多外国人一样，范克高夫起初只想在华体验一两年就走。1990年，他一度试图“逃离中国”。从泰国、越南、老挝、印尼到巴西，他离中国越来越远，但不管他走到哪里，与中国的关系就没断过。即使在巴西，他都经常参加华人聚会，或者时不时和中国客户开会。

“我试着换工作，换环境，离开中国，但总有来自中国的声音，他们说我是‘中国的人，必须留下来，也老有人问：‘老范，你什么时候回来？”范克高夫说，这些声音大部分来自熟悉他的中国商人和官员，也有小部分在中国工作的外国人。

虽然私下里，“老范”有很多中国朋友，也成为中国和西方交流的中间人，但他仍能感受到政策上对外国人的提防。

“改革开放以来，中国对外国人的态度还是比较防范的，更多的是从安全管理角度想怎么防，怎么安全，还没有引进国际人才这个意识。”

根据一份1958年的规定，在京外国人只能在天安门半径 20公里内活动。市郊主要路段还设有“未经允许，外国人不得进入”的警示牌。

80年代初期，范克高夫一天大部分时间都待在北京饭店，过着一种“鱼缸里的生活”。周末，他会和在京的外国朋友聚在饭店大厅一角聊天，这是他最期待的娱乐活动。他们戏称那里是“北京动物园”——大厅内外往来的中国人总会向这群“老外”投来好奇的目光。

直到1995年，北京远郊100多块限制外国人进入的标志牌才被拆除。到2003年，北京才取消了賓馆“涉内”和“涉外”的区别。此前，外国人必须住在专家楼、使馆区或涉外宾馆。这些规定的改变虽与人才引进制度并不直接相关，但都透着中国对外国人态度的缓慢解冻。

“初级阶段”

1995年，范克高夫乖乖回到中国，再没长期离开。当时在华外国人本来就少，获得政府信任的人就更少，但中国对外合作日益增多又急需外国专家，特别是申奥成功后。范克高夫迎来了机会。

2001年，他成为北京市计委奥运项目的投资促进专员，协助确定大型奥运场馆的建设项目。在“鸟巢”和“水立方”的国际化招标中，他周旋于各国使馆、代表团和商会间，成为北京的“说客”，为奥运场馆的建设争取到大量外资。

“我现在回比利时老家都不知道每天干什么，好无聊，那里就像一个村子。在北京，我每天都有很多新的事做，我喜欢挑战。”范克高夫说。按年龄算，范克高夫已是北京老大爷，但他每天去健身房，天气好时就骑自行车，跑了五次北京马拉松，身材精瘦，说话时语速飞快，手舞足蹈，眼睛发亮。他在北京组建了一个叫“老中国通”的俱乐部，只有在中国待了十年以上的外国人才有资格参加。

最近，他在俱乐部里，认识了一个“新人”，美国人鲍尔（William Douglas Ball）。

鲍尔是1992来中国的，当时他刚拿到工程师博士学位，先到广州工作，和中国朋友合开了家旅游公司，2008年，鲍尔来到了北京。当时，范克高夫正在为绿卡的事情焦头烂额，而鲍尔，早已经知道这个事情有多艰难了。

与简历耀眼的范克高夫比，鲍尔更接地气。62岁的鲍尔面色红润，心宽体胖，说话慢条斯理。他享受北京的“APEC蓝”，和常去的必胜客店里的服务员关系铁得很，常互开玩笑。首次来华前，他甚至不知道中国在哪儿。鲍尔留在中国的一大原因是爱情。大学期间，他遇到了一位广州女孩，二人便在广东安家。他觉得中国人普遍友好，社会安全，不会担心枪支犯罪等问题。

按照此前的规定，外国人来华居住要办居留证，只是办理起来更为不易。据《廉政瞭望》刊登的一组数据，新政权成立后到1990年代，中国只给不到100位外籍人士办理过永久居留资格。其他人要么是临时居留，要么是非法居留。

2004年，鲍尔在中国居住了12年了。这一年的8月，公安部、外交部颁布实施了《外国人在中国永久居留审批管理办法》，即中国的“绿卡”制度。原则上，持卡人可享受国民待遇（除政治权利和法律法规规定不可享有的特定权利和义务外）。也就是说，有了这张“绿卡”，在华外国人在出入境、就业、购房、子女教育、社保等领域将获很大便利。

当年底，鲍尔在政府公告上看到这则新闻，马上上网查了英文细则，心却凉了一半。

“绿卡”申请分为投资、任职、特殊人才、亲属投靠四大类。其中，投资类要求申请人在中国投资合计200万美元以上，连续三年投资稳定，纳税记录良好。任职类则要求申请人担任副总经理、副厂长或副教授以上高职称，且连续任职要满四年。

在北京理工大学法学院教授刘国福看来，这个版本的“绿卡”制度，存在一个很大的问题是，官本位。“人才在单位里面必须当官，不当经理、厂长就不是人才了？申请人一定要在重点企业、大学就职，普通单位就没有人才？这还是中国传统思路。”

鲍尔觉得自己开的旅游公司很难符合标准。2005年初，他特地去广州公安局柜台咨询，但工作人员说，政策刚出，怎么办理他们也不清楚，还要等通知，让他过几个月再来。当时鲍尔周围的外国朋友也不了解“绿卡”规则，但所有人都跟他说这卡不可能拿到。

“咱们04年才有‘绿卡制度可说是非常晚了，” 刘国福对本刊说，中国的“绿卡”制度不仅与美、加、澳等传统移民大国比年轻很多，就跟日、韩、台湾地区比，也慢了很多年。“客观说，中国的移民政策还处在比较初级的阶段。”

看到这些严苛的条件，鲍尔打算放弃了。但一位在广州政府部门工作的中国朋友多次鼓励他申请，还硬塞给他一份申请表。既然如此，抱着碰运气的心态，鲍尔递交了申请。一场“绿卡闯关”之旅也随之开启。

闯关

第一关：盖章

众多需要提交的材料中，包含一份无犯罪记录证明。要回美国开无犯罪证明并不难，难的是证明这张证明是真的。

鲍尔向本刊介绍，当时美国联邦调查局（FBI）只给开证明。申请人要盖章需亲自去，鲍尔当时国内工作忙，让一位律师朋友以公证人身份代自己去申请盖章，而且这个律师还要再去华盛顿的政府部门证明自己公证人的身份。最后，这份无罪证明要发给中国驻美大使馆盖章，证明这个文件确实来自美国。原本一页的无罪证明，算上所有附加手续，共包含了30张文件。

“这真的太疯狂了。”鲍尔说。光是拿到这份证明，他就用了6个星期。

一位二线城市出入境管理局人员向本刊介绍，申请“绿卡”所需的材料对各国申请人来说都有难度，像无犯罪记录证明有效期只有半年，超过半年就白开了，很多人要找机会回本国后才去准备，这样常有材料过期的风险。

2016年，全国人大外事委员会副主任、原人社部副部长王晓初也坦陈，自己在人社部期间主抓“绿卡”审批工作，要协调25个部门，最后25个章就占了3页纸。

第二关：政治背景审核。

好不容易交齐了材料，鲍尔开始静候结果。一天回家，他发现街坊四邻都用异样的眼神打量他，让他浑身发毛。当时，鲍尔住在华南师范大学附近的一座居民楼，大楼共25层，每层6户人家，鲍尔是楼里唯一的外国人。

“我也没做什么坏事，他们为什么都看着我？”鲍尔觉得莫名其妙，直到他和一位鄰居详聊，才知道原来当地公安部门曾两次来此调查，每层挨家挨户地询问他的情况。

鲍尔一听，紧张了起来。他当时有个“小秘密”：申请“绿卡”的前一天，他和一位中国出租车司机吵架，双方都动手了。

“我想到这事，觉得他们肯定不会给我通过‘绿卡了。”不过鲍尔多虑了。警方从来没过问这起冲突，他们只关注鲍尔如何谈论中国的政府官员，以及对中国政治话题的看法等等。

递交申请七个月后，鲍尔觉得希望渺茫。“中国有时不直接说不，但他们也一直不给肯定的说法，这就意味着拒绝了。”为彻底放下这件事，鲍尔索性给在北京的公安部门打电话询问自己“绿卡”的情况。

听了一串“抱歉，我们不能提供任何信息”后，鲍尔已经心灰意冷。不过，电话最后转接到一位女士，她突然说，“等等，我知道你。你的申请我们三个月前就批准了。”

三个月前的一个外国人名都还记得，可见当时申请绿卡的外国人数量之少。这位女士说，鲍尔的蓝色底照片扫描效果不清楚，总部便转给广州分部，告知他要再交一张红底（或蓝色，鲍尔记不清了）的照片。

鲍尔欣喜若狂。虽然广州分局并没通知他，但此时，他和中国“绿卡”仅差一张照片的距离了。他马上照了红、黄、绿、蓝底的照片，带着五颜六色的照片来到广州公安局。原来，广州公安局也“忘了”通知他。交了照片两周后，鲍尔终于有了自己的“绿卡”。

鲍尔领卡签名时发现自己在第六位，前面有五个中文名字，都是外籍华人。工作人员告诉他，“你不是广州第一个拿到‘绿卡的人，但你是第一个拿卡的‘真正的外国人。”

“危险的临界点”

这个“闯关”过程，范克高夫也经历过。他申请“绿卡”时，有项证明要求必须是部委级批准的，低一点都不行。虽然他最终拿到了合格的证明，但整个过程费时费力。

2008年，范克高夫终于也拿到了绿卡。到现在他都还记得，那位声称不愿意给他发绿卡的工作人员说，“我们大体上就不太想发绿卡，给外国人，因为你太特殊了（特殊人才类），我们才给你的。”

“以國际眼光来看，这种模式是非常落后的。”刘国福说，这类证明和国际上对人才的评价机制不太一致，外国人看到这些制度，很可能就知难而退了。“申请‘绿卡为什么要找单位领导签字？领导不批怎么办？又搞人际关系了。国际化不能弄这一套，不跟国际接轨，只搞自己那一套是行不通的。”

最近，范克高夫的一位71岁的外国厨师朋友来华出差。入境时，中方工作人员问他年龄这么大了，怎么可能还有工作签证，还问他有没有研究生学位（master degree）。这位厨师觉得可笑又无奈：“我们这行有厨艺大师（master chef）但没有研究生厨师。”

中国以严苛标准打量来华外国人时，外国人也同样以严苛的标准来注视着中国，范克高夫和“老中国通”俱乐部的一些朋友也觉得，此前，中国的工作签和“绿卡”对年龄大的外国人不是很开放。但其实这些“老朋友”的智慧和技能还可发挥余热。范克高夫说，当一些在中国工作几十年的外国人被签证和“绿卡”拒之门外时，会感到心寒，因为他们都非常爱中国。

持卡13年，鲍尔只在网上结识了两位持有中国“绿卡”的外国朋友，他身边的大部分外国朋友都没申请，他们觉得就算自己符合标准，不认识政府的人，没“关系”也过不了。

这种畏难情绪也有事实基础。媒体统计，自“绿卡”诞生后的10年里，只有7356名外国人获得了中国永久居留权。按联合国2015年《国家移民存量倾向》报告，居住在中国的外籍人口为97.8万（其中大部分是华人），占总人口的比例为0.07%，在全世界200多个国家和地区中，排名倒数第六，远低于发达国家和地区的平均水平10.8%，低于世界平均水平3.2%，甚至低于最不发达国家的平均水平1.2%。

这种低比例带来一个后果是，中国人才不断移民国外，外国人才却很少能移民中国，中国人才长期以来都处于净流出局面。

而且，此时中国面对的国际人才竞争的经济局势也并不乐观。2017年，中国的人均GDP超过8800美元，美国是6万美元。日本与德国这种中国常年引进大量高端人才的国家人均GDP也在4万美元左右。刘国福介绍，当外国的人均GDP是国内的五到六倍时，恰恰是中国的高端人才向国外流动的阶段。

“这种背景下，想吸引人才回流极其困难。”刘国福说。“中国经济属于低位，而政策环境、社会福利等都以经济为基础，咱们现在处于一个危险的临界点，不要说吸引人才，我们目前还面临巨大的危险，就是人才流失。”

早在2013年，中央人才工作协调小组办公室负责人就称，中国流失的顶尖人才数量居世界首位，其中科学和工程领域海外滞留率高达87%。有媒体统计，从2005年至2015年，国内数十家科研单位、高校、医院、机关以发公告的形式，对出国逾期不归人员进行辞退或按自动离职处理。现实情况是，多数人已定居海外，为他人所用，并没有打算回国。

复杂的系统

鲍尔有一张信用卡，用他的护照办的。拿到绿卡后，他觉得应该把绿卡与银行卡绑定，于是到银行去办理业务。

“这位小姐非常没有礼貌，她拿起我的绿卡，看了看，说这个是什么？”鲍尔边回忆，边做了一个扔东西的动作。他尝试向对方解释，这是一张由公安部发的合法身份证明，但那位工作人员拒绝接受，“你要用你的护照”。

鲍尔觉得，这反映出很多地方的人可能并不知道“绿卡”。有一次，他用“绿卡”买票坐飞机，机场工作人员也不清楚这张卡片，只好打电话到某个部门去咨询。

对外国人的管理，是一个非常复杂的事情，需要涉及到不同部门、不同机构。单纯以外国人出入境必须的边检为例，到现在为止，都存在两种情况。根据1998年《国务院关于北京等九城市边防检查职业化改革试点方案的批复》，北京、天津、上海、广州、深圳、珠海等城市的边检部门属于公安部直属管理，但另外一些地方，边检仍属于武警系统。

珠海边检工作人员毛豫扬接受本刊采访时说，经常有外国人对此很不理解：为何同一个国家的边检，服装都不一样？“这直接影响了中国的形象问题”。

不止服装问题，这还造成了发证机关和检查机关分属不同部门的情况。据毛豫扬介绍，有时候，边检部门查到一些人的护照、证件有问题，向签发地机构询问，对方常常不愿配合。

虽然自1956年起，对外国人的管理主要由公安部出入境部门承担，但实际上，多个部门都有参与。正如人社部原副部长王晓初的前述言论提到的，之前一张绿卡，涉及到25个部门要协调。

“这种混乱的体制直接导致国家形象的混乱，各个部门信息也常不对称、不同系统工作对接不顺畅，不利于我国对外开放的整体布局。”2008年，毛豫扬和时任全国人大代表、湖北统计局副局长叶青开始讨论这个问题。叶青决定在第二年两会上提出议案，建议中国成立国家移民局，“在全国范围内统一我国的移民事务”。

据叶青回忆，当时全国人大回复他，这个事情很重要，在考虑。他清楚，这个问题所涉部门众多，“还有点难度”，但他还是接连提了两年。

“全国人大对提案议案是非常重视的，代表是怎么提的，各个部门怎么答复，都会列入一个建议库。”叶青说，“他已经跟我说目前条件还不成熟，我就提过两年，然后等他们到了条件成熟时再做这件事。”

叶青并非唯一提出这个建议的人。全球化智库（CCG）主任王辉耀也是从2009年就开始提出这个建议，但一直到2016年，他们写的报告，才“得到中央的批示”。

“这个涉及到各个部门，有一个统一认识的过程”，王辉耀说，此外，还要等改革的时机。

“门开了”

2012年5月，范克高夫接到一個邀请，和另外两位外国人一起参加一个“绿卡”换发仪式。在众多记者的围观下，范克高夫从北京市公安局领导手里接过第二代“绿卡”，这版绿卡上首次出现他的中文名字。这三位外国人都在几年前就持有绿卡，范克高夫觉得，这场活动说明政府希望向外界展示，“我们很喜欢外国人，很欢迎外国人。”

中国政府对外国人才的态度，确实在发生变化。2014年5月22日，50多名在上海的外国专家赶到上海西郊宾馆会议中心，参加了一场外国专家座谈会。在这场座谈会上，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平强调了人才对中国发展的重要作用。

“不拒众流，方为江海”，习近平说，一个国家对外开放，必须首先推进人的对外开放，特别是人才的对外开放。如果人思想禁锢、心胸封闭，那就不可能有真正的对外开放。

据王辉耀介绍，2016年，全球化智库（CCG）做的《关于设立国家移民局的建议》，得到了中央领导批示。近两年，北上广也推出地方性引进海外人才的优惠政策。2017年，北京启动实施外籍人才申请永久居留积分评估制度。在京创新创业的外籍高层次人才、外籍华人、创业团队外籍成员和外籍青年学生四类群体，可享永久居留“直通车”等便利服务。

2018年3月，全国两会上，国务院机构改革方案通过，其中包括成立国家移民管理局的方案。事实上，“两会”前夕，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》，特别提到“进一步完善国家移民管理机构设置和职责配置，统一承担制定永久居留政策、实施受理审批和开展日常服务管理等职能”。

半个多月后，国家移民管理局正式挂牌成立，各项移民政策进入快车道：5月1日起，在全国实行办理护照等出入境证件“只跑一次”制度，确保申请人到出入境接待窗口一次即可完成申办护照等出入境证件的全部手续；5月1日起，在海南省实施59国人员入境旅游免签政策。

更引人关注的是，中国“绿卡”的发放速度变得更快了。据官方数据，国家移民管理局挂牌两个月后，就审批了1881名符合条件的外籍人士在华永久居留，超过了去年全年的数量。

原来对移民管理，“总是想着怎么防范，怎么安全”，王辉耀说，现在有了移民局，“这个机构的思考问题角度现在不一样了，他们也是在考虑政策怎样更好地吸引人才。”

“‘绿卡审批的逻辑从侧重于特别高端的外国人才。慢慢向外籍华人打开，向那些不是特别高端的，但也是技能型的外国人才在放开。”刘国福说，出入境管理改革措施实施后，中国“绿卡”管理变得更务实了，像北京中关村科技园的一系列优惠政策给了不少年轻人、创业者机会，“绿卡”早期的官本位等教条思路也有明显改善。

不过，在他看来，现在的程度，还远远不够。此前，中国在国际人才竞争中走得太慢了。很多制度“和国际上比起来要落后个五十年”，刘国福说，这个时候，评价中国移民政策、绿卡制度，不能只看它跟以前比，前进了多少，一定要横向与其他国家比较，“跟美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等传统移民国家比较，还是落后太多了”。

去年4月，公安部印发《外国人永久居留证件便利化改革方案》。“外国人永久居留证”更名为“外国人永久居留身份证”。新“绿卡”跟中国居民二代身份证一样，有嵌入芯片，实现机器可识别。中国也在改造铁路、民航、银行、宾馆等信息系统，为“绿卡”做好配套服务。

在办信用卡、宾馆入住和购买火车票时，范克高夫和鲍尔还是会时不时遇到对方不认“绿卡”的情况，即使是最新版本。鲍尔曾给银行监督会、中国银行的CEO，和国家领导人写信，反映银行不认可“绿卡”能开户的做法，一家银行领导还曾登门道歉，解决了鲍尔办信用卡难的问题。

最近，鲍尔琢磨着再给政府写信，咨询“绿卡”持卡者子女教育落实问题。这个常住中国的外国人，也有了跟中国家长一样的烦恼。

他儿子没有北京学籍，虽然现在在北京读书，但不能在此参加高考。鲍尔说，他对此专门做过研究，如果孩子的父母都是外国国籍，是可以在北京参加高考的，但当家长一方是中国人时，这个政策落实起来就变得困难了。他在犹豫，如果这个问题解决不了，自己是让孩子回广州参加高考，还是干脆回到美国去。

今年3月，因为上海一家大型酒店现在都不接受“绿卡”入住，范克高夫和对方大吵了一架。他觉得，中国是他的家，他不能接受自己拿了十年“绿卡”，在国内还要随身带护照证明身份的荒谬。

不过，今年的平遥古城之旅又抹去了这些不快。

“买门票时，我看了说明，我想我已经退休了，也该享受免费待遇了。”范克高夫把“绿卡”交给售票员。那位女士拿走卡，消失了五分钟，回来时，卡上贴了个标签，他看不懂中文，也不知道上面写的什么内容。

检票口有两个通道，一个刷门票，一个刷身份证。范克高夫没有拿到票，他只好大着胆子把自己的“绿卡”放在身份证扫描机前。

“哔哔。”门开了。