中国土地制度改革40年与城乡融合的发展之路

黄贤金

（南京大学国土资源与旅游学系，江苏·南京 210023）

1 40年来中国土地改革的逻辑轨迹

以农村家庭联产承包责任制为开端的中国土地改革的成功，不仅推进了中国的经济改革，而且也积极推进了自然资源以及环境产权制度的改革，更重要的是也更进一步地促进了土地改革的深化发展。

40年来中国以土地产权制度为核心的改革，总体遵循着德姆塞茨产权演进模型所确立的外部性成本内部化、成本与收入不断聚焦，从产权制度外部改革到产权制度内部改革的逻辑过程（见图1）。主要是：

图1 中国土地产权改革进程Fig.1 The reform progress of land proprietary rights in China

一是以个人物质利益认同为核心的赋权式改革。转变不认同个人物质利益的经济制度，形成认同个人物质利益的经济体系。这一改革，首先发端于对人民公社所有制度的改革，认同农民对于农村土地的承包经营权，从而激发了农民开展农业生产的积极性，极大地提高了农业生产效率。

二是以土地产权流动为核心的市场化改革。农村家庭联产承包责任制度的改革成功，为城市国有土地出让制度改革、支撑经济开放发展积聚了“底气”，也为深化农村土地产权制度改革奠定了基础。1993年第十四届三中全会确立了国有土地出让制度，推进了经营性国有土地制度的改革；2005年农业部发布实施了《农村土地承包经营权流转管理办法》，从而通过土地产权流动提升了土地资源配置效率。

三是以土地产权结构完善为核心的权利实现机制改革。土地产权结构完善是土地产权实现的制度基础。针对农村土地产权结构不合理、土地权益关系不对等问题，2015年以来先后开展了“三块地”改革试点、农村承包地三权分置改革、农村宅基地三权分置改革等有关以土地产权结构完善为核心的权利实现机制改革，从而更加明确了集体与农户之间的土地权益关系，为构建多类型资本合作的现代经济体系打下了基础。

2 农村土地改革与城乡二元发展

中国农村发展经历了城乡二元结构、城乡二元发展以及城乡融合发展几个阶段。1949-1979年间的城乡二元结构时期，主要是1952-1979年间，国家或政府通过工农产品剪刀差的方式，所获取的农业净利润，有的估算为2800亿元，也有的估算为3375.6亿元，还有的估算为4500亿元，等等。虽然对于工农产品剪刀差所导致的农业净利润损失有不同的认识，但就其对农村集体及农民利益的影响这一认知还是有共识的。

改革开放40年以来，是城乡二元发展的时期，这一时期对于农民权益的获取方式由土地产品价值获取更多地转变为土地价值获取。据测算1990-2010年间所造成的农户土地权益损失就高达4.3万亿元。此外，1979-1990年间，仍然通过工农产品剪刀差的方式为工业化提供了5432.4亿元的积累。

可见，改革开放的40年，也是城乡收入差距整体扩大的40年。这一时期所开展的土地改革，更多地体现了对于农村土地价值的过度占用。虽然，20世纪80年代初所开展的农村家庭联产承包责任制的改革，增加了农民的农业收入，有效地缩小了城乡收入差距，但此后所开展的土地改革都在一定程度上强化了城市扩张对于农村土地及其增值的过度占用。主要是：

一是城市国有土地出让制度改革为工业化、城市化发展注入了动力的同时，也增强了政府对于土地财政的过度依赖，更重要的是征地方式隔断了农民分享工业化、城市化所引致的土地增值的机会。

二是虽然1998年《土地管理法》的修改，引起了全民大讨论，但为避免农村集体以及农民土地权益主张对土地征收进程的影响，修订内容仍更多地体现了地方政府的意志，而且还压缩了农村发展利用土地资源的空间和机会。

三是为更好地服务城镇化发展，2000年我国试点了城乡建设用地增减挂钩制度。其政策设计更多地体现了对中心城市建设用地的支持和保障，忽略或弱化了对小城镇、农村建设用地的保障，从而也在建设用地供应机制上更加积极地保障了城乡二元发展的格局。

四是国有工业用地招拍挂制度。针对工业用地过度出让以及出让中的恶性竞争问题，我国于2007年实施了国有工业用地招拍挂制度改革，虽然在一定程度上提升了工业用地的征地成本，但仍然缺乏集体和农民分享土地增值的机制。

可见，我国改革开放40年间所开展的土地改革，更多地体现了以城市发展为主导的城乡二元发展的需要。需要指出的是，2015-2018年间所开展的“三块地”改革试点以及农村土地承包权“三权分置”、农村宅基地“三权分置”等改革，将更有效地推进城乡融合发展。

3 构建城乡融合发展的农村土地权益实现体制机制

城乡融合发展就是要改变城乡二元发展的格局，通过增强农村发展活力推进城乡转型发展。而以农民土地权益保障和实现为核心的土地制度改革，是实现城乡融合发展的重要政策工具。2008年中共十七届三中全会提出了国有土地与集体土地“同权同价”的土地产权平等的政策目标；2015年以来所开展的农村土地制度改革设计更鲜明地体现了这一政策目标。因此，围绕城乡融合发展这一战略部署，还需要完善农村土地权益实现的体制机制。具体是：

一是针对政策法规和发展现实的矛盾，需要修改《宪法》中“城市土地属于国家所有”的条款，从而使得农村集体土地可以成为城市土地，并分享国家城市建设所带来的土地增值，同时，这也将有利于推进“城中村”改造，从而为城市功能优化与提升提供支撑。

二是针对政府政策与集体作为的矛盾，需要进一步强化集体作为农村集体土地产权主体的地位。主要是：（1）涉及农村土地改革中有关成员权界定，可以还权于集体，充分尊重集体组织的决定；（2）更加尊重十七届三中全会、十八届三中全会有关农户对于农村土地承包权的“长久不变”的决定；（3）探索农村集体在土地规划、利用等方面的权利实现机制。

三是针对政府设计与农民选择的矛盾，所造成的新居民点不符合农民居住空间愿望、土地利用方式不符合农民生产方式、农业规模经验未充分体现农民意志等问题，进一步探索构建集体主导、农户充分参与、政府引导的农村土地利用管理机制，尤其是充分尊重农民的土地承包权、宅基地资格权等相关权利，构建农村土地可持续利用的多主体协同机制。

四是针对政府作为与权益实现的矛盾，所引致的农户土地股份权益实现难、征地补偿收益低、土地整治意愿弱等问题，探索建立以农户为主体、以农户志愿为基础的土地权益可持续实现机制。

五是针对政府行为与市场缺失的矛盾，所出现的农村土地产权市场化改革不够深入、相关经济主体对农村土地产权价值不够、农村土地流转不够顺畅等问题，需要进一步完善政策设计，增强农村土地产权权益的市场价值，完善保障农村土地产权市场发展的金融制度，探索农村土地市场建设的长效机制。