汉滨区水利工程现状与建管对策浅析

(陕西省安康市汉滨区水利局，陕西 安康 725000)

水利工程在促进农业增效，改善生态环境，抵御旱涝灾害，保护群众生命财产安全等经济社会建设发展方面发挥着重要作用，既是一个地区经济发展的支撑，也是一个地区政治稳定的保证。

本文结合安康汉滨区的地理水纹条件和水利工程建设管理现状，分析当前汉滨区水利工程的利用效率和效果，得出了水利工程规划建设是基础，养护维修是关键的认识，认为在保证水利工程科学、合理规划建设的基础上，只有通过专业化、规范化、制度化、长效化的维修养护和管理工作，才能保障水利工程长期、高效、正常运行，充分发挥其在促进当地经济社会发展中的重要作用。

为实现水利工程长期、高效、正常运行，本文通过对汉滨区水利工程管理和维修养护工作中，在水管机制、维护方案编制、运行模式、队伍建设等方面存在的问题和不足的分析，指出要克服当前水利工程利用率不高的问题，就必须打破“重建轻管”的现象，并有针对性的提出了加强专业队伍建设和业务能力培训、科学编制维护指导方案、规范落实维修养护工作制度、转变运行管理机制等对策和建议，以供参考和批评指正。

1 基本情况

1.1 自然条件

汉滨区地处陕南东部腹地，北依秦岭山麓，南沿巴山余脉，中部是汉水、月河的河谷和冲积盆地，凤凰山延伸其间，形成“三山夹两川”的地貌大势。辖境东临旬阳，南接平利、岚皋，西连汉阴、紫阳，北邻宁陕、镇安。全区介东经108°30′～109°23′，北纬32°22′～33°17′之间。东西最宽处为110 km，南北长最长处为310 km。汉滨区属陕南秦巴山地丘陵沟壑区，汉江、月河穿过区境中部，以月河为界，北属秦岭山地，南沿巴山余脉。南北都有2 000 m以上的高大山峰，形成南北高、中间低的地貌特点，垂直高差达1 900 m，境内地形起伏，群山叠障，沟壑纵横，最高点为叶坪佛爷岭，海拔2 141 m，最低处210 m，主要山脉有凤凰山、牛山、文武山、平头山等。从地貌上可划分为秦巴山地与月河、汉江河谷盆地三大自然景观。

汉滨区气候明显受到秦岭和巴山的制约，为北亚热带湿润、半湿润气候。各季受蒙古冷高压控制，寒冷少雨；夏季受西伸太平洋副热带高压和河西走廊、四川盆地热低控制，形成多暴雨天气，易发生洪涝灾害，并有伏旱；春季温暖干燥，易与冬季形成连续干旱天气；秋凉潮湿，时有连阴雨发生。

全区多年平均降水量856 mm，降水总量31.46亿 m3，多年平均径流深355 mm，径流总量13.64亿 m3，人均占有水资源1 361 m3，亩均919 m3，其占有量稍高于全省平均水平，但远低于全国水平。在50%、75%、95%水文年径流量分别为12.96、9.82、6.27亿 m3，但径流量年际变化较大，5-10月约占全年的78%。所以我区水资源仍然短缺，加之蓄、引、提等水利工程配套不足，致使全区水资源的利用率仅占可利用的25%左右。

1.2 社会经济状况

汉滨区总面积3 648 km2，原辖30个镇、4个办事处，722个行政村、52个社区。2015年镇村综合改革后，辖25个镇、4个办事处，395个行政村、100个社区(表1)。

表1 截至2015年汉滨区基本情况一览表

2 水利工程建设、运行及管护现状

2.1 水利工程建设现状

2.1.1 水利工程现状

截止2015年底，全区蓄、引水工程总数11 468处(口)(见表2)。

2.1.2 中型灌区现状

为抵御自然灾害，在上级部门的支持和历届区委、区政府的领导下，我区先后建成黄石滩水库灌区、月河灌区、许家河水库灌区和小型农田水利工程灌区的四大灌溉网络。

表2 汉滨区蓄、引水工程建设表

2.2 水利工程运行及管护

2.2.1 运行状况

据《汉滨区2013年水利年报》和《汉滨区第一次水利普查》的中型灌区和各类小型水利工程的运行状况如表3。

1)中型灌区运行状况

(1)黄石滩水库灌区：黄石滩水库大坝工程于2007年年底完工并投入试运行，由于受投资所限溢洪道未按设计完工；干、支渠是上世纪七十年代所修，破损严重，又处于山丘区域，地质灾害频繁、岁修、抢修任务量大；斗、农渠80%为土渠。

(2)月河灌区(含恒惠渠、越惠渠、新民水库)：该灌区所辖的3处取水枢纽工程基本完好，但干、支渠是上世纪七十年代所修，破损严重，斗、农渠70%为土渠。

(3)许家河水库灌区： 2009年水库病险处理已基本完成。干、支渠是上世纪七、八十年代所修，破损严重，斗、农渠90%为土渠。

表3 中型灌区现状表

2)水利工程运行现状

(1)全区现有小型水库62座，总库容2 365.53万 m3，配套干渠164 km，支、斗渠248 km。目前，坝体病险处理和渠系配套任务异常艰巨，是制约汉滨区农业生产的主要因素。

(2)水窖(池)7631口，分布零散，以户为单元，涉及全区33个镇办600余村。多为国家补助，农户自建，工程质量差异较大，经过多年的运行，工程完好率70%，有30%数量的窖体需要加固维修。

(3)塘坝1293处，因淤积、渗漏、坝体坍塌、放水卧管漏水堵塞等原因，造成塘坝不能正常运行。工程完好率35%；塘坝均采用串田灌溉，没有配套渠道，田间渗漏严重。

(4)小型引水堰(闸)196座，因老化修失，堰坝损坏，引水闸启闭不灵，消能设施冲毁等原因，工程完好率67%，目前只能通过应急抢险疲于应付。

(5)小型灌溉泵站99处，装机2 570 kw，站房、渠道都需维修加固和配套，实施节电、节水等技术改造，工程完好率50%；抽水站均需更新机组，并配套管理设施。

(6)机电井812眼，总装机4 410 kw。机电井设备老旧，机电设备应维修更新。

在管理方式上，一类是粗放型管理，绝大多数未征收水费，其管理人员的报酬，由村、组自定并负责解决，灌溉效益发挥有限，后期又缺乏必要的维修管护，部分已处于瘫痪状态。二类是交由镇办管理，管理人员的报酬，由镇级财政解决，办公费用在水费中列支；工程维修养护还是依靠项目资金解决。三类为专管机构，分为财政补贴和自收自支，工程维修养护按项目管理程序进行申报和审批。

2.2.2 工程管护现状

汉滨区的农田水利工程由区人民政府下设的区水利局负责管理；镇办所属小灌区、小堰闸、小塘坝等，均由镇、办水利管理站负责维修、灌溉用水等工作，各镇、办都明确一名副镇长专门分管水利管理工作，并配备水利员具体负责本镇的水利工程管理运行。全区水利设施范围涉及28个镇办，成立有镇、办农业综合服务站(水保站)28个，用水者协会5个，协会管理灌溉面积3.51万亩。

汉滨区农田水利管理的体制主要有三种类型：一类是以村组为一个单元的灌区，其管理由村组负责，权利由村组享受。二类是几个村或跨镇办的单元灌区，如许家河水库，其管理由所在镇办负责，权利由镇办享受，责任主要还是在镇办，区级指导管理。三类是跨几个镇办的单元灌区，成立有专门管理机构，使用和享受责、权、利，隶属于区水利行政主管部门。如黄石滩管理局、月河灌区管理处等。

汉滨区黄石滩水库灌区、月河灌区、许家河水库灌区等3个中型灌区均为全民所有制管理机构，共有事业单位编制116人，目前在岗人数124人，超编8人。职工工资由财政实行全额拨款，维修养护经费从水费或经营收入中支出，对于全区面上的小型水利工程由各镇办农业综合服务站负责管理，人员经费由财政拨款，维修养护经费从小型农田水利工程租赁、承包等费用中支出。其余的小型灌区的管理，均为受益群众自行推举的水利专管人员负责，其报酬一是受益群众按亩分摊，二是在水库养殖承包费中支出。

3 维修养护水利工程的现状分析

通过对上述汉滨区水利工程建设、运行和管护现状分析发现存在以下几个方面的不足和问题。一是在工程建设方面。汉滨区的水利工程大部分建于上世纪八、九十年代，在建设之初受资金等条件限制，存在着工程建设标准低、运行时间长、不同程度老化损坏的情况，总体上呈现工程总量不足，规模偏小，标准偏低、配套不完善，病险严重等问题。二是在运行管护方面。在水管部门对水利工程的运行管护指导工作中，由于缺乏具备专业知识背景的管理人员，对工作运行管护上指导能力不足，无法有效指导监督具体的维护管理工作高效落实。三是在维修养护方面。受基层镇办缺乏相应的技术人员和高素质维修养护施工队伍的限制，在具体的维修养护工作中存在着技术水平不达标、指导方案落不实等现象。四是在维修养护方案编制方面。由于政策性非常强的《水利工程维修养护定额标准》(试点)已不能适应当前市场价格环境，由此给方案编制带来了巨大困难，致使基层工作中矛盾较大，难以精细化实施方案编制。五是在长效机制建设方面。受水利工程建设管理中“重建轻管”思维的制约，没有长效的维修养护机制，导致水利工程因得不到及时有效的维护，而不能充分发挥效益。

3.1 工程建设基础差，老化损坏严重

在特定的自然条件和历史原因下，汉滨区当前在用的水利工程受到建设标准低、运行时间长、维修养护不到位等因素制约，导致水资源利用不足，灌溉保证率低，供水不安全等，不能有效地解除旱涝灾害特别是旱灾的威胁，严重制约了农业生产的发展，没有正常发挥其工程效益。同时，在三个中型灌区方面，灌区还承担着汛期的排洪任务，由于部分渠道年久失修淤积严重，闸门及斗门破损、闸机老化失修，个别闸机报废不能正常运行。

3.2 管理方面缺乏水利工程维护工作的专业人员

目前，针对水利工程机构内的工作人员的全面调查结果显示，从事水利工程的工作人员很多都不具备专业知识，普遍没有受过相关的水利知识教育，尤其是在管理阶层，部分管理者维护水利工程的知识储备不过关、也不具备技术能力，另外在综合素质层面，也是非常缺乏的。而且，分析从事水利工程维护的工作人员背景，发现其中退伍军人占据了相当一部分的比例，并且总数上工作人员是不足的，所以也就导致很多需要去维护的水利工程工作没有足够的人员支撑，工作项目不能正常开展，上级部门提出的维护方案不能有效落实，发挥不了效果。

3.3 各镇办缺乏专业的技术人员和维修养护施工队伍

我区从事水利工程后期维护工作的基层人员由于缺乏专业的知识素养、技术能力，导致在维护工作开展过程中，如果上级部门采取了新的制度或政策来指导，这些基层工作人员可能不能非常快速和准确的按照指示来维修养护水利工程。长时间处于这种状况，就会影响水利工程维护工作的进程，达不到预期的效果，给国家利益造成一定的损失。另外，基层水利工程管理机构是将维护工作转移给特定的公司来进行，而且是以指定的名义，所以从事水利工程的这些公司相互之间缺乏竞争力。在这种环境下，如果开展维护工作的公司不具备相应的能力，那么水利工程的维护达不到标准，这也损害了国家的利益，久而久之会产生新的矛盾和问题。

3.4 维修养护实施方案的编制方法不完善

维修养护管理制度对维修养护实施方案编制做了专门规定，但是在具体编制过程中仍存在一些问题，主要表现在：人工预算价格仍采用《水利工程维修养护定额标准》(试点)人工单价，严重偏低，远不能满足实际要求，导致工程维护过程中出现一系列问题，而人工预算价格政策性比较强，又不能轻易改变，维修养护方案无编制规划和标准依据，随意性较大，且专项费用所占比例不明确，不利于改善工程面貌，维修养护方案基本套用《定额标准》编制，导致与实际实施有偏差。按照《定额标准》编制的日常维护方案以材料消耗为主，而实际多是以人工为主，二者矛盾，从而导致工程量认定难度大，日常维护极为分散，面广、量大，工程量无法详细计量。

3.5 缺乏综合全面的长期维护工作

基于水利工程的维护工作来讲，是一个长期且持续的工作，它的关键在于日常维护；日常性的维护工作才能保证水利工程持续使用，避免造成资源浪费和经济损失。具体来讲，水利机构的维护工作都是间断的开展，一旦完工之后，就很长一段时间不去实地，也不采取日常的维护活动，只有在出现问题了，才会再次开展维修养护的工作。长期以往，很多水利工程就处于维护—损坏—再维护的过程， 并没有一个综合全面的维护工作，那么我们的水利工程不仅没有体现它的价值，还造成很多不必要的损失。除了上述几个比较突出的问题之外，基层维护工作还存在一些细节性问题，对于维护工作的指导资料，尤其是关于维护工作的技术资料，按照规定是需要统一、规范整理收纳，但由于归纳人员缺乏正确的态度和养护知识，再加之不了解水利工程具体情况等原因，导致归纳的资料很混乱，阻碍了后期工作人员开展工作。

4 水利工程项目维修养护的重要性

根据调查我区水利工程相关资料显示，目前在使用当中的水利工程，有相当多的项目有很长历史，为了保证这些水利工程能够长时间继续使用，带动当地经济发展，就必须采取措施维修养护。总之，汉滨区实施水利工程维修养护工作，可以有效改善全区水利工程现状，进一步提高管理水平，进一步扩大有效灌溉面积，有利于节水灌溉，减轻农民负担，有利于农民增产增收，农业增效，更有利于全区生态环境改善，同时也是全区政治稳定的保证和全区经济发展的重要支撑；最后，水利工程的维护工作必须要开展的最重要的原因是为了保证人民的生命财产安全。

5 水利工程维修养护的对策及建议

结合对汉滨区水利工程建设使用和维修管护现状分析，应坚持水利工程“规划建设是基础，维修养护是关键”的工作思路，加强软硬件各个方面的同步推进，通过完善水管机制改革和加强管理施工队伍建设，进一步实现管理和养护更加专业化和规范化；通过规划建设新的水利工程和加快现有水利工程的维修养护，进一步实现资源合理配置、区域均衡，让水利工程发挥区域配水，支撑区域经济可持续发展的重要作用。

5.1 完善水利工程规划，加大现有工程维护

结合当前汉滨区的水纹地理条件和水利工程现状，进一步完善地方水利工程的总体规划和年度计划，推进水利建设逐步发展，以改善目前水利工程使用时间长、建设标准低，工程效益不高等现状。同时，针对现有水利工程建设方面存在的短板，特别是影响灌溉效率、防洪排洪等任务方面的硬件损坏和缺失，应通过维修养护、恢复部分废渠和其他水利设施等措施予以改善。

5.2 加强对业务人员的专业培训

为了确保水利工程维护工作能够顺利有效的得到实施，首先要从水利工程维护工作的基层人员出发，提高整个队伍的意识水平和加强队伍建设。对此，水利工程相关的单位、机构需要定期开展水利工程知识培训，适当增加人员编制，让基层人员能够重视水利工程的维修养护；另外，对机构的管控模式也需要进行相应调整，保证工作人员、机构能够适应新的管控体系，能够在管控体系的指导下完成维修养护水利工程的工作。

5.3 制定科学合理的水利工程维护工作指导方案

关于水利工程维修养护的指导方案，需要从多个方面进行合理评估之后编制。首先，需要将项目上一个年度的具体情况作为参考对象，考察上一年度的维护工作是否有效、是否达标；然后对上一年度的方案进行测评，根据达标的测评结果来确定当年的指导计划，并且要确定专项维修、日常维修项目；与以往不同时间阶段水利工程项目损毁的程度、次数等为依据，将频繁严重损毁的项目在指导方案中标注为重点维护对象。另外，水利工程机构要加大对合理编制指导方案的关注力度，全面了解指导方案编制的每一个细节，并且从政策方面为保证维护工作施行不间断提供支持，确保水利工程维修养护工作能在方案的指导下顺利开展，这也是改善编制方案方面的举措；对于指导方案不符合实践的具体情况，要根据当时的情况进行相应的调整和修改，以保证方案的可行性和指导性；最后，在指导方案编制过程中要始终坚持实事求是的原则，方案内容的编制要根据实际情况来制定，不能好大喜功。

5.4 确保维修养护工作落到实处

水利工程的维修养护工作主要包括维修和养护两方面。所以，确保维护工作落到实处，是需要保证这两方面的工作能够相互配合，并且各自发挥其应有作用。作为日常养护的项目，基本上是以人工、工具两项为中心开展的，工作人员在水利工程维修养护日常工作中，不仅要在碰到问题时及时处理，还需要开展日常项目巡查工作，争取在工程出现问题的第一时间发现并采取应急措施来解决。另外，养护工作具体实施者的工作内容需要各个有关单位部门相互配合制定，而日常维修的水利工程，维修人员要保证一个月进行一次，也需要每个月进行定期考核维修工作是否达标。实施和考核两项工作都需要水管单位和维修养护单位二者全力配合，在每个月对上月水利工程维修工作全面考察之后，水管单位评估达标之后再将当月的维修工作以月度任务书的形式传达给维修养护单位，让维修养护单位去具体落实。

5.5 建立新型的水利工程运行管理模式

要想真正解决水利工程维修养护存在的问题，需要对水管体制进行改革创新，需要新的运行管理模式引导水管单位推行养护工作，还要提高维修养护实施单位的专业技术水平，维修养护实施单位需有一定的维修养护专业知识和施工经验，对于在行业内业绩较为突出的维修养护施工单位，水管单位将优先考虑或签订长期合同，这样有利于水管单位的管理，提高维修养护实施单位的积极性，并能对维修养护质量和后期维护都有保障。

图1 陕西省安康市汉滨区水系及水利工程示意图

6 结语

综上所述，要保障水利工程的安全运行，充分发挥水利工程的经济效益和社会效益，必须牢固树立“规划建设是基础，维修养护是关键”的工作理念，彻底打破长期以来存在的“重建轻管”思想。一是要在适当前瞻的前提下，充分结合当地的实际情况，以服务经济社会发展，服务人民群众，服务社会大局的高度出发，科学编制总体规划，分年度实施计划，确保水利工程规划建设工作有序推进，持续健康发展。二是要创新运行机制改革。在坚持专业化、规范化、长效化的前提要求下，通过市场机制建立起维修养护施工企业之间的良性竞争机制，不断优化水利工程的维修养护运行模式。三是要加快专业队伍建设。在持续引进专业的优秀人才的同时，针对当前管理、技术、施工不同层面，有针对性的开展专业技能培训，不断增强队伍的专业化能力和综合素质。四是加强部门之间的衔接协作。通过深化水管机制改革，持续优化水利管理各个部门之间的协作关系，实现无缝衔接，提高工作效率。

总之，水利工程的建设、管理和运行维护是一个有机整体，在具体工作中只有坚持规划建设高标准，建设管理跟得上，后期运管要加强的原则，多管齐下推进水利工程的建设管理工作建设，才能保证水利工程养护工作真正的落到实处，才能促进水利工程建设养护工作更加专业化、标准化，才能推动水利行业的健康发展，充分发挥其工程效益和管理效益，才能推进经济、社会各方面的发展和进步。