为什么中国的城镇化是人地非协调的？——土地财政与土地金融耦合下地方政府行为的视角

马万里 刘胡皓

一、问题的提出

新型城镇化是人的城镇化。《国家新型城镇化规划 （2014—2020年）》指出， “城镇化是保持经济持续健康发展的强大引擎”，是 “促进社会全面进步的必然要求”。国务院总理李克强在2016年 《政府工作报告》中，把推进新型城镇化作为 “深挖国内需求潜力，开拓发展更大空间”的一项重要举措；同时强调，“深入推进以人为核心的新型城镇化，既是调整经济结构的重点，也是释放发展潜力的关键”。蔡昉等 （2016）［1］同样认为，通过户籍制度改革推进农民工市民化，可以使新型城镇化成为经济增长新引擎。由此可见，以农业转移人口市民化为代表的人口城镇化是中国新型城镇化的核心特征，是促进经济持续健康发展的新动力源。

然而，伴随着经济的快速发展，中国的城镇化却展现出人口城镇化滞后于空间城镇化的特点。从增长速度看，如图1所示，在2005年到2016年间，除极少数年份外，城市建成区的增长率均高于城镇户籍人口的增长率，城市用地规模弹性系数 （城市用地增长率／城市人口增长率）长时间高于1.12的正常值①数据来源：国家统计局网站。，以及以城市建成区为代表的空间城镇化快于人口城镇化，从而表现出人地非协调的特征。

图1 中国城市空间扩张率与城镇户籍人口变化率

此外，从城市容积率 （FAR）来看，1990—2010年期间，城市人口增长越快的城市，容积率越低，即新建楼房的总楼层越少；发展越快的城市，越倾向于朝城市外围发展。［2］

为何增长越快的城市，更倾向于朝外发展，而不是朝上发展？林毅夫 （2002）［3］认为，中国城镇化失衡源自产业结构的特殊性，导致城镇有效就业吸纳能力不足； 姚洋 （2013）［4］、 甘行琼 （2015）［5］等认为，户籍制度是城镇化失衡的根本原因，直接导致了“半城市化”的局面，损害了流动人口的利益；陆铭（2017）［6］认为，在城镇化进程中政府职能的 “越位”与 “缺位”造成了现今城镇化失衡的局面；熊柴和高宏 （2012）［7］、 孙建飞和袁奕 （2014）［8］从财政分权的角度研究地方政府在城镇化进程中的激励机制，进而分析了人口城镇化滞后的根本原因；周黎安（2017）［2］从晋升锦标赛的角度实证解释了人地非协调城镇化背后的政治经济学逻辑。上述已有研究为解释人地非协调的城镇化提供了丰富的理论认知与实证证明，为促进中国的城镇化发展提供了有关的政策建议。由于地方政府是推动中国城镇化的行为主体，因此对其行为动机的剖析则事关城镇化成功与否的关键；此外，已有研究分别从财政激励、政治激励角度指出了地方政府在推动城镇化过程中的不同选择，缺少一个综合系统的分析框架；最后，近年来在土地财政与土地金融耦合的背景下，地方政府在推动城镇化发展的过程中，其行为动机与行为逻辑更加复杂，不仅有激励因素的影响，还有外在制度的促动。

党的十九大报告指出，“新时代中国特色社会主义思想，必须坚持以人民为中心的发展思想”， “使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”。城市的发展归于人民，政府的服务为了人民，发展的成果属于人民。基于上述考虑，本文首先借鉴新制度经济学交易成本理论，探讨城镇化最优发展路径以及地方政府行为选择对城镇化协调发展的影响；然后分别从纵向维度政府间关系、横向维度地方政府行为、土地财政与土地金融耦合角度深入分析中国人地非协调城镇化背后的政治经济逻辑。

二、地方政府行为与人地非协调的城镇化：理论机制分析

（一）城镇化的最优发展路径

随着 “城市革命”的逐步蔓延并成为经济社会主流的空间组织方式，集聚化交易成为一种新的秩序和制度。正是在这个新的制度安排中，社会生产力得到极大的发展，城镇化成为人类空间秩序的必然走向。因此，交易、交易成本与集聚经济是城市本质的共同要素，所以，城市是以节约交易成本和实现集聚经济为微观基础的人类空间组织制度［9］。由于企业在城市当中集中聚集，拥有更高的生产率，降低了交易成本，进而带动了收益的增加，也因此农业人口才能离开农村，进入城市，获取更高的收入，这是生产意义上的交易成本最小化；农业转移人口在城市当中的聚集不仅源于生产意义上交易成本的最小化，随着他们开始适应不同的生活方式，进行角色的转变，也产生了像医疗、社会保障、子女教育等公共物品的需求，从而产生了分配意义上的交易成本。如图2所示，随着人口向城市的聚集，城市的交易成本特别是生产型交易成本逐渐下降，最终下降到短期最优点A，而随着人口的聚集，超过A点后城市交易成本特别是分配型交易成本逐步上升。从长期来看，技术（交通依靠马车、汽车还是地铁），管理 （是否对拥堵和污染征税，公共品供给是否适应需求）以及产业结构作为外生变量，它们的进步与提升会推动城市的发展，降低城市交易成本最优点到C点，从而满足更多城市人口的利益，实现人的实质自由。在此背景下，由B点反方向向A推进，是一种不可持续的发展路径。

图2 最优城市规模理论示意图

（二）中国地方政府行为选择与人地非协调的城镇化

根据 “最优城市规模”理论，城市的健康发展应该是由A点向C点的发展过程，但是地方政府往往为了短期利益，维持非均衡式的经济发展方式，注重城市空间的扩张与投资，而对农业转移人口所需的教育、医疗等公共服务供给不足，从而阻碍流动人口的市民化进程，促使城镇化由A点向B点的 “反向化”发展，最终导致人口城镇化滞后于空间城镇化。

如图3所示，地方政府不仅要推进城镇化，同时也关心城市的经济发展和财政收入增长，而财政收入增长源于地区经济的增长，因此，促进经济发展不仅是决定地方官员晋升的重要指标，也是决定地方政府财政收入多寡的关键所在。此外，软化的制度约束使地方政府扩大了行为选择空间。所以，政治激励、财政激励和制度约束软化下的地方政府①关于地方政府激励机制及制度约束软化对地方政府行为选择的影响，请参考马万里的研究。［1011］，在展开晋升锦标赛的同时，还会进行财政锦标赛，为争夺稀缺的资本而竞争。促进经济发展的冲动致使地方政府不惜采用各种短期性手段，急功近利，大兴土木，通过“向外发展”方式，推动城市的空间规模扩张。而对于农业转移人口市民化所需的公共服务供给，由于短期内难以推动经济增长，且财政包袱沉重，地方政府往往缺乏充分供给的积极性，从而不利于人口城镇化进程。

图3 中国地方政府行为选择对城镇化的影响机制

三、起因：纵向维度政府间关系与人地非协调的城镇化

（一）纵向政府间政治关系与人地非协调的城镇化

与西方的联邦制国家不同，中国是高度集权的单一制国家，中央政府掌握了地方政府主要官员的任命权，并且通过官员考核的形式对地方官员的行为进行调控。为实现经济快速赶超的目标，改革开放以来，对地方官员的考核主要集中在以GDP为代表的经济指标，GDP增长率、财政收入增长率等成为官员晋升的核心指标，地方官员也因此而展开了 “晋升锦标赛”［2］。实践证明，这种垄断的人事权保证了中央政策执行的畅通，以 “晋升锦标赛”为代表的地方官员治理模式促进了中国经济的快速增长。然而，这种纵向的 “以官治官”机制对新型城镇化产生了负面影响。地方政府在 “晋升锦标赛”中，以考核目标为核心，有偏向性地选择中央政府易于考核、当前时间能够考核的、城市内部易于实施的考核指标，如GDP增长率、财政收入增长率等，而对于覆盖面积广、时间周期长、投入产出效果不明显的指标往往忽视懈怠，如对环境的治理重视不够，教育、医疗、社会保障等投入不足，从而在政府职能上表现为 “越位”与 “缺位”。因此，在推动新型城镇化的过程中，“晋升锦标赛”下地方政府的理性选择就是加速推进空间城镇化，既能带来快速经济增长，亦可规避农业转移人口市民化的成本压力。

其次，由于地方 （下级）政府主要官员任免权集中在中央 （上级）政府，这种 “以上治下”的官员治理模式容易导致地方政府对辖区内民众利益的轻视，特别是地方政府作为利益主体在执行中央政府政策的同时，在实际执行中变通实施，维护地方政府的利益，违背中央政府政策制定的本意，损害了当地社会公众的利益。换言之，社会公众 “用手投票”机制的缺失，以及横向监督问责的有限，使得地方政府权利本位与 “地方代理人”职能缺失［12］，从而对农业转移人口市民化重视不足，导致城镇化出现人地非协调的局面。

（二）纵向政府间财政关系与人地非协调的城镇化

地方政府在展开 “晋升锦标赛”的同时，也展开了一场 “财政锦标赛”。1994年分税制改革后，至2016年，地方政府公共财政收入所占比重为54.66%；与此同时，地方政府承担的支出责任却逐年上升，至2016年，地方政府承担的支出责任比重为85.4%，中国的政府间财政关系表现为 “财力与支出责任不匹配”的突出问题。地方政府在财政上面临着两大现状：一方面是财权上收，另一方面是支出责任下移。分税制改革扩大了中央政府的收入能力，至2016年，中央政府公共财政收入所占比重为45.34%，但与此同时，中央政府承担的直接支出责任比重仅为14.6%；相比之下，地方政府承担的支出责任过高，教育、医疗卫生、社会保障、环境治理以及住房保障等主要项目的公共服务供给必须依赖转移支付来完成 （见表1）。

表1 2009—2017年中央和地方财政收支占比

在财政支出侧，事关农业转移人口市民化的教育、医疗卫生以及住房保障等公共产品，其供给责任全部由地方政府承担，占地方财政支出的比重接近30% （见图4）。这些公共产品的投资周期长，覆盖范围广，在短期内成本和收益不对等，而且，由于地方官员急于在较短的任期内创造更大的政绩，这就促使地方政府更加注重财政投资在其任期之内产生效益，由此轻视甚至忽视了财政投资的长期收益。此外，这些公共产品往往具备较强的外溢性，随着人口的流动，在现有户籍制度以及地方财力的限制下，地方政府缺乏积极充分供给的动力，从而不利于农业转移人口市民化。

从财政收入侧来看，地方政府的税收收入来源主要依靠增值税、营业税、企业所得税等主要税种，上述三项税收占地方税收收入的比例高于60%，最高水平甚至超过了70% （见表2）。由于企业所得税和增值税与企业投资规模直接相关，而营业税主要来源于建筑业和房地产开发行业，因此，为获取更多的财政收入，地方政府的理性选择是招商引资，“大兴土木”，大搞城市建设。

图4 教育、医疗卫生及住房保障支出占地方公共财政支出比重

表2 地方政府税收收入构成

因此，为获取政绩而获得晋升、为获取更多的财政收入以减轻财政压力，以流转税为代表的税收收入结构与GDP增长为导向的 “晋升锦标赛”具有内在的契合性，加之官员地方管理权扩大带来的个人利益，上述激励机制使得以土地为载体的经济发展成为地方政府积极推动空间城镇化的 “发动机”和 “动力源”。

四、过程：横向维度地方政府行为与人地非协调的城镇化

在GDP增长率、财政收入等指标的考核下，地方政府为了获取政治上的升迁、财政上的收益，形成不同的利益联盟，推动空间城镇化的快速发展，而不利于农业转移人口市民化。由于在工业化的发展过程中，劳动力相对充盈，而资本却相对稀缺，因此，此时 “用脚投票”的主体变成了资本；而地方政府由于掌握土地要素垄断特权，利用土地财政获取中间收益，并以土地抵押的形式扩大地方流动性；而在公共服务的供给上，呈现 “嫌贫爱富”式的结构偏向，导致城市户籍人口与农业转移人口公共服务享有的不公平性，加剧了人地非协调城镇化的偏离程度。

（一）企业、城市户籍人口、地方政府利益铁三角与人地非协调的城镇化

在推进城镇化的过程中，由于资本有限且各地竞争异常激烈，地方政府、企业与城市户籍人口形成“利益铁三角”（见图5）。地方政府为了提升当地的GDP水平并增加财政收入，不得不进行 “招商引资”①有关地方政府大力招商引资的情况，可参考三星电子芯片投资落户西安和台湾富士康落户郑州的案例。，引入大型企业投资，提升地方税收收入，增加地方GDP规模。在这一竞争中，地方政府为了取得优势，充分利用手中 “土地”这一筹码，以低廉的 “工业用地”降低企业生产成本，吸引企业投资。对于企业投资 （尤其是特大型投资项目）而言，因为地方政府在土地上的优惠条件，其不仅可以降低成本，增加边际投资回报率，同时获取了大面积土地的使用权，增加潜在收益。由于城市户籍人口在政治上具有更多的政治代表，具有更大的政治话语权，地方政府在公共服务供给上会偏向城市居民［13］，而现行的城乡分割的户籍制度导致农业转移人口的公共服务获取成本更高，享有的是不充分、不均等的公共服务水平。而城市户籍人口基于短期利益，也乐于企业对当地进行投资建厂，增加工作机会进而提升工资收入水平，满足他们的物质需求，同时获得稳定的社会保障。正是基于这样的利益妥协与联盟化，城镇建设用地大面积增加，与此同时阻碍了诸如户籍改革等一系列制度变革，农业转移人口的隐形福利特别是环境保护、社会保障、基础教育、住房待遇等公共服务无法同步提升。

（二）商业银行、房地产开发商、地方政府超级利益铁三角与人地非协调的城镇化

随着金融市场化改革的推进，商业银行可支配资金规模日益扩大，在此背景下，地方政府与商业银行等金融机构利益密切相关，并产生地方政府、商业银行、房地产开发商的 “超级利益铁三角” （见图5）。首先地方政府与商业银行有着天然的联盟基础，地方政府为了经济快速增长以及城市基础设施建设，急需资金，而随着金融意识的普及，地方政府意识到土地也可以资本化，特别是利用融资平台将土地抵押或担保，甚至通过自己投资控股地方城市商业银行，获取大量资金。商业银行在此过程中也成为既得利益者，通过获取地方政府的担保，地方商业银行发放了信用等级较高的贷款，并且通过和地方政府的友好合作，也可以获取地方政府的大量政府存款等支持，所以，地方政府与商业银行的利益联盟实为 “共赢之举”。地方政府与房地产开发商作为利益联盟，在空间城镇化的过程中，可以获得土地出让金以及其他与土地有关的税费收入，而房地产开发商可以通过地方政府提供的贷款担保、贷款贴息或优惠贷款等方式，扩大投资规模，获取更大的利润。商业银行、房地产开发商的逐利行为与地方政府的政绩最大化、财政收益最大化具有内在的契合性，从而进一步衍生出房地产企业、商业银行与地方政府的 “超级利益铁三角”关系。

图5 以地方政府为核心的利益铁三角

因此，在地方政府主导的空间城镇化进程中，逐渐形成了在政治和经济上日趋牢固的既得利益，在该利益联盟中，以地方政府为核心，企业特别是房地产开发商、金融机构、城市户籍人口等主体围绕地方政府彼此之间形成利益支持，激励地方政府积极推进空间城镇化，从而成为新型城镇化的现实阻力。

五、结果：土地财政与土地金融耦合下人地非协调城镇化的强化

始于1994年的分税制财政体制改革与20世纪90年代末的住房市场化改革，使地方政府的财政激励结构发生改变，地方政府推动经济发展的方式也由传统的 “经营企业”转变为当下的 “经营城市”［14］，而一如既往地以经济增长为导向的政治晋升考核，亦使地方官员急于创造政绩。因此，在政治激励与财政激励的双重推动下，通过对土地要素使用权的掌控，地方政府将其垄断的土地要素货币化，以土地财政和土地抵押融资的方式创造流动性，为地方经济发展和公共服务供给开拓资金来源，从而产生了城镇化过程中土地财政与土地金融耦合的现象［15］（见图6），致使城镇化在空间上发展过度而在人文发展上严重滞后。

图6 土地财政与土地金融耦合示意图

一方面，地方政府利用现行土地管理有关法律法规赋予的城市土地所有者身份，通过土地招、拍、挂和协议批租等方式扩张城市空间，征用大量城郊以及农村的土地，进行 “低价征地、低价补偿与高价出让”，获取大额土地出让金收入，从而催生了近年来被广为诟病的 “土地财政”。从土地出让金收入占地方政府公共财政收入的比重来看 （见图7），2001年为16.61%，而到了2010年，这一比例高达67.63%，之后土地出让金收入占地方政府财政收入的比重分别为 61.14%、45.91%、63.39%、45.31%和37.63%，至2016年为40.81%。地方政府对 “土地财政”的依赖程度越来越深。

此外，通过土地抵押与担保，利用融资平台进行融资，是近年来地方政府融资的新渠道和新形式。如表3所示，地方政府利用土地抵押的面积，2008年为38 800公顷，最高为2013年的53 300公顷，至2015年仍然高达38 700公顷。尽管地方政府抵押融资的土地面积开始逐渐下降，但融资额却逐年上升，由2008年的5 028亿元上升至2015年的17 800亿元。净增抵押土地面积的减少和抵押金额的逐年升高说明了近年土地供给逐年下降与 “地王”频出背后地方政府的政治经济逻辑，其中，土地财政与土地金融耦合无疑是核心因素。

图7 土地出让金收入占地方财政收入的比重

表3 84个重点城市土地抵押变化情况

另一方面，为了使土地财政与土地金融耦合的融资模式可持续，城市的公共资源愈来愈成为地方政府可以利用的获利筹码，在哪里布局以及谁可以享受这些福利，完全由地方政府掌控。从空间结构来看，土地被当作 “商品化的交易空间”，而不是公共服务生产或传递的场所［16］。地方政府为了获得更多的土地收益 （包括土地融资），往往对新开发区域投入更多的医疗、教育等公共服务资源，使新开发区域逐步发展成为中心区域，而良好的公共服务供给又会反过来提高地价和房价，公共支出资本化更加有利于地方政府的利益诉求。

由上所述，在政治利益与财政利益推动下的地方政府，理性地将土地作为商品化的交易空间，在获取土地出让收入的同时亦衍生出以土地为主的地方政府融资模式，土地财政与土地金融耦合的背后是中国城镇化发展 “向外建设”而不是 “向上建设”的非均衡化路径，人口城镇化滞后于空间城镇化的问题被进一步强化了。

六、结语及政策建议

以人为本的新型城镇化，其实质是以人的需求实现为导向的城镇化。正如爱德华·格莱泽 （2012）在 《城市的胜利》一书中所提到的，“城市不等于建筑，城市等于居民”［17］。城市是人类文明的产物，城市的发展最根本还是依靠人的创造，当城市不再符合人口的效益原则来降低他们的交易成本的时候，城镇化的进程会陷入停滞状态，人口的生活质量差距会拉大，城市发展的实质便无实际意义了。正是基于上述考虑，本文认为，在推进新型城镇化的过程中，针对当前地方政府行为选择的负面影响，应在如下方面做一些改进。

首先，以人民为中心，建设权利本位下的新型服务型地方政府。在 “晋升锦标赛”的考核体系下，地方政府为了政治利益、经济利益以及个人利益，忽视了社会公众的权益，导致增长主义部分替代了民生发展。按照十九大的决策部署，进一步的改革，地方政府不仅要 “对上负责”，也要 “对下服务”，既要受到上级部门对其工作业绩的考核，也要受到人民代表大会对其工作内容的制约，实现 “权力与权利相协调”，突出以人民为中心的发展理念。同时，改革城乡分割的户籍制度，消除流动人口市民化的制度阻碍，促进社会阶层间的充分流动与发展。

其次，进一步推进财政体制改革，优化政府间事权与支出责任配置，理顺政府间财权财力划分。明晰支出责任，合理划分中央政府和地方政府的事权与支出责任，尤其是应将目前地方政府主要承担的与农民工市民化紧密关联的 “权益伦理型公共产品”［18］的支出责任上移至中央政府，提高中央政府在新型城镇化过程中的成本分担，减轻地方政府的财政压力；完善地方税收体系，培育并适时开征新的地方税种，提高地方政府的公共服务能力；优化地方政府土地收入分配制度，降低地方政府对土地出让金的依赖；妥善处理现存的土地抵押问题，逐步减少地方债务规模，降低土地财政与土地金融耦合的不利影响。

最后，完善地方官员考核机制，由以经济增长为导向转向以人的需求实现为导向。在GDP增长考核体系下，官员更偏重于 “物”的发展，而轻视了“人”的需求实现。进一步的改革中，对地方官员的考核中要以人的需求实现为导向，而不是以物的投资为目的，注重民众权利的维护，将民众的满意度纳入官员考核体系。