当典范 深圳要补几块短板？——深圳市生态文明建设指标体系构建及提升策略研究

□ 魏真

以《国家生态文明建设示范县、市指标（试行）》（环生态〔2016〕4号）为基础，结合生态文明建设指标体系最新研究和实践动态，我们构建了深圳市生态文明建设指标体系，以全面、系统、准确评估并进一步提升全市的生态文明建设水平。在此基础上，我们又对比国家生态文明建设示范市生态文明建设水平，明确生态文明水平提升的重点领域有三个，分别为：改善地表水环境质量，加快构建特色鲜明的生态制度体系，以及深入提升生态文明意识水平。

深圳市作为经济特区，肩负着改革开放排头兵和试验田的历史使命，历届市委市政府高度重视生态环境建设，以生态立市为指引，积极探索生态文明建设深圳模式，不断打响深圳质量、深圳标准、深圳信誉、深圳品牌。下一步，深圳的目标就是，以指标体系为依托，努力打造经济发达区域生态文明建设的典范。

一、生态文明建设指标体系研究和实践动态

目前全国生态文明建设指标体系研究和实践案例较多。我们从体系框架、指标内涵等角度，对国家印发的生态文明建设相关指标体系，省、市、区各层级实践过程中的生态文明建设指标体系，以及相关学者、研究机构研究构建的指标体系等进行了不同维度的比较，明晰了生态文明建设指标体系研究及实践案例特征及变化规律。见表1-1。

生态文明建设指标体系是生态文明理论探究和实践操作的纽带和桥梁，既能在意识层面帮助人们理解生态文明的内涵，又能在行为层面为人们身体力行实践生态文明提供指南。指标体系的构建需遵从以下原则：第一，能比较客观地反映生态文明建设情况，较好地度量其建设水平，具有科学性和可操作性。第二，把范围较广的相关信息结合成为一个或若干个指标，同时避免指标间重叠交叉，做到指标体系既能综合反映生态文明建设状况，又能突出地方特色。第三，尽量选取能够量化的指标，不易量化的指标进行定性描述。

二、深圳市生态文明建设指标体系构建及评估

深圳市生态文明建设指标体系在把握国家层面指标体系变化趋势以及生态文明建设特色城市特征的基础上，对生态制度、生态文化两个领域的相关指标予以重视，设置了若干体现区域特色生态文明建设指标，呈现出明显的深圳特点。

1.构建深圳市生态文明建设指标体系

深圳市生态文明建设指标体现的构建，紧扣生态文明内涵与特征，以定性与定量相结合、理论与实践相结合、可行性和可操作性相结合、典型性和代表性相结合等为原则，以《国家生态文明建设示范县、市指标（试行）》（环生态〔2016〕4号） 为基准，强调突出深圳市生态文明建设特色。指标体系包括生态空间、生态经济、生态环境、生态生活、生态制度、生态文化6个领域，空间格局优化、资源节约与清洁生产等9大任务，共计40项指标的框架。其中指标现状值在参照《2016年深圳市政府工作报告》《2015年度深圳市环境状况公报》等文件的基础上，通过广泛收集深圳市发展改革委、规划国土委、人居环境委等多个指标责任单位的意见得以明确。目标值的设定，是以《国家生态文明建设示范县、市指标（试行）》（环生态〔2016〕4号）指标要求为最低要求，结合了深圳市经济、环境、水利等相关“十三五”规划。深圳市生态文明建设指标体系见表2-1，特色指标设置原由见表2-2。

表1-1 生态文明建设指标体系研究及实践案例特征及变化规律一览表

基于深圳市生态文明建设指标体系，对比国家的35项指标要求，目前全市已有24项指标达标（其在1项为分项指标），占比65.71%，另有5项指标未达标，有7项指标缺乏现状值（以下均概括为“未达标”）。六大领域中生态空间、生态经济、生态生活领域建设水平较高，涵盖的指标绝大部分已经达到了国家生态文明建设示范市相应要求。另外3个领域达标情况相对较差，一是生态文化和生态文明意识宣传领域，涉及未达标指标有“国家生态文明建设示范县占比”“党政领导干部参加生态文明培训的人数比例”“公众对生态文明知识知晓度”“公众对生态文明建设的满意度”“节能器具普及率”等5个；二是生态环境领域，涉及未达标指标有“应当实施强制性清洁生产企业通过审核的比例”“地表水环境质量”“生态环境状况指数（EI）”“污染场地环境监管体系”等4个；三是生态制度领域，涉及未达标指标有“生态文明建设规划”“态环境损害责任追究制度”“污染场地环境监管体系”“生态保护红线”等4个。

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2.指标系统定量评估及结果

在深圳市生态文明建设指标体系中，各个指标单位不一致，需进行标准化。本次研究选择指数法，这一方法涵义直观明确、约束条件较少、便于地区比较、可操作性较强、容易理解掌握、应用十分广泛，涉及的公式见2-1及2-2。另外对于生态保护红线、地表水环境质量等缺乏现状值或者指标无法计算的指标，综合考虑目前深圳市工作情况，对其无量纲化结果进行估计。在此基础上，明确指标权重。指标权重的确定方法一般分为主观赋权法（如专家打分法、评价区间统计法、层次分析法等）和客观赋权法（如灰色决策法、主分量分析法等）。本研究采用专家打分法+层次分析法来确定指标权重：首先向生态、环境、交通、城建、旅游等领域的专家进行咨询，由专家打分确定评价模型各因子权重（总分为1）；然后根据层次分析法的要求，构建出判断矩阵，并进行适当的调整，直到各判断矩阵的一致性比率CR＜0.1，确保判断矩阵具有满意的一致性，保证权重值的可靠性。根据指标无量纲化结果及权重，运用公式2-3得到深圳市生态文明建设综合评估指数。

与生态文明呈正相关的指标：

与生态文明呈负相关的指标：

综合评价指数计算公式：

式中：Qi为第i项指标无量纲化结果；Si为第i项指标的目标值（本次研究采用国家生态文明示范市指标要求，深圳市特色指标全部设定为达到目标值）；Ci为第i项指标的现状值；Ri为第i项指标的权重。

根据以上方法说明，计算出2015年度深圳市生态文明建设综合评价指数为85.59，参考“大鹏新区推出生态文明综合指数”分级标准，可以初步判断，目前全市生态文明建设水平处于优等，生态文明建设水平较高。另外，根据六大领域得分情况来看，深圳市的生态生活、生态经济得分接近满分，生态制度领域由于相关制度与保障机制建立工作尚在研究过程中，得分最低，其次分数较低的为生态文化领域。

三、深圳市生态文明建设提升重点及难点

根据指标体系达标情况和评估结果，目前深圳市生态文明建设水平进一步提升的重点及难点如下：

1.全市大气环境明显改善，但水环境质量改善难度较大，是未来生态文明建设生态环境领域提升的难点

自2013年，国务院相继印发了《大气污染防治行动计划的通知》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》。深圳市结合区域特征，深入落实国家顶层政策，同时，还开展了“鹏城水更清”“全市地下水环境质量普查”等多个专项行动。全市整体生态环境不断提升，特别是2017年全市PM2.5浓度为28微克/立方米，比2012年下降了29.2%，在全国74个重点城市中排名第七。但是，在地表水环境方面，由于经济高速发展、人口高度密集、市政污水系统不完善等因素，全市水质较差河流数量较多，特别是茅洲河，在2013年被广东省环保厅、监察厅挂牌督办。

对比国家生态文明建设示范市指标体系，深圳市的地表水环境质量达标难度较大，将是未来需要突破的难点。

2.深圳市及各区在生态制度领域做了大量创新实践，但生态环境损害责任追究制度等制度建立进程相对缓慢，是未来生态文明建设水体提升的重点

深圳市在生态文明制度建设方面做了大量创新：将环保实绩考核制度升级为生态文明建设考核体制，截至目前已实践了5年，基本形成了特色鲜明、较为成熟的生态文明建设工作考核制度；初步形成较为完善的全市环境形势分析会制度，由市级领导把握全市生态环境质量动态，并不断深入推进质量改善和提升工作。辖区盐田区的绿色GEP（城市生态系统生产总值）核算体系积累了大量经验，成为全国首次尝试为城市生态系统定价的区域。

然而，“生态环境损害责任追究制度”“污染场地环境监管体系”等制度建立进程相对缓慢，与国家生态文明建设示范市水平存在一定差距。

缩短与示范区域建设差距，生态文明制度领域的研究和实践，将是未来全市生态文明建设水平提升的重点。

3.全市拥有“国家生态区”等多个生态文明示范称号，然而部分辖区生态文明建设水平相对较低，生态文明意识水平有待进一步提升

自2000年以来，我国陆续开始了以生态文明建设为核心的城市发展模式探索。江苏张家港市、湖北省十堰市等多个城市已荣获生态市、生态文明先行示范区、生态文明试点示范区、海洋生态文明示范区等称号，通过示范标杆以点带面实践生态文明建设理念。国家层面逐步将民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容，深化改革领导政绩考核机制，培育领导生态文明建设意识，保障顶层决策过程中推行生态文明建设理念。

自2006年以来，深圳市委、市政府提出了建设“和谐深圳、效益深圳”的发展目标和“生态立市”的战略思路，部分辖区获得“国家级生态示范区”“国家生态区”“国家生态旅游示范区”等荣誉称号；不断完善生态文明考核制度优化全市领导干部的政绩考核制度；开展了多项生态文明宣传活动，例如低碳知识竞赛、“美丽深圳幸福家园”生态文明系列宣传教育主题活动等。

然而，全市生态文明建设相关的整体荣誉称号仍然较少。原特区外两个辖区（宝安区和龙岗区）生态文明建设水平相对较低，与国家生态文明建设示范区存在一定差距。“公众对生态文明建设的满意度”“公众对生态文明知识知晓度”等生态文明意识宣传指标达标情况不容乐观。

因此，生态文化及生态文明意识宣传，将是全市生态文明建设水平提升的重点。

表2-2 深圳市特征指标增设原由一览表

四、深圳市生态文明建设提升策略

1.重点推进地表水环境质量改善

针对全市地表水环境质量现状，为达到国家生态文明建设示范市水平要求，在融入《水污染防治行动计划》治水理念的前提下，可以从以下六个方面着手开展工作。一是加强对深圳河、龙岗河、坪山河、观澜河、茅洲河五条重要流域整治，研究制定一河一策，开展流域水环境执法网格化管理。二是实施雨污分流，加快基础设施建设，特别是原特区外，应循序推进污水支管网建设及雨污分流改造，构建沿河截污、污水干支管网建设、排水户接驳三个层次的污水收集系统，尽快建成路径完整、接驳顺畅、运转高效的污水收集系统。三是完善末端污水处理设施及应急处理体系，按照国家及省相关要求对现有污水处理厂进行提标，不断提升全市污水处理能力；重点区域建设分散式应急处理设施，收集处理直排污水。四是采取控源截污、内源治理、生态修复、生态补水等措施，尽快完成黑臭水体治理进度目标。五是加强面源污染治理，清理地表水体流域内非法养殖和农家乐，加快清除重点河流、重点河段两岸1公里范围内生活垃圾和工业垃圾堆放点，加强全市垃圾转运站管理。六是保障水源安全，完成水库入库支流的综合治理，对部分水库实施水生态修复，开展供水水库水源涵养林建设。

广东省深圳市盐田区小梅沙

2.加快完善特色生态文明制度建设体系

结合特区立法权，应从以下几个方面着手开展：一是加快建立生态空间保护制度，强化基本生态控制线管理，加强生态廊道和生态屏障研究，严守耕地红线，开展环境质量、湿地、林地等生态红线划定，进一步严格分区用途管制和分级保护。二是加快生态环境损害责任追究制度建立进程，按照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，结合深圳市实情，推动环境损害鉴定评估相关法律制度、方法标准以及实施机制的本地化，实行地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责制和责任终身追究。三是尽快建立污染场地环境监管体系，在落实《土壤污染防治行动计划》的基础上，参照我国污染场地环境监管试点（湖南省、重庆市和江苏省的常州市、靖江市）实践取得的经验，开展土壤环境状况调查评估，推进企业在用场地污染状况排查，建立潜在污染场地清单；加强污染场地危害鉴别与分级分类管理，严控污染场地的开发利用审批。

3.深入提升生态文明意识水平

从点到面、从意识到行动、从区域到企业全方位宣传生态文明建设，培育、传播、普及生态文明建设相关知识，应从以下几

个方面着手开展：一是加快多个生态文明载体建设，建设一批生态文明建设教育基地、示范基地；加快推进深圳市四个行政区创建为国家生态文明建设示范区，预计2018年南山区、福田区、罗湖区创建完成，2019年宝安区创建完成。二是推进多个生态细胞建设，加快生态街道、生态工业园区、生态旅游示范区示范创建，持续推进绿色学校、绿色社区、绿色医院绿色系列创建活动，打造辐射全市的绿色网络。三是举办多个面向政府机关单位、企业、社会公众人员的生态文明宣传活动。对于机关单位，主要通过党政培训的方式（网络、现场授课等形式）加强宣传；对于企业，强化企业在团体活动和规章制度中落实生态文明建设理念；对于社会公众，善用媒体（电视、微信、公众号等）普及相关知识，结合重点节日宣传活动，重点培育绿色生活方式，推进社会公众参与生态文明建设各个环节。