新人口红利，能否改变实施60年的户籍制度？

┃熊平平 高頔

在过去一年里，一场“人才争夺战”正在中国的城市之间上演。

2017年2月，湖北武汉打响了城市争夺人才的第一枪，此后成都、南京、郑州、长沙、西安、广州、珠海、苏州、天津等城市纷纷加入。今年以来，向来控制人口的北京与上海也出台了各自的人才政策。

这场“人才争夺战”中，各城市不约而同地对具有大专及以上学历者实施零门槛落户政策，与过去封闭的户籍制度截然不同，此刻各城市打开大门迎人才，西安市各公安局甚至在火车站驻点留人。

粗略梳理，全国目前约有25个省市出台了人才政策，主要集中在省会城市或区域中心城市，多为二线城市，此外还包括一些发展较好的三四线城市。

争抢人才现象的背后，是一条共同的逻辑线：在新旧动能转换、经济结构调整背景下，各城市急需具有新产业发展素质的人力资源，城市主政官员认识到：人才、创新是未来地方经济发展的重要动力来源。

同时，“人才争夺战”对实行了60年的户籍制度已经产生冲击，一定程度上给予了具备大专及以上学历拥有者自由流动权。但仍需要看到，现有的“人才”界定标准，仍未赋予数亿农民工扎根大城市的权利。

城市发展换挡

事实上，各城市一直都有人才引进政策。中组部人才局原副巡视员胡建华曾撰文指出，改革开放初期就出现过“人才争夺战”，首先是内陆地区人才被特区抢走，当时许多人“党籍不要，工资不要，组织关系不要”，抛弃一切奔向特区。20世纪90年代，东部沿海地区开始出台人才吸引政策，“孔雀东南飞”成为趋势。

但始发于2017年的这轮人才争夺涉及全国各地，热度空前，为什么？

武汉市招才局综合服务处处长何慧超这样回答：“迎接中国第二波人口红利，优化武汉人口结构。”

“第二波人口红利”成为多地主政官员阐述人才新政时的主要动因。目前中国经济正处于增速换挡期，与20世纪八九十年代依赖廉价劳动力发展劳动密集型产业不同，当前各主要城市产业结构更多转向资本密集和技术密集型。而各地经济转型升级普遍面临人才短缺的困扰。

比如，2018年武汉正在推进存储器、网络安全人才与创新、新能源和智能网联汽车、航天业四大国家级新基地建设。何慧超解释，武汉要与其他城市形成错位竞争，“挖掘自身资源禀赋引进产业所需要的人才”。

在北京一家互联网公司工作两年后，冯蕾选择回到武汉发展。她告诉记者，在找工作时，自己在北京的工作经历已经成为武汉企业关注的重点，“尽管我不是在北京最知名的互联网公司工作，但面试官还是会询问很多细节”。入职后，公司给她的工作量常常是她在北京时的三倍，她以此来说明“武汉的互联网人才还是很稀缺的”。

无论作为生产者还是消费者，人口都是维持城市活力基础要素。人才被引进后将带动住房及相关消费，也是地方政府出台政策的预期之一。有市委书记在向下属解释人才政策时表示，“100万大学生落户，未来就是50万个家庭，就是50万套房子，50万辆车子。”

国家发改委社会发展研究所政策研究室主任张本波分析，这一现象预示着各城市对人口的认识将发生根本转变。“在当前的生产力水平下，人口已经成为一种战略资源而不是发展的负担，未来城市之间将不仅仅局限于人才的争夺，而是扩展到人口的竞争。”

为了能够留住大学生，武汉市招才局青年人才处主任科员秦磊告诉记者，在人才政策出台前，他们分别就大学生的户籍、薪酬、安居、服务四个方面进行调研，了解大学生需求，后来的政策亦是根据四份调研报告来制定。成都、南京、西安等城市与武汉类似，政策涵盖户籍、住房、创业各个方面。

其他城市的发展政策及效果也成为当地决策的重要参照。何慧超表示，武汉出台人才政策前对深圳、东北、西安、天津等地的人才政策与发展现状进行了评估借鉴。

中国发展研究基金会副理事长刘世锦指出，地方竞争机制是中国过去30多年经济高速增长的秘诀之一。地区间会相互比较、竞争，竞争内容包括招商引资、培育环境、基础设施建设、产业项目，并形成良性循环。在刘世锦看来，这是中国重要的制度优势。

争抢人才是为了城市的未来，如何留住人则是接下来的挑战。深圳市发改委社会发展处副处长董彧认为，仅凭借放宽户籍政策难以留住人才。“人的流动会考虑经济、社会、自然和人文等因素，如果进行排列，户籍因素未必能进入前五名。”

已经有地方政府认识到，留住人的关键在于更丰富的就业机会。从2017年起，武汉开始发动校友资源招商引资。何慧超介绍，除小米、中诚信集团在汉建立第二总部外，恒大、融创等亦将产业布局在武汉。

能否提供充足的公共服务，也是能否留住人才的关键。记者了解到，武汉即将出台的大学生留汉政策2.0版，主要针对后留汉时代人才的服务需求，比如增开幼儿园、儿科医院等。

张本波建议，地方政府与其推出运动式和口号式的“抢人”政策，不如先把基础性改革任务做实。当一座城市能够优先解决现有外来人口落户问题、为常住人口提供稳定生活的制度环境后，出台大规模引进人才的优惠政策才更合乎社会治理的逻辑。

深圳-东北启示

深圳与东北构成了时下中国经济的两个样本，它们也成为诸多城市发展的参考，构成了这一轮人才政策出台的背景。

1979年，深圳建市，居民多以务农为生。据深圳统计年鉴数据，当时全市常住人口31.41万人，生产总值1.96亿元，一般公共财政预算收入1721万元。此后近40年间深圳经济迅猛发展，由小渔村变为一线大都市，至2017年，全市常住人口1252.83万人，地区生产总值2.24万亿元，一般公共预算收入3332.13亿元。

国家发改委宏观经济研究院副研究员顾严表示，深圳的发展经验改变了很多城市的发展理念，城市管理者们不再认为城市只有卖地一条发展路径，而是看到了深圳的繁荣与人才、创新、人口聚集的深刻关系，而深圳开放性的公共政策、社会环境又是人口聚集的关键因素。

深圳市民中心

武汉虽被视为发起本轮“人才争夺战”的首座城市。但顾严介绍，实际上深圳在2015年就开始执行《人才安居办法》，对落户大学毕业生发放租房补贴，标准为本科每人6000元、硕士每人9000元、博士每人1.2万元。2016年，深圳大幅提高了补贴标准，本科、硕士、博士的补贴分别增加为1.5万元、2.5万元和3万元。同时，对纯学历型人才落户门槛放宽至大专及以上，对人才入户量不设指标数量上限。

不断放开的政策，体现在常住人口的增长上，自2015年起的3年里，深圳常住人口分别增加60万、53万和62万，而此前的几年间，年人口增量仅在8万到15万之间。

由于当前的户籍附着了诸多城市公共产品、公共服务、经济权利，获取户籍的难易程度成为人才选择城市的重要参考依据。但由于数十年来，城市将户籍视为一种社会管理、公共服务分配手段，过高估计给予外来劳动者户籍的成本压力，高门槛落户指标成为常态。

但为何深圳可率先做到户籍制度的低门槛，给予外来劳动者落户的权利？

深圳是典型的移民城市，当前的1252.83万人口中，常住户籍人口为434.72万人，常住非户籍人口几乎是前者的两倍，为818.11万人，人口倒挂现象持续存在。从2000年开始，深圳社会就开始讨论，庞大的非户籍人口应当如何融入城市。

深圳市政策部门发现，庞大的非户籍人口以农业人口为主，其受教育程度偏低，以初中和初中以下为主，“最高峰的时候，接近八成（非户籍人口的学历）是初中和初中以下”。董彧称，深圳希望通过户籍制度改革，为这座城市选择新的移民，以适应这座城市的发展。对于深圳的户籍改革，董彧称之为“选择性沉淀”。在深圳的落户通道上，第一条是技术、技能型人才，全日制大专学历及以上、中级职称、高级工，皆采用核准制，只要符合条件即可落户，不对其进行总量控制；第二条是对达不到第一条标准的特殊技能人才采用审批制，但不做刚性的总量控制；第三条是政策性落户，包括军人转业安置、投靠亲属等；第四条是积分落户，对于没有学历的普通外来劳动者，通过对其合法就业、社保纳税年限等进行积分，采用审批制，每年有总量控制。

值得一提的是，深圳对无高学历的普通农民工实行更开放的政策，通过户籍与培训政策的双重激励，引导广大外来务工人员走蓝领及高级蓝领的路线，以融入深圳。

2005年开始，深圳采取四级补贴，鼓励外来务工人员提高技术技能水平。如果拿到相应的技能证书，深圳政府提供培训费用，并给予落户。

清华大学政治学系教授张小劲表示，深圳已然是一线城市中最开放的一个，这种开放性让深圳对外来人口有较大吸引力，“深圳作为一种成功经验，影响着其他城市，我们可以称之为螃蟹效应”。

董彧认为，人口的净流入或流出和一座城市的经济繁荣一定是高度相关的，“太多教训了，底特律汽车城是个明显的例子。它的人口一旦大幅下降，就意味着其经济一定是大幅衰退的”。

这样的例子还有我国的东北三省。近年来，东北三省经济下滑严重，同时出现了人口持续净流出现象，这又加速了经济恶化，使之陷入恶性循环。

从历史上看，东北三省一直都是人口流入地，由于石油、煤、铁矿、森林等自然资源丰富，东北地区在20世纪30年代就从农业社会进入工业社会，大量人口迁入。1949年以后的“一五”期间，东北的GDP和人口占比均达到了历史高点，其中，GDP占比超过全国的十分之一，工业产值占21.3%，重工业占33.9%，人口占8%。但改革开放后，东北人口逐渐往河北、山东迁移，后在国企改革大背景下，大量工人流出，北京、长三角、珠三角成为最主要的流入地。

东北人口大量外迁集中于最近十年，辽宁省社科院发布的报告显示，2000年第五次人口普查时东北三省人口净流入36万，到十年后的“六普”时，东北人口净流出200万。

现在各城市都担心步东北的后尘，“政府再不作为，任由人才流失，城市没了活力，这么多楼没人住，怎么办？”一位地方主政官员表示，“农村空心化都是趋势，城市也要担心空心化了。”

倒逼户籍制度松动

“抢人大战”有力冲击了已实行60年的户籍制度。

1958年《户口登记条例》的出台标志着中国开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制，并形成了“城乡二元”的基本体制结构，将大量农村资源低价格分配至城市，以推进工业化和城市化。

改革开放后，“农业户口”和“非农业户口”的转换边界虽开始松动，但“农转非”仍受指标限制，直至1997年、1998年才开始有条件地允许办理城镇常住户口。至2001年，国务院批转《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，计划指标管理正式取消。

沈阳市区

进入21世纪以后，新的变化悄然发生。2011年，国务院办公厅发布关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知，明确了户籍制度管理权归属中央，改变了地方主导户籍改革的格局。

十八大后，国务院下发文件，要求全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，同时严格控制特大城市人口规模，以此拉开了户籍制度走向开放的序幕。

中央希望尽快破解户籍制度障碍，但地方积极性不高。有知情人士透露，“十八大文件起草时，中央就想把户籍制度改革方案写入文件，但遭到地方反对，因此被搁置，直至十八届三中全会时，在中央的强力推动下，户籍制度改革方案才被写入全会公报。”

顾严感到意外，“没想到户改松动在四年后竟以二线城市‘抢人大战’的方式实现，二三线城市纷纷放下身段、打开城门，给予大学生零门槛落户政策”。

张小劲和他的博士生陈波的研究指出，户籍的松动，一方面源于中国社会“刘易斯拐点”的到来，过去30年无限供给廉价劳动力的时代已经结束，且中国的生育率持续下降、老龄化加剧，人力资本上升成必然。

另一方面，中国的地方债务总额据估计大约有40万亿元，而地方经济增长的乏力也和人口红利的消失密切相关，地方对人口带动产业、拉动消费的需求日益强烈。

2018年3月，国家发改委在关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知中再一次强调，要“深化‘人地钱挂钩’配套政策”，在安排财政转移支付和确定城镇新增建设用地规模时综合考虑农业转移人口落户数量等因素，这对地方政府也产生了激励。

张本波表示，户籍制度的一个改革方向是逐渐剥离附加在户籍制度之上过多的其他功能，如基本公共服务等，但“户口的‘含金量’越高，与基本公共服务剥离的难度也越高”，解决这一问题的关键，是尽快实现基本公共服务均等化。在这一方面，户籍改革还有很长的路要走。

多位专家表示，城市为了发展放宽户籍政策，并给人才叠加福利，这是好事，说明城市管理者意识到人力资源的重要性，求贤若渴的城市一定比封闭的城市更有发展前途。

农民工怎么办？

各地激烈的“人才争夺战”，是否会加剧城市对低技能、低收入劳动者的排斥？

张本波表示了对当前“人才争夺战”的担忧，这种政策可能蕴含的社会风险应该引起重视，一是高强度的激励政策，可能会突破“高端人才”和低技能人口之间利益分配的合理界限；二是高强度的人才引进，可能造成短时间内公共服务资源的需求堆积和竞争；三是为常住人口提供宜居宜业的社会环境是政府的职责，不应“重金招聘”，而应该放手让市场发挥作用。

当前，各大城市对受过高等教育或职业教育的劳动者实行零门槛落户，并叠加其他公共服务，也就是说，受过专科及大学教育的人群在除了京沪外的其他城市的户籍自由迁徙权已基本得到解决，但在国家新型城镇化战略背景下，农业转移人口在大城市的权利保障仍是问题。

城市化是衡量国家现代化发展的一个重要指标，世界上普遍认为健康的城市化率应接近70%。据国家统计局最新发布的数据，2017年年末，中国在城镇地区居住半年以上的人口占总人口比重——常住人口城镇化率为58.52%。然而拥有城镇户籍的人口占总人口的比重——户籍人口城镇化率却明显低于常住人口城镇化率，2017年户籍人口城镇化率为42.35%，差距高达16.17个百分点。

户籍人口城镇化率低，反映了中国的城镇化水平低，意味着有近3亿人在城市工作居住，但并不能享有完全的公共服务。顾严说，“大量在城镇工作和学习的非本地户籍人口，尽管对城市发展建设作出了重要贡献，但无法享有与户籍人口一样的权益。”保障非户籍人口的城市权利、降低其落户门槛是保障社会公平的重要举措。

对此，国务院总理李克强在制定新型城镇化战略时要求，到2020年，常住人口城镇化率达到60%、户籍人口城镇化率达到45%，提高当前较低的户籍人口城镇化率。

中国人民大学经济学院教授刘守英表示，部分地方提高户籍城镇化率并没有真正通过放低户籍门槛或者增强农民落户意愿等形式，而是通过县改市、县改区这样变更行政等级的形式来将当地农民的农村户口变更为城市户口。

“这种做法就是玩文字游戏，根本解决不了任何现实问题。”刘守英说，保障进城务工人员的城市权利，增强其落户意愿，才是提高城镇化率的意义所在。

针对农业转移人口市民化，顾严指出存在“两个不积极”：地方政府不积极、农民不积极。“过高地估计农民工落户成本，是地方政府积极性不高的原因所在，而农民积极性不高，则是因为一旦进城落户，原本属于他的农村土地权利就会丧失。”

近期，国家发改委城镇化规划处处长相伟在清华大学中国新型城镇化研究院的一次论坛上指出，人才的最大特征就是高流动性，即使给户籍也并不能固化他们的选择，“城市真正应该拥抱的是农民工群体”，他们的流动性不高，进行一定培训，他们的职业技能和素养就会提高，成为城市各行各业需要的产业工人或服务人员。

目前诸如北京、上海这样的特大城市，对农民工的接纳度并不高，城市排斥机制仍然广泛存在，而其他二三线城市虽不会大规模驱赶农民工，但对其接纳度仍然有限，基本公共服务与本地市民差距较大。

农二代与农一代差异问题成为多位学者呼吁城市改善公共政策的依据。农一代能够忍受年轻时在城市挣钱、住工棚、孩子在家留守、年老回村，但包括80后、90后在内的农二代，不再接受他们父母那样的城市待遇，不再接受让孩子留守农村，他们会尽全力将孩子留在城市接受教育，保证家人团聚。

“农二代如果不被城市接纳，那中国未来的问题就会延伸到农三代。”刘守英说。他呼吁，城市的公共政策切勿把农二代当成局外人。

“十年前没有人敢断言深圳的体量可以和香港比肩。”董彧说，从深圳的经验来看，现在留下的人应该和城市定位以及未来发展预期相匹配，如果二者脱节，一定会形成结构性的失衡。

上海交通大学教授陆铭提醒，城市在鼓励高端人才留下来的同时，也要让低技能劳动者留下，否则极易扭曲城市的劳动力供给结构。