澳大利亚石油和矿产资源法律体系分析*

曾小波 曹 钊

(1.中国地质科学院矿产综合利用研究所；2.内蒙古科技大学矿业研究院)

澳大利亚是矿产大国，具有丰富的矿产资源，同时也是矿产强国，在矿产资源勘探和开发管理方面积累了丰富的经验，我国长期以来一直是澳大利亚商品贸易伙伴，与澳大利亚在矿产资源领域的投资合作较多且逐年增长。因此，全面深入了解澳大利亚在石油、矿产资源方面的法律法规和管理政策十分重要，不仅有利于我国矿产企业加大海外投资规模，而且对我国矿产资源管理也会起到很好的借鉴作用。

1 陆上石油矿产资源法律体系

对于澳大利亚陆上石油矿产资源，由各州或领地政府制定相关法律和条例，并由能源、矿产等具体部门负责管理。澳大利亚各州或领地政府对于陆上固体矿产开发最主要的法律包括《采矿法》、《原住民土地权法》、《环境保护法》等，其中《采矿法》主要是关于矿产的权限，规定了所有矿产资源的所有权、勘探权和开采权；《原住民土地权法》是出于对原住民土地所有权的保护；《环境保护法》要求在所有矿产资源勘探和开发过程中采取一切合理措施以防止或最小化降低对环境造成的危害；除此之外，各州在矿山安全、税收等方面还有一些其他法律。

南澳大利亚州相关法律主要包括《矿业法1993》、《矿山与工作监督法1992》、《水资源法1990》、《土著人遗产法1988》、《职业健康安全与福利法1986》、《炸药法1936》、《噪音控制法1976》、《净化空气法1984》[1]。

昆士兰州矿业相关法律有《矿产资源法1989》、《温室气体储藏法 2009》、《海上矿产法1989》、《淘金法1994》、《爆炸物法1999》、《联邦铝有限公司协议法1957》、《芒特艾萨矿山有限公司协议法1985》、《昆士兰镍协议法1970》、《昆士兰水泥与石灰有限公司法1977》、《采矿与采石安全健康法》、《煤炭采矿安全与健康法1999》、《中昆士兰煤炭联合协议法1968》等，这些法律均由矿山能源部统一实施、监督和管理。其中，1989 年通过的《矿产资源法1989》可视为是昆士兰州矿业管理中的一部基础性、主导性法律，其建立了昆士兰州矿业管理的基本框架，同时也确立了昆士兰州矿业管理的基本指导思想，即促进矿产资源开发利用，保护环境，保护土地，促进可持续发展。

石油能源相关法律有《石油天然气(生产与安全)法2004》、《石油法 1923》、《石油沉没土地法1982》、《煤炭采矿安全和健康规章 2001》、《天然气管线准入规章 2000》、《天然气供给规章2007》、《地热勘探规章2005》和《石油规章 2004》等，其中《石油天然气(生产与安全)法 2004》是一部规范油气业活动的基础性法律。

澳大利亚陆上石油和矿产资源法律的特点在于澳大利亚各州或领地政府范围内从事石油和矿产资源勘探或开采主要遵守所在州或领地政府制定的相关法律，相关勘探权、保留权和开采权主要由州或领地政府相关部门负责审理。

2 近海石油法律体系

对于澳大利亚海上油气资源，领海基线3海里以内水域的勘探与开发，由州或领地政府各自立法和管理；领海基线 3 海里以外水域，依据2006年颁布的《海上石油和温室气体储存法案》及相关法律法规等，由联邦政府负责，设置委派机构和联合机构，联邦政府和与海面相邻的州(或领地)政府共同管理，其中，委派机构由州或领地相关部门构成，负责日常监管和执法；联合机构由联邦和州(或领地)相关部门组成，负责立法授予的相关决策。

在澳大利亚，政府既不投建石油项目，也不参与商业石油勘探或开发。政府的职责在于建立宏观经济气候，为石油相关活动提供健全的监管框架，并通过收集和发布竞争前地球科学数据来降低商业风险。各州及领土指定近岸水域以外的近海石油活动受《2006年近海石油和温室气体存储法(联邦法)》(《OPGGS法案》)及相关条例的管制。这项法律对近海石油资源的有序勘探和开采作出了规定，并为政府和石油行业的权利、权益和责任设定了一个基本框架。这项法律中涵盖的主要内容包括发出申请勘探许可的邀请；向申请成功者授予许可并确定所有权条件；宣布发现石油的地点；为当前不具有商业价值但预期15 a内会具有商业价值的勘探发现授予保留租约；授予生产和管线许可证；为各种加工活动授予基础设施许可证；续期所有权(如认为适当)；审批合法交易的登记申请，包括矿权买入和所有权转移；授予特殊勘探授权和准入授权，以及批准科学调查；所有权条件变更，豁免所有权承诺，以及因未遵循所有权条件而取消所有权；国家近海石油开采权管理局(NOPTA)和国家近海石油安全和环境管理局(NOPSEMA)的功能和职责[2]。

另外，还有一整套涵盖石油行业活动的条例和指南为《OPGGS法案》提供补充，包括《2009年近海石油和温室气体存储(安全)条例》、《2009年近海石油和温室气体存储(环境)条例》、《2011年近海石油和温室气体存储(资源管理及监管)条例》。

针对澳大利亚联邦水域近海石油勘探的监管制度由联邦、各州及北领地政府通过联合负责人安排共同实施。国家近海石油开采权管理局(NOPTA)在联合负责人的管辖范围内履行与近海石油活动相关的监管职能。国家近海石油安全和环境管理局(NOPSEMA)则作为独立机构履行其对健康、安全、结构完整性和环境管理的监管职能。NOPTA和NOPSEMA的运作基于完全收回成本的模式，通过一个对所有权人/责任人征收费用和税收的体系来实现。

2.1 联合负责人

各州及北领地的联合负责人由澳大利亚联邦政府工业与科学部长和各州及北领地负责相关事务的部长(通常是资源部长)组成。塔斯马尼亚近海水域和各境外领地则不属此列，在这些地区，联合负责人由联邦政府部长独自担任。联合负责人可将其任何或所有职权委任给相关澳大利亚联邦政府、各州及北领地资源部门中达到足够级别的高级官员。联合负责人依据《OPGGS法案》进行绝大部分的资源分配和管理政策决策，例如授予石油许可所有权，施加所有权条件和取消所有权，以及关于资源管理和资源安全的核心决策。联合负责人的其他主要职能包括发放近海石油勘探区域。

2.2 国家近海石油开采权管理局

国家近海石油开采权管理局(NOPTA)负责对所有近海区域石油开采权的日常管理，包括勘探许可管理。NOPTA也是与澳大利亚水域内近海所有权管理相关的所有事宜的唯一联系点，主要职能包括为联合负责人成员提供信息、评估、分析、报告和建议；管理数据收集、管理和发布；为所有权管理提供协助，包括联合负责人对许可条件变更的考虑，以及与近海石油所有权相关的转让和交易的审批与登记；根据法律维护石油和温室气体存储所有权登记入册[3]。

2.3 国家近海石油安全和环境管理局

根据《OPGGS法案》，国家近海石油安全和环境管理局(NOPSEMA)对澳大利亚联邦水域及获得相关州及北领地授权的近岸水域内的下述各方面负有监管职责：职业健康和安全，设施、钻井及钻井相关设备的结构完整性、环境管理以及近海石油设施的日常作业。澳大利亚的监管制度是一个以目标为导向或设定目标的体制，该制度的原则是法律设定总体目标，责任承担者制定最适当的方法来实现这些目标，责任承担者负责对风险的持续管理；所有石油运营都须获得NOPSEMA的特定审批(如环境规划验收、设施安全状况报告和钻井作业管理计划)方可进行相关活动[4-6]。

2.4 环境管理

根据《2009年近海石油和温室气体存储(环境)条例》(《OPGGS环境条例》)，所有权人在开展石油活动前必须有一个被NOPSEMA接受的环境计划。该计划必须详细列出石油活动对环境的影响和风险，证明这些风险将被降低至合理可行的最低程度，并使环境方面的后果达到可接受水平。此外，环境计划还必须包括石油污染应急计划。在NOPSEMA可以接受所有权人的环境计划之前，所有权人必须展示其拥有在发生油气泄漏事故后支付任何应急响应和补救费用的充足财务保证。与近海石油勘探和开发活动的环境管理相关的其他澳大利亚政府法规包括《1999年环境保护和生物多样性保护法》(《EPBC法案》)、《1981年环境保护(海洋倾倒)法》、《1983年海洋保护(防止船舶污染)法》、《1976年历史沉船法》。

澳大利亚联邦水域近海石油勘探的监管由联邦政府和各州、领地政府通过联合负责人的形式进行协作管理，该协作管理体制具体规定了联合负责人、国家近海石油开采权管理局和国家近海石油安全和环境管理局的具体权利和职责，并注重开采过程中对环境的保护，在环境方面制定了详尽的法律和条例。

3 近海矿产勘探和开采法律

对于澳大利亚海上矿产资源，在3海里以内水域由各州或领地政府制定法律并负责管理；对于3海里以外水域矿产资源由联邦政府负责，并由联邦政府和各个州、领地政府共同管理，在该体制下设置委派机构和联合机构。其中，委派机构由州或领地相关部门组成，负责日常监管和执法；联合机构由联邦和州(或领地)相关部门组成，负责矿业权许可的决策，且当意见出现分歧时，由联邦政府协调解决。

3.1 联邦政府的立法

《1994年联邦近海矿产法》为澳大利亚联邦政府管辖区域(各州及北领地近岸水域以外，直至澳大利亚大陆架外边界的区域)内的非石油矿产勘探和生产提供了法律框架。6个相关法案对与勘探、保留、采矿和作业许可证相关的特许权使用费、登记费及其他费用的支付做出了规定。表1列出了澳大利亚联邦政府的所有相关法规。

表1 澳大利亚联邦政府的近海矿产法案

《1994年近海矿产法》司法监管由澳大利亚联邦、各州及北领地政府共同实施。法案的司法监管由指定负责人(Designated Authority)和联合负责人(Joint Authority)这两个监管实体负责。各州和北领地以及有人居住的澳大利亚偏远近海领地都会确定各自的指定负责人和联合负责人。各州及北领地近海地区的指定负责人是指负责矿产勘探和开发的相关各州及北领地政府部长。各海外领地(如阿什莫尔领地和卡捷岛领地)近海地区的指定负责人是指负责资源和能源的澳大利亚联邦政府部长。对涉及澳大利亚政府法律日常实施的所有事项，所有申请人和许可持有人均直接与相关指定负责人交涉。各州和北领地近海地区的联合负责人由负责矿产勘探和开发的各州及北领地相关部长和澳大利亚联邦政府部长组成。各海外领地近海地区的联合负责人是指澳大利亚联邦政府部长。联合负责人做出有关许可证的重大决策，如授予和拒绝，而后由指定负责人予以实施。如果联合负责人成员之间存有分歧，应以澳大利亚联邦政府部长的决策为准。

《1994年近海矿产法》订立了在各州及北领地近岸水域外边界以外的澳大利亚联邦政府管辖区域内进行近海矿产资源(石油除外)开发的采矿法规。根据该法案第22条，矿产被定义为天然产生的物质或天然产生的物质混合物，其存在形式可能(不限于)为砂、砾石、黏土、石灰石、岩石、蒸发岩、页岩、油页岩和煤。该法案中阐述的矿产不包括石油。《1994年近海矿产法》中规定了5种类型的授权，包括勘探许可证、保留许可证、采矿许可证、作业许可证、特殊用途准许[7-9]。

3.2 各州及北领地法律

毗邻各州及北领地司法管辖区位于从低水位测标直至其领海基线最初三海里外边界这一区域内的海底资源为各州及北领地所有，各州及北领地对这些海底资源承担法律责任。这一区域被称为相关州及领地的近岸水域。

部分司法管辖区目前正在以《1994年近海矿产法》为模本，根据各州及北领地的立法优先要求制定其各自的近海矿产补充立法。这一立法将适用于以领海基线为起点的最初三海里内的海底矿产资源。当前各司法管辖区近海矿产补充立法见表2。澳大利亚联邦政府不参与对各州及北领地司法管辖区内近海矿产活动的管理[10-11]。

澳大利亚近海矿产资源由联邦政府和各个州、领地政府共同协作管理，其中联邦政府和各州、领地政府职责权限明确，并以委派机构和联合机构的形式具体执行管理工作，各级政府分工明确，简化了矿产勘探、开采过程中的审批流程。

4 澳大利亚矿业法律体系的启示

澳大利亚悠久的矿业发展历史使其具备相当完善的相关立法制度，对于我国矿业法制建设和管理具有重要借鉴作用。

表2 澳大利亚各州和领地近海矿产补充立法

(1)澳大利亚在矿业法律法规和管理方面，联邦政府和各州政府职责明确、各司其职，勘探许可证、保留许可证、采矿许可证、作业许可证等相关文件的审批信息透明。因此，进一步明确各级政府之间以及政府各部门之间的职责权限、透明化矿业相关许可证的审批过程对我国矿产资源法律体制建设十分重要。

(2)澳大利亚在矿业权的种类划分方面非常详尽细致，对不同矿业权的申请、受理和审批机关，审批时需要提交的各类文件，以及申请人的权利和义务都有极为详尽的规定。而我国矿业法中仅对探矿权和采矿权规定详细，而对于矿业的前期投入和中期管理中的权利和义务设定却不明确。因此，建立健全的探矿权和采矿权延续、全面的审批流程使得探矿、保留、采矿等多个环节能够有效衔接，对完善我国矿业法律制度具有非常积极的作用[12]。

5 结 论

澳大利亚是世界重要的矿产大国，矿产资源对其国民经济具有重要作用，同时，澳大利亚在石油和矿产资源勘探和开发法律法规和管理体系方面积累了丰富经验。通过了解澳大利亚矿产法律体系，不仅对我国优化矿产资源管理有重要启示，而且对我国企业到澳大利亚从事矿业投资及开发具有一定的借鉴。