案件管理类员额检察官配备必要性思考

摘 要 司法改革以来，检察人员分为检察官、司法辅助人员、司法行政人员，员额检察官主要配备在业务科室。但是，目前实践中有些人认为案件管理、法律政策研究等没有直接办案的部门不应设立员额检察官或应控制在一定数量内，控制员额数量的观点切实可行，直接否定案件管理类员额检察官配备必要性的观点值得商榷。本文主要从案管的工作职责、权力性质、人员素质三方面去论证案件管理类员额检察官配备的必要性。

关键词 案件管理 员额检察官 工作职责 权力性质 人员素质

作者简介：伍杰，天津市河东区人民检察院检察业务管理部检察官助理。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.079

一、 问题提出

2014年6月6日，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，我国司法体制第四轮改革正式启动。此次改革亮点之一就是司法人员分类管理为检察官、司法辅助人员、司法行政人员。目前实践中有一种声音，除公诉、侦监、民行等主要业务科室外，案件管理、法律政策研究等没有直接办案的部门不应设立员额检察官或者说应该控制在一定数量内，将更多的员额检察官指标配置给直接参与办案的业务科室。本文比较赞同控制非直接办案部门的员额数量，向主要业务部门倾斜的观点，若直接否定案件管理类员额检察官配备必要性，则值得商榷。本文主要从案管的工作职责、权力性质、人员素质三方面去论证案件管理类员额检察官配备的必要性。

二、从案管的工作职责看员额检察官配备的必要性

2003年5月，最高人民检察院下发了首个关于案管工作的专门性文件《关于加强案件管理的规定》， 其目的是为了实现案件集约化管理，是人民检察院事业发展到一定程度的历史产物。2006年2月，最高院下发了《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》。 2009年12月最高院又下发了《关于贯彻落实<中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见>的实施意见》。 2011年11月，最高院正式设立了“案件管理办公室”，标志着案件管理工作进入一个全新的发展阶段，有专门部门负责案件管理，高检院设立案管赋予其工作职责是案件管理、办案监督、法律服务、决策参谋。

（一）案件管理方面

案管设立目的是对案件进行集约化管理、横向管理，不同于以往分散化管理、纵向管理。虽然公诉、侦监、民行、刑事执行检察、控申之间存在一定的约束和配合，但不是全面的、具体的、系统化的流程案件管理。检察长虽然可以对每个业务部门进行实质性的管理，但没有一个专门部门来对所有办案过程进行全程的、动态的、系统的、常态的管理。案管的案件管理还不同于政工部门的行政管理或党务管理，行政党务管理主要是对本院本部门工作人员的事务性、党务性工作进行系统化管理，不需要法律业务知识就可以管理。但是案件业务管理，是对具体司法案件进行系统管理，比如对起诉书是否公开进行鉴别，必须得对整个案件中的实体、程序等具体案件信息进行细心辨别，若只是对案件进行形式上的事务性处理就可以公开，那么很有可能侵犯具体当事人的个人利益，损害国家或集体利益。

（二）办案内部监督方面

案管从受案开始就对案件进行全程动态监督，这种监督不同于检察院作为法律监督机关的外部监督，外部监督具有各个机关地位平等、互不隶属的独立性特征，是对公安、法院、司法行政机关、监狱等机关部门进行监督，其关注点在于其行为是否违反法律规定，在监督效果上具有很强的客观性和权威性。案管的办案内部监督也不同于纪检监察部门的纪律监督，纪检监察部门关注的焦点是党员干部行为是否符合党章条例、国家法律，这种监督是强制性、非业务性的。而案管监督是对业务部门办案流程进行监控、法律文书公开进行监督、执法风险评估进行再评估、案件质量进行评查，减少办案错误与纰漏出现。如果发现法律应用不准确、程序不正规，予以口头提醒、书面流程监控通知书。

（三）法律服务方面

在案件办理工作中，案管充当了办案服务的角色，虽然没有直接面对面与嫌疑人、当事人了解案件信息，收取诉讼证据，但是在检察统一业务应用系统中，完全可以看见案件全部信息，并加以管理监督，说明其间接参与了办案，只是没有主导办案，而是对办案过程中出现的法律文书问题、流程节点问题、预警超期问题等进行及时提醒和科学建议，在办案主导业务部门之外设立案管，并不是对主导业务部门已经开展的检察业务进行重复性工作，而是加强办案的流程服务、案件的管理监督，加强对不同业务部门之间的协调服务。

（四）决策参谋方面

这可能是案管事务性工作的代表性特征，通过对司法办案质量、司法办案形势、司法办案特点进行归纳总结分析，提炼出某年度某类罪的表现特征、发展趋势，为业务决策机关制定计划、整合办案资源提供数据统计支持。虽然案管没有像公诉、侦监、民行等主要业务部门那样去主导案件办理过程，且又具有一些事务性工作，但不能因此将案管定义为非业务部门，从而认为没有必要配备员额检察官。因为案管主要業务是对案件全程进行监督管理服务，决策参谋只是另外一项附加工作，不能因为其附加性而否认其主业。

三、从案管的权力性质看员额检察官配备的必要性

依据宪法法律规定，检察机关被赋予行使检察权，那么被赋予行使检察权的执行人员就是检察官，二者是充分必要条件。检察权包括了公诉权、侦查监督权、民事行政法律监督权、批准决定逮捕权、刑事执行监督权等，这些具体检察权被赋予给了具体的检察院内设业务部门及其人员。检察院还有政治处（科）、办公室、财务处（科）等司法行政内设部门，在此次司法改革之前，司法行政内设部门的工作人员也被称为检察官，享受检察津贴，2014年的司法改革让人员管理趋于精细化。这里就出现了一个争议性的话题，案管被赋予的权力是否属于检察权？因为毕竟在上述罗列的检察权中找不到案管所行使权力的影子。

那么，我们首先回顾看看检察权的运行模式有哪些，根据组织系统是否存在上下级领导关系、检察官是否独立办案，可以将检察权分为独立型检察权和领导型检察权。独立型检察官存在于英美法系中，他们可以独立开展检察工作而不受上级检察领导的领导，具有较大的起诉裁量权，可以根据内心确信选择辩诉交易权。领导型检察官主要起源于苏联检察制度，而我国又主要继承了前苏联的这种检察制度。我国检察权的行使主体是检察机关整体，上下级检察院是领导与被领导的关系，上级检察院有权建议、变更、撤消下级检察院的决定，检察官也必须严格服从执行检察院的集体决定，检察官的个人自由裁量权被限制在一定范围内，任何检察官在行使检察权时，都要受到检察院内部、上级检察院的监督和审查，某位检察官的司法行为不能违背整体意志。我国案管的权力在检察权中找不到具体的名目，可能更像是这些具体名目中权力的管理权或业务监督权，从受案到判决都一直在后台参与办案，对案件进行管理监督。在我国，检察权会受到上级的管理与领导，管理权分散存在于上下级审批、内部请示报告等环节中，这可能是一种隐形的管理权，而案管将这种隐形的管理权显性化了。上级检察院的管理权侧重于领导，而案管部门的管理权侧重于监督。如果说案管的管理权因为没有直接参与办案不属于检察权，那么上级检察机关检察官的管理权是否也会因为没有直接参与办案而不被承认为检察权呢？还有，案管部门对案件监督管理的权力肯定也不同于行政科、办公室、财务科等综合部门的事务性管理权，因为案管的主要业务是案件流程监控、案件质量评查等。

四、从案管的人员素质看员额检察官配备的必要性

案管的职能要求案管人员具有应有的素质才能开展工作。根据案管相关规定，案管主要职能有以下十种：一是统一负责案件受理、流转；二是统一负责办案流程监控；三是统一负责扣押冻结款物监管；四是负责以高检院署名的案件文书的监管；五是统一负责组织办案质量评查；六是负责业务统计分析；七是负责宏观业务指导；八是为完善案件管理信息系统建言献策；九是负责案件法律文书公开；十是负责以案件质量作为办案人员绩效考核的数据统计。案管的十项主要职能中的流程监控等业务需要具有专业法律知识的人来承担。案件质量评查工作是在已终结的案件中去查找出现的纰漏或错误，这对案管人员的法律业务素质要求会更高。吸收曾经在公诉、侦监、民行等业务部门锤炼过的检察人员进入案管部门，将极大提高案管的综合战斗力。案管的工作人员不仅要掌握各业务部门法律知识，还要培养统计分析等能力。从案管职能所要求的人员素质标准能看出其对法律知识的掌握是基本要求，因此为案件管理部门配备员额检察官实属必要。

注释：

该文件主要内容包括实事求是地做好统计月报工作；完善重大典型案件专报制度；建立办案情况定期分析和上报制度；完善办案信息审查和对下指导工作机制等。

該文件对检察管理改革提出了新的要求，要求加强案件管理工作的信息网络建设，要求加强办案工作考核办法等。

该文件涉及大量的改革检察管理内容，如在案件管理方面，提出了完善办案流程和内部制约机制，建立健全符合检察工作规律、科学统一的办案流程管理制度，完善案件管理组织体系，加强对人民检察院办案工作全过程的规范与有效控制。建构标准具体、责任统一明确、考评科学、统一实用的检察业务工作考评机制。