采用电子表决器表决的是与非

刘妤

表决方式历来是表决制度的重要内容，代议机关的表决方式是宪法实施中的重大问题，表决方式影响表决结果，同时表决方式也影响民主的实现，有重要的学理研究价值。十八大报告提出了“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化”的要求，诚如学者胡锦光所说：“从细节上完善有关的法律法规，从技术环节上确保代表真实表达自己的意愿，在某种意义上，其重要性不亚于民主原则本身。”[1]

实践中，我国人大表决方式的规定，法律规定不统一，对这一问题进行梳理和研究有重大的实践意义，这一问题在实践中也引起了广泛关注。 2015年，第十二届全国人民代表大会第三次会议郑玉红等30名代表提出：关于修改相关法律规范人代会决议表决方式的议案；2015年4月10日，经第十二届全国人民代表大会常务委员会第四十五次委员长会议通过，《全国人大常委会2015年工作要点》把完善该法律草案表决程序列入其中。

“请按表决器”，这是每年在全国人大会议上响起的耳熟能详的一句话，电子表决器表决如今成为了人大议事的重要表决方式，从全国人大到地方各级人大的议事表决中都常见它的身影，有人认为它兼具效率和民主，应在全国各级人大机关中推广；有人认为它造成资源浪费，又有泄密的嫌疑。它的法律地位如何？在表决中的利弊是什么？我们应采取什么样的应对之道？这些都是值得我们思考的问题。

一、电子表决器的“前世今生”

20世纪80年代，第六届全国人大常委会会议第一次采用电子表决器；1990年，七届全国人大三次会议第一次用上了电子表决器，赞成对应绿色；反对对应红色；弃权则为黄色。从此以后，人民大会堂大礼堂的每张桌面上，都安装着一个巴掌大小的无记名电子表决器，历届全国人大通过的《表决议案办法》都规定了电子表决器的表决方式。

部分地方人大及其常委会已经规定了电子表决器的法律地位。2004年3月24日广州市第十二届人民代表大会第二次会议在全国首开先河，采用无线表决方式，表决大会的各项议题。截止到2010年7月，全国31个省级人大已经安装或使用表决器的有24个，占77%。2015年《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》提出：积极推进县级人大常委会全部建立电子表决系统。电子表决器已经成为了全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的重要表决方式。

我国现行主要法律对电子表决器表决的定位又是怎样的呢？《全国人民代表大会议事规则》规定，选举或任命采用无记名投票方式，具体办法由全体会议通过；议案表决采用投票、举手或其他方式，由主席团决定；宪法修改采用投票方式。《全国人民代表大会组织法》规定，全国人民代表大会会议进行选举和通过议案，由主席团决定采用无记名投票方式或者举手表决方式或者其他方式。《全国人大常委会议事规则》规定，常委会表决议案，采用无记名方式、举手方式或者其他方式。全国性的各主要法律对表决方式的规定均未提到“电子表决器”，是一种疏漏还是这些议事规则缺乏超前的预见性，不得而知。

虽然在各重要法律中没有明确的规定，根据惯例，电子表决器在全国人大的会议中却起了重要作用。自从1989年《全国人大议事规则》出台以后，历届全国人大会议都是由大会主席团通过表决议案的办法，大会全体会议通过选举、决定任命办法，其中大都规定了采用电子表决器的表决方式。例如，十三届全国人民代表大会第一次会议由主席团通过了《第十三届全国人民代表大会第一次会议表决议案办法》，由全体会议表决通过了《第十三届全国人民代表大会第一次会议关于第十三届全国人民代表大会专门委员会主任委员、副主任委员、委员人选的表决办法（草案）》，由全体会议表决通过《第十三届全国人民代表大会第一次会议选举和决定任命的办法》。这三个《办法》规定第十三届全国人民代表大会第一次会议表决宪法修正案草案，采用无记名投票方式，表决其他各项议案，采用无记名按表决器方式；全体会议对专门委员会主任委员、副主任委员、委员的人选名单依次合并表决，采用无记名按表决器方式进行；本次会议选举和决定任命，采取无记名投票方式。对选举票的候选人可以另选他人，表决票的候选人只能赞成、反对、弃权三个选择，不能另选他人。这样，除了表决宪法修正案和选举任命，其他事项的表决都采用无记名按表决器的方式。虽然电子表决器在法律上没有明确规定，实践中却已经成了非常重要的表决方式。

二、电子表决器的价值追求

（一）电子表决器与投票自由

有学者认为无记名投票是“尊重投票人的自由意志的方式”，并认为在使用电子表决器之前采用举手方式表决的结果都是一致通过，自从1986年3月六届全国人大常委会第十五次会议开始采用电子表决器以来，則“有时几乎每项议案、包括法律案的表决，都出现弃权票和反对票”，由此得出“按电钮这种秘密投票的方式比公开举手的方式更科学也更民主些”[2]。

实践中，电子表决器由于能保证秘密投票，进而保障了投票自由，促进了民主的达成。首先电子表决器杜绝了“暗箱操作”的可能，有助于民主的达成。电子票决的统计是自动生成，时间成本低且效率高，因此也就没有理由不当场公开表决结果，这就使得“民主”后的“集中”无法于暗箱中操作，事前“意愿”若是要对抗电子票决的结果，无疑得把理由公开摆到桌面上来，技术手段对程序的制约也就得以体现出来[3]。“人大最要命的是当场表决，特别是电子表决、当场公布票数，你想改都没机会了……”知情人士这样说，并且认为某市人大开大会至今不搞电子表决，可能就是怕出事[4]。其次，我国人大及其常委会使用的电子表决器表决一般是无记名的，表决器的利在于其隐蔽性，能充分发挥代表们的自由意志和选择，这被广泛认为是电子表决器表决的最大的优势，也是对民主促进作用的重大体现。最后，不公开的电子表决器表决也避免了代表在投票时受到他人影响。西方实行记名电子表决器表决的国家，由于表决的情况实时出现在屏幕上，议员容易受看了显示屏上的投票状况影响， 见风使舵。同时由于受到公众监督， 议员们也更可能迫于舆论和利益集团压力投票， 也就是一些人所说的“昧着良心投票”[5]。

为了促使电子表决器这种表决方式真正“保密”，有人从实践出发，提出了从细节入手改善表决器表决的措施。如，有的人大代表提出，相对于全国人大常委会，人民大会堂的表决器的按键间隙太宽了，按键的过程容易被别人看到。另外，为了防止“泄密”，多位政协委员联名提案，建议为人民大会堂的投票表决器加上盖子“遮面”[6]。电子表决器刚开始使用的时候，投票表决时按下哪个按钮，哪个灯就变暗，另外两个还在闪。代表们就有顾虑，通过灯光别人不就知道我的意见了吗？后来，表决器做了改进只要按下一个按钮，所有灯全灭。还有代表建议，全国人大可考虑投票时打乱平时开会的座次。打乱座次后，按下表决器的时候，心里会更“有底”。最好是，把程序设计成“让人可以反对而不被人知道”[7]。

电子表决器的秘密性并不是绝对的。法学泰斗江平先生提到：“我也曾听过人大常委会主管人员的内部的说法。他说这个表决器在设计的时候是按照能够查出来的思路设计的，如果谁不表决，是能够查出来的。”并且，这套电子表决技术是能够查出来谁赞成、谁反对、谁弃权的，只是这种核查有非常严格的程序，原则上要经过很多层的批准才能进行[8]。 如果电子表决器仍保留着这种设计，那代表们的担忧是不无道理的。

无记名电子表决器表决保证了投票自由，却和代议民主下的另一理念——代议公开产生了矛盾。代议民主制中议员（代表）和选民的代表关系要求选民知悉议员（代表）的代议行为。在直接民主难以实现的情况下，力求反应最大限度的民意，选民要首先了解代表的作为，知道其投票的立场，否则何谈“代议”呢？因此有学者提倡议案审议过程的公开化和表决过程的公开，认为“公开报道包括反对票在内的表决结果，这是立法过程民主化的又一体现”。西方议会的唱名表决把表决者的姓名与投票情况公开，使公众周知，使选民知道他们选出的议员是否代表了他们的意愿，这是立法的民主公开性的一种形式[9]。

（二）电子表决器与责任政治

代议政治是责任政治，实行代议制的各国都规定了议员（代表）向选民负责的原则，选民根据议员（代表）们的行为来决定下次的投票，而能否连任也是在任议员的重要追求。议员是代表国会议决国事，不是代表其个人，因此任何意见及立场，都必须让全国国民了解，以落实其代议的身份与职责。秘密投票可以使议员逃避问题，或在投票时作出与自己的公开声明相反的行为，使议员投票出现表里不一的结果，甚至为利益集团服务，而选民没有办法追究记录，并让其为此承担政治责任，包括舆论谴责及连任的不支持。掩盖议员（代表）的政治责任的方法就是保密，不作记录的投票可以阻断可追溯性链条。所以，除了对人事的任命和选举使用无记名投票以外，对事情或重大问题的表决，国会多以记名投票表决居多。这样做的一个理念是落实责任政治的基本原则[10]。

我国代表法规定，代表与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务；代表受原选区选民或者原选举单位的监督。我国选举法第四十六条规定，全国和地方各级人大代表，受选民和原选举单位的监督。选民或者选举单位都有权罢免自己选出的代表。根据我国法律规定，选民对代表的代表行为进行监督，应包括代表的表决行为，如果选民对代表的代表行为不满意，甚至可以提出罢免。从这一角度来看，我国实行无记名电子表决器的方式容易让代表们的行为脱离“监督”，无从实现责任政治的要求。

（三）电子表决器与效率

效率是议会（人大）议事中要考虑的重要因素，特别是我国的人民代表大会会议，会期短、议决事项多，有时为了人大的议事效率甚至要牺牲其他因素。比如，陈忠林认为，以前倍受诟病的“赞成不用填写选票”、只有“反对”或“弃权”才填写的投票方式，就是因为当时存在电脑技术局限、候选人过多等制约，为缩短选举表决时间而采取的[11]。2005年，十届全国人大三次会议表决通过了《会议选举和决定任命的办法》，明确写明：无论是投赞成票、反对票还是弃权票，都需要填写选票。至此，这种不合理的表决方式才被改变。

电子表决器的表决方式在效率方面的优势非常明显。例如，在十三届全国人大一次会议的闭幕会上，不到一个小时的时间内表决了7项议程，均为电子表决器表决。一项表决议程从付表决到宣布表决结果，还不到2分钟[12]。

事实上，国外的议会采用电子表决器主要出于提高表决效率的需要，“保密”的作用倒在其次，很多国家是采用记名的电子表决器表决方式，美国国会的“记录投票”就是如此。“记录投票”一般用于众议院，众议院会议大厅设有44处电子表决器，表决器上有一个磁卡插口和4个指示灯，分别是“赞成”、“反对”“出席”“表決正在进行”。议员们持自己的投票卡，插到任何一个电子表决器的磁卡插口，按下与自己的表决态度相同的按键。随后，投票人的立场和姓名将立即在大型电子显示屏上出现[13]。每项议案的表决都有时间限制，从5分钟到20分钟不等。法国议会的电子表决器也是公开的。目前联合国的会议多采用电子表决器进行表决，参与者只要按不同颜色的按钮，即可在电子表决器上显示并记录在案。

在提高效率的同时，电子表决器也有其他弊端。首先，安装电子表决器的代价较高，我国各地贫富差距明显，如果要求各地加装电子表决系统，对经济落后地区而言无疑是一笔巨大支出，会增加人民负担[14]。其次，电子表决器表决可能影响表决的质量，如今不少地方人大的表决速度太快了，10分钟能表决10来项[15]。如此快速的表决是否影响代表们审议的质量？另外，使用电子表决系统还应有相应的配套措施。应该成立类似代表资格审查委员会的电子表决器审查机构。成立类审查机构在会议召开前提前介入，监督操作人员对表决程序的设置工作，确保电子表决器的电脑在会前清盘，会后及时消除痕迹。江平先生曾回忆人大采用电子表决系统初期，有代表反对电子表决器，理由就是电子表决器的使用，将人大代表的态度永远地存储在电脑之中，谁赞成、谁反对会永远记录在案[16]。做好配套工作，打消代表的顾虑，才能充分发挥电子表决器的优势。

三、电子表决器的技术缺陷——不适用于选举和人事任免

电子表决器表决不适用于选举各级人大代表。选举票可以“另选他人”，电子表决器没有这一选项。代表法规定，全国和地方各级人民代表大会代表的选举，一律采用无记名投票的方法。选举人对于代表候选人可以投赞成票，可以投反对票，可以另选其他任何选民，也可以弃权。由于不具备“另选他人”这一功能，电子表决器用于选举事项就可能剥夺了常委会组成人员“另选他人”的权利。

电子表决器不适用于干部选举和人事任免。1989年颁布的《全国人大议事规则》规定，全国人大会议选举或者决定任命，采用无记名投票方式。这以后直到现在，一般情况下，议案表决、全国人大专门委员会领导的表决采用电子表决器，对国家领导人的选举和任命均采取无记名投票的方式。例如，2018年《第十三届全国人民代表大会第一次会议选举和决定任命的办法》就规定：印制8张选举票、3张表决票。选举票和表决票的区别在于，对表决票上的人选，代表可以表示赞成，可以表示反对，也可以表示弃权，不能另提人选，而选举票可以另选他人。

关于地方各级人大及其常委会选举、任命和决定任命的表决方式，地方组织法第二十三条规定，选举采用无记名投票方式。但是对于任命和决定任命没有规定表决方式。因此，对于地方党政干部的选举应该按照法律规定采取无记名投票的方式进行，任命和决定人选的投票方式，可以采用无记名投票或电子表决器。各地方人大对此规定不一致。在采用了电子表决器表决方式的省级人大中，天津市人大、安徽省人大、贵州省人大、新疆维吾尔自治区人大、云南省人大、福建省人大、重庆市人大，规定人事任免可以采用电子表决器；山西省人大规定选举采用无记名投票方式或者电子表决器方式。但笔者认为为了体现重视，可以参照全国人大的做法，地方人大在任命和决定干部人选时也采用无记名投票方式。另外，补选也应当采用无记名投票，不能采用电子表决器表决。关于罢免案的表决方式，没有规定，但不宜采用举手表决。

四、电子表决器的社会支持

（一）营造敢投反对票的投票氛围

议会公开是代议民主的基本制度，西方的议会公开投票制度是以议员免责制度为基础的。议员免责制度或称议员言论免责制度，指议员（代表）在代议机关各种会议上享有发言和表决不受法律追究的权利，甚至有更多国家规定“在院外不得追究责任”，而不仅仅是不追究法律责任。这一制度最早由英国国会在18世纪中叶确立，随着近代民主宪政的发展被各国接受，主要为了保证议员（代表）独立自主地履行代议职能，自由地表达民意，使其能尽职尽责、无所顾忌，不受其他力量的侵害和干扰。议员的免责权甚至被称为“是议会特权的反射权利，是人民最根本的权利之一”[17]。

我国在法律上也规定了人大代表的言论免责权。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第三十一条规定：“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”但是实践中普遍存在不敢投反对票、不愿投反对票的现象。有人大代表几十年“从未投过反对票”。有政协委员出于“不给国家添乱”的考虑一直投赞成票[18]。如果人大代表都“以投赞成票为荣，以投反对票为耻”，那我们的人大制度就真的成了“人大举手、政协鼓掌”的“橡皮图章”了。要正确认识反对票，冷静、客观地对待反对票，正是有了反对票才使我们的工作有了改进的空间和方向。

（二）增强代表的责任感

现实中有种看法，认为代表的表决行为要绝对保密才能保证投票自由，因此有人提出在电子表决器上加盖子，有人提出缩减电子表决器上按键的距离，以防止被相邻的代表“窥见”；还有人提出要打乱人民大会堂的代表座次……以保证代表、委员更好地进行秘密投票。人民大会堂在安装、改装电子表决系统过程中，也曾设想给电子表决器加盖或把电子表决器装在抽屉里，但考虑到代表、委员本来都是依法、正常行使表决权，坦坦荡荡，如果给表决器加盖子或把表决器装在抽屉里反而不妥[19]。人大代表是代表人民参政议政的，如果每次参加会议的情况都高度保密，不用接受选民监督，也不必承担任何责任和风险，是无法实现代表人民参政议政的目标的。

注释：

[1]刘锦森：《表决方式的改变是民主进步的标志》，载《人大研究》2009年第9期。

[2][9]郭道晖：《民主化的立法与立法的民主化》，载梓木等著：《民主的反思》，光明日报出版社1989年版，第124、128～129页。

[3]夏敏：《电子表决器如何派上“用武之地”》，载《检察日报》2004年8月30日。

[4]秦前红：《走出书斋看法》，上海三联出版社2015年版，第27页。

[5][13]丁孝文：《美国国会的表决机制》，载《海外瞭望》2008年第5期。

[6][18]《表决器上的民主——全国人大代表们投票的逻辑与说“不”的进程》，载《南方周末》2010 年3月18日。

[7]《电子表决器里的民主含量》，载《人民代表报》2012年3月17日。

[8][16]江平：《沉浮与荣枯 八十自述》，法律出版社2010年版，第327～328页。

[10]孙哲：《左右未来：美国国会的制度创新和决策行为》，上海人民出版社2011年12月版，第103页。

[11]朱占春：《人大制度新闻概论》，当代中国出版社2015年版，第200页。

[12]http：//www.npc.gov.cn/npc/zhibo/zzzb38/node_9635.htm，最近浏览日期为2018年4月10日。

[14]经在“政府采购网”查询，县级人大采购一套50台电子表决器设备就要30万元左右。

[15]周新华：《规范表决办法增强监督实效》，載《人民代表报》2010年6月29日。

[17]苗连营：《民意代表的言论免责权之研究》，载《法律科学》1999年第5期。

[19]史彤彪、吕景胜、冯玉军：《中国梦与法学研究——法律实践》，武汉大学出版社2013年版，第494页。

（作者系华东政法大学宪法学与行政法学博士生、上海电机学院讲师）