监察体制改革背景下检察机关的法律监督地位

张伟

监察体制改革虽然将带来检察机关职务犯罪侦查权的“剥离”，但目前尚难以得出检察机关宪法上的法律监督地位将发生根本改变的结论；而且从实际的立法进程来看，检察机关的法律监督地位和作用还存在继续强化的可能。

监察体制改革开展以来，虽然整合的是行政监察与检察机关的职务犯罪侦查职能，但由于人民检察制度是我国司法制度的重要构成之一，也是人民代表大会制度的重要内容，加之人民代表大会制度是我国宪法规定的根本政治制度，所以监察体制改革也必将导致现行政治体制的重大变革。随之而来的问题则是，如果说监察体制改革不仅导致检察机关职权的调整和重新配置，那么这一改革对检察机关而言意味着什么？鉴于职务犯罪侦查权在检察职权中的重要性，那么将这部分职权配置给新设立的监察委员会，是否将导致现行检察机关宪法定位的重大变更？或者说检察机关是否还能保持其法律监督机关的宪法地位？这不仅是监察体制改革所必须直面的问题，而且更是未来检察机关如何开展检察监督工作无法回避的重大理论和实践问题。

有意见认为，监察体制改革将原本属于检察机关的职务犯罪侦查权整合至新组建的监察委员会，在宏观上将导致检察机关宪法定位及检察权力属性需要重新厘清。其理由是，职务犯罪侦查权是检察机关最具刚性和监督属性的权力，通过对公职人员职务犯罪的查处，促进公职人员依法行政和公正司法，保障国家法律统一正确实施，最具有直接的公权力指向性和对公权力的监督制约性，是我国宪法把检察机关定位为国家法律监督机关的主要根据和重要支撑。监察委员会取得职务犯罪侦查权后，再加上对公职人员违纪与违法行为的调查权，实际上取得了远比此前检察机关更大的法律监督权，所以监察委员会就事实上取代检察机关成为了真正意义上的法律监督机关。

笔者以为，这种认识是值得商榷的。虽然监察体制改革是涉及宪法层面的改革，但目前尚无迹象表明这一改革将改变宪法关于检察机关的法律监督地位；而且检察机关作为法律监督机关，其内涵显然也远远超出职务犯罪侦查权的范围。当前已经通过的宪法修正案，以及相关法律的修改建议表明，检察机关的法律监督权有进一步巩固和加强的趋势。

首先，从形式上看，尚无迹象表明监察体制改革将导致检察机关作为法律监督机关的宪法地位发生改变。《宪法》第129条规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。这是我国检察机关作为国家法律监督机关的宪法根据。法律监督机关因此即为检察机关的宪法地位。而监察体制改革实质上改革的是作为国家根本政治制度的人民代表大会制度的重要内容，亦即监察体制改革属于宪制层面的政治体制改革。按照中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》推断，将来国家层面的监察委员会将成为全国人大选举产生的与国务院、检察院、法院平行的国家机关，即“一府两院一委”。固然如此，但并不能由此得出结论说，检察机关宪法上的法律监督机关地位将被监察委取而代之。根据全国人大常委会“关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定”，实行监察体制改革，设立监察委员会，目的在于“建立集中统一、权威高效的监察体系”；从权限上看，监察委员会“对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察”，“对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉”；至少从形式上看，检察机关、审判机关、监察机关将由此成为人民代表大会选举产生的和行政机关并列的国家机关，检察机关的职权范围在移转职务犯罪侦查权之后依然具有相当的独立性，监察机关工作内容和权限与检察机关的法律监督地位并不存在必然冲突和矛盾。特别是作为司法机关之必要构成部分，监察机关的监察职能在狭义的理解下显然以司法机关独立行使司法职权为其固有边界，故在检察机关依然存在的法制前提下，目前还没有依据表明其法律监督机关的宪法定位将发生变化。

其次，如果主要基于职务犯罪侦查权由检察机关移转至监察委员会进而认为检察机关的法律监督机关地位在实质上被取代，这一认识显然也是对检察权（法律监督权）的理解存在偏差。应该说，关于检察权或者说检察机关的法律监督权，其内涵是存在模糊的，其实质意义依然存在众多分歧。但无论对法律监督权的意义作何种理解，其内涵显然都是远远大于职务犯罪侦查权的范围。更不用说，在检察机关的职权配置中，职务犯罪侦查权并不是检察机关的必然职权配置。如果以职务犯罪侦查权的移转来认为检察机关的法律监督机关地位即被监察委取代，不仅在检察权的理解上以偏概全（将检察权实质上等同于职务犯罪侦查权，或者认为职务犯罪侦查权是检察权的根本支柱），而且几乎完全掩盖了检察机关赖以存在的司法权属性。我们认为，检察权，或者说法律监督权，从具体的职权配置和实际权力运行着眼，实质上就是诉讼监督权。检察权是体现在诉讼过程中的权力，诉讼即是监督，诉讼是形式、工具，监督则为其目的、本质，而且不以刑事诉讼为限（目前虽以刑事诉讼为主，但已经正式扩展至民事、行政公益诉讼）。诉讼监督权作为检察权或法律监督权的核心和实质内涵，即存在于诉讼过程，以诉讼为形式和工具，以监督为权力行使之目的，这也是检察机关作为司法机关的根本属性。显然，监察体制改革对检察机关的这一司法权力属性并无影响。

第三，从实际立法情况来看，检察机关的法律监督地位似乎也有进一步巩固和强化的迹象。2017年6月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定，全面赋予检察机关提起公益诉讼的权力。其中，对《中华人民共和国民事诉讼法》作出修改的内容是：第五十五条增加一款，作为第二款：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”对《中华人民共和国行政诉讼法》作出修改的内容是：第二十五条增加一款，作为第四款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”从上述修改内容来看，检察机关的诉讼监督权的属性更为凸显。此外，已经公开征求意见的“人民检察院组织法修订草案”第二条规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关，依法行使检察权。第三条规定：人民检察院的任务是通过行使检察权，追诉犯罪，保障人权，维护国家安全和社会秩序，依法监督国家机关及其工作人员行使职权，保障国家法律正确实施，维护社会公共利益，维护社会公平正义，维护国家法制统一、尊严、权威。这些关于人民检察院性质和任务的规定，也是与宪法以及现行人民检察院组织法的规定是一致的。这进一步表明检察机关的法律监督地位并不会因为监察体制改革而发生实质性变化。

综上，基于监察体制改革的宗旨，笔者认为，监察体制改革虽然将带来检察機关职务犯罪侦查权的“剥离”，但目前尚难以得出检察机关宪法上的法律监督地位将发生根本改变的结论；而且从实际的立法进程来看，检察机关的法律监督地位和作用还存在继续强化的可能，这已然成为未来检察机关聚焦法律监督主业的体制性基础。

（作者为北京市朝阳区人民检察院检察官）