政协、新政协与联合政府

林修凤

从1948年4月30日发出成立民主联合政府的号召，到1949年10月民主联合政府开始运转，中国共产党真正做到了言行一致、不打折扣。这是中国共产党讲政治诚信的一个成功范例。

从1948年4月30日中共中央发布《纪念“五一”劳动节口号》（简称“五一口号”）算起，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度已经建立70周年了。《纪念“五一”劳动节口号》共23条，其中第五条的内容为：“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府！”这一号召的内容很短，包括标点符号在内仅51个字符，但要准确理解其内容，需要具有一定的知识储备，其中的关键点是三个名词，即：政治协商会议、新政治协商会议、联合政府。本文拟详细介绍这三个名词，目的是为了加深对“五一口号”的理解，以此纪念“五一口号”发布70周年。

一、政治协商会议

（一）国民大会与“五五宪草”

按照孙中山的军政、训政、宪政的建国顺序，国民党在北伐胜利后开始了以党治国的训政。训政是有时间限制的，不能无限期一党专政。按照孙中山的设想，训政期为六年。这样，从1928年算起，理论上国民党要在1934年结束训政，转入宪政。从训政阶段转入宪政阶段，必须召集经过普选产生的国民大会，制定宪法。

由于各种主客观原因，国民党一再推迟召开国民大会制定宪法的时间。1932年12月的国民党四届三中全会决定于1935年3月召开国民大会制定宪法，未实行；1935年12月的五届一中全会决定于1936年5月5日公布宪法草案并于11月12日召开国民大会，1936年5月5日国民政府如期公布《中华民国宪法草案》（史称“五五宪草”），但国民大会没有如期召开，原拟推到1937年召开，后因抗日战争爆发而无限期推迟；1939年11月的五届六中全会决定于1940年6月底以前完成国民大会代表的選举并于11月12日召开国民大会，又未实行；1943年9月的五届十一中全会决定在抗战胜利后一年内召开国民大会实施宪政；1945年5月国民党六大宣布于1945年11月12日召集国民大会，通过宪法，结束训政，还政于民，后因抗战胜利、重庆谈判、政治协商会议等因素又未实行；1946年7月3日，国防最高委员会下令于1946年11月12日召开制宪国民大会，1946年11月15日第一次国民大会在中共、民盟抵制的情况下开幕并于12月25日通过《中华民国宪法》，该宪法于1947年1月1日公布、12月25日起施行，从而形式上结束训政、实行宪政。

（二）重庆谈判和“双十协定”

1945年8月15日，日本宣布无条件投降。国共如何避免内战成了迫在眉睫急需解决的事。8月14日、20日、23日，蒋介石三次电邀毛泽东赴重庆谈判。在苏联的敦促下，8月25日，毛泽东同意亲赴重庆谈判。

1945年8月28日，毛泽东、周恩来、王若飞一行飞抵重庆。经过一个多月的谈判（边打仗边谈判），10月10日，国共双方代表签署《政府与中共代表会谈纪要》（通常称“双十协定”），“双方同认蒋主席所倡导之政治民主化、军队国家化及党派平等合法，为达到和平建国必由之途径。”会谈纪要共12条，其中有6条是各自表述意见（根本没有形成共识），特别在军队和解放区两个实质性问题上没有达成一致。唯一具有可操作性的是第二条：“关于政治民主化问题，一致认为应迅速结束训政，实施宪政，并应先采必要步骤，由国民政府召开政治协商会议，邀集各党派代表及社会贤达协商国是，讨论和平建国方案及召开国民大会各项问题。”

（三）政治协商会议的名称由来

1944年9月15日，林伯渠在国民参政会三届三次会上提出：“希望国民党立即结束一党统治的局面，由国民政府召集各党、各派、各抗日部队、各地方政府、各人民团体的代表，开国是会议，组织各抗日党派联合政府。”这是中共首次公开提出联合政府的主张；10月10日，周恩来要求成立联合统帅部。国民党不同意共产党关于联合政府和联合统帅部的主张，只表示共产党可以参加政府和参加军委会。国民党政治体制的核心是党治，以党治国，以党训政，党权高于政府。在国民党“党治不动”的前提下参加政府，中共在政府中的地位只能是客人，实际上是国民党以主人的地位请几个客；反过来，联合政府的核心则是废除党治，各党派在政府中的地位平等。联合政府与参加政府的根本区别就在于是否废除党治。1945年1月11日，毛泽东向调停人赫尔利提出：“在重庆召开国是会议的预备会议，此种预备会议应有国民党、共产党、民主政团同盟三方代表参加，并保证会议公开举行。”中共以召开“党派会议”（国是会议的预备会议）的方式，团结民主同盟一起去争取“联合政府”。国民党谈判代表王世杰于1945年2月3日回以“政治咨询会议”的名称，以便容纳无党派人士参加会议。1945年6月26日，第三方面的褚辅成、黄炎培、冷遹、王云五、傅斯年、左舜生、章伯钧等7位参政员提出一个方案，由政府迅速召集“政治会议”，讨论国民大会问题。这样一来，就有了三个名称：共产党提的党派会议、国民党提的政治咨询会议、第三方面提的政治会议。

1945年9月10日至12日，重庆谈判期间，国共双方举行第3至第5次会谈，根据国民党方面张治中的建议，政治会议的名称最终确定为“政治协商会议”。

（四）政治协商会议的人员组成及议事规则

政治协商会议的代表名额，最初是由周恩来在1945年9月10日重庆谈判第3次会谈中提出的：国民党、共产党、民主同盟、无党派四个方面各9个名额，外加蒋介石，共37人。民主同盟是由三党（青年党、国家社会党、第三党）、三派（救国会、职教社、乡建派）组成的，其中青年党实力最强。青年党较为倾向于国民党，第三党、救国会较为倾向于共产党，国家社会党、职教社、乡建派较为中立。青年党要求民主同盟把9个名额中的5个给他，从而造成民主同盟内部名额分配的难题。最后在周恩来的协调下，国民党让1个、共产党让2个、另追加2个名额共5个名额给青年党，民主同盟维持9个名额不变。1945年10月21日，确定名额如下：国民党8人，共产党7人，民主同盟9人，青年党5人，无党派9人，五方共38人。

政治协商会议的议事规则：所有议案均需经五个方面一致同意方能通过。也就是说，任何一方均享有否决权，议案的通过不是取决于多数，从而保障了少数派的意见亦可得到尊重。在议事时，妥协是必须的，否则将一事无成。

（五）政治协商会议的成果

按照1945年10月10日《政府与中共代表会谈纪要》第二点的约定，政治协商会议的议题为和平建国方案、国民大会问题。到1946年1月10日（该日国共双方同时颁发停战令）政治协商会议正式开会时，议题增至5项：改组政府问题、共同纲领问题、军事问题、国民大会问题、宪法草案问题。经过多方妥协，最终达成：

关于改组政府问题：多数党不超过半数名额，国民政府委员共40名（国民党1/2、非国民党1/2），国民党20名，另外20名由其他党派和无党派人士担任（未规定国民政府委员须经国民党中执会通过）；普通议案由半数以上委员通过，重要议案须经2/3以上委员通过；赞成与反对票数相等时，政府主席参加投票。

关于共同纲领（又称和平建国纲领、施政纲领）问题：各方均同意遵奉三民主义为建国之最高指导原则，在蒋主席领导之下建设统一、自由、民主之新中国。

关于军事问题，最后军事小组通过两项原则：军党分离、军政分离，即：在军队内，军人可以有党籍，但不得有党团组织，也不得有党派活动；军队在驻地不与当地政治发生任何关系，只能进行训练，不负责地方防务，军队供给由中央统一筹划。

关于国民大会问题：代表总额2050人；原区域和职业代表1200人仍然有效，除已经选出的960人外，余下的240人继续选；台湾、东北地区原无代表，新增150名代表；国民党中央委员460个名额加上政府指定的240个名额共有700个名额，政府和国民党把700个名额全部拿出来分配给各方面（内定国民党220名、共产党190名、青年党100名、民主同盟120名、社会贤达70名）；国民大会召开日期定在1946年5月5日。

关于宪法草案問题：政协只定一个“宪草修改原则”，在政协会议闭幕后成立一个“宪草审议委员会”（五个方面各出5人另加专家10人共35人）对“五五宪草”作具体修改，制成《“五五宪草”修正案》提交国民大会采纳。国民党主张总统制、五权制，在野各方主张内阁制、国会制、地方自治。最后各方采纳了张君劢的方案：选民直接行使四权，名曰国民大会（无形国大）；立法院为最高立法机关；行政院为最高行政机关，对立法院负责（内阁制）；如立法院对行政院不信任时，行政院或者辞职或者提请总统解散立法院；省得制定省宪。

1946年1月31日下午，上述五项议案全部获得一致通过。

1946年2月25日，由张治中、周恩来、马歇尔组成的军事三人小组达成《关于军队整编及统编中共军队为国军之基本方案》，该方案规定：以12个月的时间，将全国陆军整编为108个师，每师不得超过1.4万人，其中国军90个师、共军18个师；此计划完成后，再以6个月的时间，将全国陆军缩编为60个师，其中国民党部队为50个师，中共部队10个师。3月27日又达成东北停战协定。

政治协商会议的成功举行，似乎中国的问题已经解决了，其实不然。关于改组政府为对半开的联合政府，国民党高层内大多数人都不接受；宪草修改原则把总统制改为内阁制，没有照顾到蒋介石的利益，使最有实力的蒋介石处于尴尬的位置（如蒋欲为总统，地位较稳但无实权；如欲为行政院长，较有实权但地位不稳，有倒阁的危险），有如1912年同盟会对待大总统袁世凯那样，因人立法，实不足取。在1946年3月1日至17日举行的国民党六届二中全会上，参加政治协商会议的8位国民党代表受到全会的责难，攻击的重点在于宪草修改原则。国民党六届二中全会勉强接受了政治协商会议的4个决议，但对宪草修改原则这个决议进行了修改；而中共则坚决反对任何修改。这样就形成了一个政治死结。这样的政治死结只有靠战争解决了。

二、新政治协商会议（中国人民政治协商会议）

国共内战全面爆发后，政治协商会议的5个决议都成了具文。

以民主同盟为代表的第三方面的日子越来越不好过。1947年10月27日，南京国民政府宣布民盟为非法团体，11月6日，民主同盟总部被迫发表解散公告。

对于将来是否让民主党派继续存在，毛泽东对这个问题的认识有一个变化过程。1947年11月30日（即在民主同盟被迫解散24天之后），毛泽东致电斯大林，提出：“随着民盟的解散，中国中小资产阶级民主党派已不复存在。民盟中有同情我们党的人，虽然它的多数领导人是动摇分子。他们迫于国民党的压力解散了同盟，从而表明了中等资产阶级的软弱性。在中国革命取得彻底胜利的时期，要像苏联和南斯拉夫那样，所有政党，除中共外，都应离开政治舞台，这样做会大大巩固中国革命。”1948年3月15日，毛泽东给斯大林写信，提出成立中国中央政府和吸收自由资产阶级的代表参加政府的想法。斯大林于1948年4月20日回电表示，赞成毛泽东3月15日的想法、否定毛泽东1947年11月30日的意见。

1948年4月30日，中共中央发出“五一口号”，“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府！”换句话说，就是“国民党不肯牵头搞对半开的联合政府，我共产党愿意牵头搞对半开的政府。”这一号召对处于逆境中的民主党派来说可谓是雪中送炭之举。

按照“五一口号”的逻辑，新的政治协商会议仍然是一种预备会的性质，目的是讨论并实现召集人民代表大会（取代“国民大会”），然后由人民代表大会产生民主的联合政府。后来在执行过程中，考虑到经过普选产生人民代表大会的条件不具备，就把新政治协商会议的规模扩大，增加新政治协商会议的代表性，以便让新政治协商会议代行人民代表大会的职权。

1949年6月15日，新政协筹备会正式成立，由共产党及各民主党派、各人民团体、无党派民主人士、产业界、文化界、教育界、少数民族及国外华侨等共23个单位组成，共134人。筹备会在常委会（21人）下设6个工作小组，分别负责拟定参加新政协的单位及代表名额、起草新政协组织条例、起草共同纲领草案、拟定政府方案、起草大会宣言、拟定国旗国徽国歌方案等。刘少奇在1949年7月4日写给联共（布）中央并斯大林的报告中对新政协筹备会134人进行了分析，“其中党员43人，肯定跟我们前进的进步人士48人，中间人士43人，其中中间偏右的只有12人。”

1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平开幕。出席大会的有党派代表14个单位（正式代表142人、候补代表23人），区域代表9个单位（正式代表102人、候补代表14人），军队代表6个单位（正式代表60人、候补代表11人），团体代表16个单位（正式代表206人、候补代表29人），共45个单位，正式代表510人、候補代表77人，以及特别邀请代表75人，共计662人。中共党员在代表中占多数。9月30日，政协全体会议选举政协第一届全国委员会180人。10月9日，政协全国委员会选举毛泽东为主席，周恩来、李济深、沈钧儒、郭沫若、陈叔通为副主席。

新政协全体会议每三年召集一次，其议事规则为：“中国人民政协全体会议，须有参加代表过半数的出席，始得开会；须有出席代表过半数的同意，始得通过决议。”（《中国人民政治协商会议组织法》第八条）在普选的全国人民代表大会召开以前，中国人民政协全体会议（不是中国人民政协全国委员会）执行全国人民代表大会的职权（《中国人民政治协商会议组织法》第七条第三项）。

三、联合政府

为了保证苏联与西方的合作基础，为了在苏联周边建立起稳定的安全带，斯大林在第二次世界大战后期全面推行一项“联合政府”政策：在西方的势力范围内，劝告共产党放下武器，加入以资产阶级政党为核心的联合政府；在自己的势力范围内，允许资产阶级和小资产阶级政党进入由共产党掌控的联合政府。1945年8月20日或21日，苏联给中共中央发电报，要求中国不要打内战，要求毛泽东应赴重庆进行和谈，也是这个联合政府政策的一部分。不过，斯大林的联合政府政策最初的失败却发生在中国，因为中国共产党不肯像法共那样遵莫斯科之令放下武器。斯大林最初设想的以国民党为首的联合政府没有实现（1945年），最终实现的是以共产党为首的联合政府（1949年）。

1949年9月30日成立的中华人民共和国中央人民政府，完全是按照对半开联合政府的思路来安排人事的。

中央人民政府6位副主席，非中共人士3位，占50%。中央人民政府56位委员，非中共人士27位，占48.2%。

其他机关如最高人民法院、最高人民检察院、人民革命军事委员会、政务院及其30个工作部门均是如此。

从1948年4月30日发出成立民主联合政府的号召，到1949年10月民主联合政府开始运转，中国共产党真正做到了言行一致、不打折扣。这是中国共产党讲求政治诚信的一个成功范例。

（作者为福建农林大学国资处处长、研究员）