公共外交的原理：温特建构主义理论分析

谈东晨 杨夏鸣

公共外交在国际关系领域中发挥着重要作用。国内外学者对于公共外交如何发挥作用的问题见仁见智，但从建构主义国际关系理论这一新兴理论出发分析公共外交原理的研究并不多，这就为拓展公共外交的建构主义理论范式创造了可能。作为建构主义的代表学说，温特的建构主义理论可以解释公共外交的原理：国际体系的规范结构催生公共外交，公共外交反作用于规范结构，而这一过程所建构的新身份界定国家利益。这一分析为中国实现构建人类命运共同体的伟大愿景带来了一些启示。

当今国际形势复杂多变，世界各国面临着诸多共同挑战。随着国家间相互影响和依赖的程度不断加深，公共外交的重要性不言而喻。在许多国家的全球战略布局中都有公共外交的身影，中国亦是如此。

公共外交是什么？目前国内外学界对于公共外交的研究路径比较丰富，对这些学说进行比较和整理后，不难得出关于公共外交的共性部分——它不同于讲究对等原则的传统外交，属于一种面向跨国媒体和各国公众公开的新型外交形式。公共外交行为主体可以是政府行为体，也可以是被授权的非政府行为体；手段多元化，包括公关、传播、人文交流和援助等一系列塑造或影响认知的手段；直接目标是提升国际形象、影响各国公众舆论、促成外国政策改变；最终目的是实现和维护利益。因此公共外交可以定义为：一国政府及授权机构面对跨国媒体和国际公众开展的，通过一系列塑造或影响认知的手段，旨在提升国际形象、影响公众舆论和外国政策，最终实现和维护利益的新型外交形式。

作为突破传统外交概念体系的一种新型外交模式，公共外交有着丰富的内涵和外延。国内外学者对于公共外交如何发挥作用的问题，即公共外交的原理见仁见智。但从建构主义视角分析公共外交原理的研究并不多。建构主义是涉及文化学、社会学和国际关系学等学科的新理论框架，与我国构建人类命运共同体的愿景和当今国际竞争与合作的特征存在交叉。因此，本文尝试采用建构主义的重要组成部分——亚历山大·温特（Alexander Wendt）的建构主义理论来分析公共外交的原理，以期拓展公共外交的建构主义理论范式。

温特建构主义与公共外交

建构主义国际关系理论的兴起正逢其时——20世纪80年代，冷战近乎结束，新现实主义和新自由主义争鸣的强劲势头逐渐衰弱，使得人们反思这两大主流理论的解释和预测能力。随着国际关系学研究的社会学转向和语言哲学的引入，建构主义应运而生。尼古拉斯·奥努弗（Nicholas Onuf）首先将“建构主义”这一概念引入国际关系学界，此后克拉托赫维尔（Kratochwil）、亚历山大·温特和彼得·卡赞斯坦（Peter J.Katzenstein）等学者发展了这一理论框架。不同于现实主义和自由主义理论，建构主义主张国家与国际社会的互构，重视思想、观念和文化等非物质因素的作用。

建构主义内部派别林立，其中，温特为代表的“结构建构主义”理论是影响最大的一派。温特强调国际体系结构对国家的作用，尤其是国际体系文化（共有知识、文化性结构）对国家的意义；物质性因素固然很重要，但它们只有通过行为体的共有观念才能够产生影响行为的意义（秦亚青，2006）。最关键的是，国际政治的社会性结构可以建构行为体的身份（identity），而身份是界定国家利益的前提。因此，一个国家在国际社会互动中首先应当关注国家身份的建构。

温特建构主义中的“结构”是社会意义上的结构，包含三个主要因素——共有知识、物质性因素和规范结构存在的条件，三者相互关联。行为体在特定的国际社会环境中拥有共有的理解和期望，共有知识建构行为体的身份和利益，决定行为体的互动模式；行为体的物质性因素不能化约为观念性因素，只有通过互动才能发挥作用；规范结构的形成和存在是行为体互动的结果，且互动可能造成规范结构的变化。简而言之，行为体之间的互动建构了规范结构，规范结构建构了行为体的身份，身份界定了行为体的利益，进而使行为体选择对应的互动模式。

温特建构主义对非物质因素（知识、价值、文化）、国家身份以及行为体互动的重视，与公共外交的内涵相一致。公共外交正是国家行为体针对国际形势的变化，向外界传递信息、知识、价值的行为。它努力塑造良好的国家形象，或提高国家的知名度和美誉度，或尽量消除国际社会对其的误解和偏见，或力图改变其他国家甚至这个世界，最终使国家的相关利益得以实现或维护。这一过程符合温特建构主义的基本逻辑。

如果从温特建构主义的视角进行分析，公共外交所传递的信息、知识、价值等将摆脱了现实主义所赋予的工具使命，目标不再局限于自由主义所强调的竞争优势，而扩展到思想、文化等非物质因素层面的观念互动和共识达成，进而实现行为体身份认同的理想建构（张庆园，2012）。温特建构主义对公共外交的评价与构建人类命运共同体的愿景不谋而合。因为“人类命运共同体”秉持求同存异、和而不同的思想理念，旨在通过国族间文化的不断交融而形成共识，借助文明样态的持续对话而达成共赢，是对近现代国际关系中形成的“均势”和“霸权”两种国际秩序的超越（徐艳玲，2016）。可见，采用温特建构主义理论作为分析公共外交原理的研究路径是符合构建人类命运共同体的内在要求的。

图1 温特建构主义视角下的公共外交原理

通过简单梳理温特建构主义理论的相关内容和对公共外交过程的观察，可以初步厘清公共外交如何发挥作用。如图1所示：（1）国际体系的规范结构建构了行为体的身份和利益；（2）行为体为了改善身份、实现或维护相应的利益开展针对国际公众的公共外交；（3）当公共外交能够在与对象的互动中取得广泛共识和价值优势时，国际公众就会成为行为体建构身份的有效介质——国际公众具备公共舆论的力量，能够影响其所归属的行为体，进而改变国际体系的规范结构；（4）最终使行为体获得新身份和相应的利益。可见，作为行为体与国际公众之间的互动，公共外交可视为行为体对国际体系的规范结构的能动反作用。

国际体系的规范结构催生公共外交

温特建构主义中的“结构”是社会意义上的结构，而行为体的共有观念构成这一结构，使得结构的核心内容不具备物质主义性质。我们可以将这种社会意义上的结构称作国际体系的规范结构，以强调共有观念或文化的规制作用。根据温特的相关理论，规范结构建构了行为体的身份和利益，从而使行为体选择相应行为模式。例如，国际社会对全球气候问题的达成的共识使得各个国家明确大气污染对生态安全构成的威胁，那么一国对大气污染的治理行为就不会导致邻国原则上的反对，至多是对治理手段存在异议。但国际社会对恐怖主义问题难以达成共识，这个“规范”存在许多分歧，那么一国发动的反恐战争就有可能受到其他国家的严厉反对。而这两种截然不同的情况会带来不同的结果：两国对大气治理手段上存在的异议可以通过洽谈协商、合作援助的形式解决；而一国反动的反恐战争则可能由于联合国的干预决议而收场。可见，规范结构最终会建构国家在国际社会中的行为。

当然，这并不意味着国家只能顺从规范结构的建构。说明结构建构主义最经典的案例就是美国对拥有核武器的两个国家——英国和朝鲜持有不同的态度。在美国看来，朝鲜掌握核武器构成的威胁远大于英国。核武器作为国家的一种物质性因素，本质上并无差别，但通过国际体系的规范结构就能造成美国对英国和朝鲜采取不同的政策。那么，假设朝鲜能够改变这一规范结构，美国对朝鲜核武器的态度是否有可能转变？答案是肯定的，如果存在可操作性，朝鲜也愿意这样做。毫无疑问，国际体系的规范结构对某个国家有时是不利的，它会建构不利的身份，从而导致利益的缺失。此时国家就会选择相应的行为模式力图去改变它。

公共外交就是行为体应对国际体系的规范结构时选择的行为模式，规范结构催生了行为体的公共外交。从实践上看，公共外交并非总是在规范结构对行为体不利的背景下产生的，有时公共外交的开展是积极主动的，意在进一步提升自己的身份和利益，甚至是改善整个国际体系的规范结构。例如中国在“一带一路”倡议中大力援助远在非洲的数个最不发达国家，一系列公共外交活动改善了这些国家的民生和发展面貌，也提升了中国的国家形象。但这并不是出于非洲国家对中国存在影响中国利益的不利期望，而是因为中国愿意在国际社会中承担大国责任，试图在当前的国际秩序下探索一种新型的、和谐的、共享的新秩序。换言之，公共外交能够反映出行为体对规范结构所持的态度。

国际公众是公共外交建构身份的介质

公共外交的关键是建构行为体的身份，而国际公众正是公共外交建构身份的介质。公共外交的“公共”两字反映出其与政府间传统外交的鲜明区别——通俗、公开透明以及民众的广泛参与。行为体开展公共外交活动时直接与国际公众进行互动，传递信息、知识、文化和价值观，培养国际公众对行为体的认知与赞同，或消除他们的误解与偏见。当互动的影响力足够强大时就能产生对该行为体有利的公共舆论，从而有效干预国际公众所属其他行为体的相关政策，最终改变国际体系的规范结构。

然而，国情的复杂性导致公共舆论的作用方式和效果各有不同。如果我们同时对美国和中东地区公众开展公共外交活动，相对而言，美国具有多种政治参与渠道和活跃的社会集团，大众传媒非常发达，舆论环境较为宽松，甚至有专门的政治游说机构；而中东地区参与政治决策的民众基础比较薄弱，社会文化素质水平不高，政府对民意的重视程度不够高，对舆论环境的控制也较严格。因此，对美国和中东地区开展公共外交的难度是不同的，这也要求行为体的公共外交活动“因地制宜”。

互动对象的选择也需要考量多种因素：文化素质、阶层结构、传播技术等。例如，21世纪以前，中东地区民众获取信息的渠道有限，美国对该地区公共外交的影响范围局限于政界、学界、商界等有较大影响力的社会精英阶层；进入21世纪，互联网、手机短信等信息技术开始普及，美国进而将那些在海外有影响力的、易受极端主义意识形态影响的人和其他普通民众作为涵盖对象（罗爱玲，2014）。温特建构主义对文化的重视还提醒行为体开展公共外交时要考察国际公众所处的文化环境，最关键的就是宗教环境。不同的宗教文化背景会导致互动双方的认知障碍，从而使公共外交活动陷入困境。

政府主导的公共外交给包括非国家行为体预留了充足的活动空间。相比行事刻板的政府，非国家行为体更受公众的青睐，在实践中具备更多的灵活性，它们的加入减少了政府“自吹自擂”的嫌疑。跨国公司、投资机构、学术机构、社交平台、海外媒体等融入互动对象的生活，使公共外交呈现网络化发展模式，人文交流、重大赛事和国际会展的举办吸引着特定国际公众的参与，这些都能够潜移默化地影响国际公众对行为体的认知，最终建构对行为体有利的身份认同。

行为体的新身份界定其利益

在温特建构主义视角下，公共外交改变了国际体系的规范结构，而被改变了的文化性结构塑造了行为体的新身份。行为体的新身份界定其利益，这是公共外交实现目的的最后一环。身份可以表现为国家的形象，这种形象必须得到国际社会的认同。例如，美国是当今世界格局中唯一的超级大国，这是国际社会认同的美国国家形象，也界定了美国的国家利益是巩固自己的霸主地位。

公共外交所建构的行为体新身份是规范结构改变的结果，这种改变是温和、缓慢的，而不是破坏规范结构。假设一个国家意图通过向国际公众传播国家恐怖主义来获取利益，显然国家恐怖主义并不是对规范结构的温和改变或完善，而是破坏现代民族国家体系，这种行为得不到国际社会达成共识的可能性，并不能塑造能够接受国家恐怖主义的规范结构以及随之而来的“有利”身份。

“新身份”不仅包括公共外交行为体对自我身份的再塑造，还包括规范结构下他者身份的改变对公共外交行为体身份所造成的影响。这就意味着公共外交所改变的国际形象不局限于行为体自身，还包括其他国际社会成员。例如美国在国际舆论中渲染伊朗、利比亚和朝鲜等国的“独裁统治”和“恐怖政治”，在改变这些国家国际形象的同时，也巩固自己“世界警察”的身份；以色列将哈马斯、黎巴嫩真主党等抵抗势力刻画为恐怖组织，以衬托自己在地区冲突中采取军事行为的合理性。

身份是利益的先决条件，行为体的新身份会带来国家利益的转变。纵观新中国的外交史，我国在国际社会中的身份处于变化中：由一个注重经济利益、独善其身的发展中国家成为一个注重发展软实力、兼济天下的“负责任大国”，再到如今发起“一带一路”倡议、积极构建人类命运共同体的引领国。中国身份的改变离不开公共外交的作用，中国在国际社会中的利益也由物质和经济到国家形象与经济利益并重，最终上升到全人类的共同利益。

总结与思考

温特建构主义理论对公共外交原理的解释更多地考量国际政治中公共外交过程中的社会属性，这一角度把握了公共外交作为行为体与国际体系互构的产物，区别于传统外交的“高政治”属性，必须重视国家身份和价值观问题。

“人类命运共同体”是一种在谋求本国发展的同时兼顾他国合理关切、促进各国共同发展的价值观，是应对当前国际复杂形势的全新理念，是中国领导人基于对历史和现实的深入思考给出的“中国答案”。那么，公共外交如何助推构建人类命运共同体的设想变为现实？

根据温特建构主义理论对公共外交原理的理解，中国在开展公共外交构建人类命运共同体的实践中首先要基于国际社会的规范结构，即切合文化性结构的改变趋向。当前国际社会的文化性结构依旧以西方价值观为主导，丛林法则、零和博弈以及世界达尔文主义在两极格局瓦解后仍有市场，西方强国将自己的政治文化视作国际标杆，鼓吹西方政治制度的先进性和普世性。中国的公共外交要具有针对性，务实地传递关于全球治理的中国智慧，与西方世界有所差别的同时，也要选择温和宽容的手段，尊重他国的差异性，避免正中所谓“中国威胁论”的下怀。

第二，中国的公共外交工作必须重视国际公众和非政府机构的价值。过去，中国与国际社会的联系多为官方层面的沟通为主，政府间对话占据外交活动的绝大数空间，公共外交也局限于政府机构的亲力亲为。这种做法容易造成刻板的形象，无法显著提升中国在国际公众中的美誉度，国际公众对中国的误解甚至偏见得不到有效缓解。中国的公共外交应当着力接触国际公众。在继续推进党政外交、军事外交等政府机构负责的公共外交的同时，积极开展民间外交、跨国教育、海外投资等非政府机构参与的公共外交，充分发挥非政府机构灵活性和多样性等优势。

第三，要厘清中国公共外交所要建构的新身份。中国构建人类命运共同体的希冀也是强国之路的目标之一，把全人类的共同利益纳入新型国际关系的考量之中意味着中国永远都不会成为一个霸权国。因此，中国的公共外交所要建构的新身份是一个在地区乃至世界范围内具有影响力和包容性的负责任大国，而非依仗悬殊实力奉行霸权主义和强权政治的超级大国。这就要求中国必然要在公共外交工作中不忘谋求全人类幸福的初心，牢记维护地区乃至世界的和平与发展的使命，从而将构建人类命运共同体的伟大愿景变为现实，实现全人类的共同利益。