新形势下土地规划转型发展探讨

包赛音娜

【摘要】近些年来我国经济社会发展较快，在这个背景下社会也发生了较多的变化，土地规划也面临着全新的发展，基于此，本文论述了在新形势下土地规划转型发展的相关措施。

【关键词】新形势 土地规划 措施

【中图分类号】F301 【文献标识码】A 【文章编号】2095-3089（2018）05-0265-02

引言

从20世纪90年代开始，我国就开展了大范围的土地规划管理工作，有效地推动了土地资源的合理利用，并促进了土地利用的结构优化。然而，从当前农村土地规划的现状来看，还存在着许多可以改进的地方，需要对其予以高度重视，并积极思考如何来改进这些地方，以期有效改善农村土地规划管理工作的效率，更好地推进社会主义新农村建设。

一、土地规划管理对城乡规划建设的重要性

土地问题一直都是一项重大社会问题，其无论对于社会发展的全局性还是战略性而言，都具有十分重要的意义。城乡规划管理不仅关系着每一个老百姓的生活，还与土地的合理有效利用具有密切的关系，更对民生与经济社会的协调与可持续发展影响深远。近年来，随着我国人口的增长，土地需求日益提高，而对于城乡规划建设来说，土地资源是影响城乡发展的一个关键主体要素。可以说，城市的规划建设是离不开土地资源的支持的，所以土地规划管理对城乡规划管理的影响越来越大，其管理要求也越来越高。通过科学有效的土地规划管理，可以促进城乡规划建设的可持续发展。

二、土地规划的基本认知

1.土地规划的历程

自从上个世界八十年代的《土地管理法》实施以后，我国对于全国性的土地利用规划已经进行了三次的编制与修改的工作。第一轮的规划晚于新法律颁布一年，把我国的现代土地利用规划的雏形创造出来了，其中包括的内容主要是一个体系框架，是由5级土地利用总体规划和基本的农田土地进行开发等专项的规划构成，第二轮的规划从上世纪九十年代开始的，建立了一种规划的实施制度，这种制度成为我国现代土地利用规划土地的制度基础。但是自从2005年起，为了使其适应经济社会发展和国土开发的格局变化，就开始了第三轮的编制。

2.土地规划的定位

土地利用规划主要的内容就是对一些区域土地利用进行提前的安排，要根据区域社会经济的发展和土地的历史特点在未来对这些土地进行合理的分配，对土地具有的特点，要综合的进行，还要有一定的战略性。这项内容涉及到了很多的领域，其中就有政治、科学、艺术等很多的领域。土地利用规划主要分为三种，分别是土地利用总体规划，专项规划和详细规划。其中，土地利用总体规划就是对土地管理的一些纲领性文件，主要是对土地进行大方面的调整控制，也根据这个文件对城乡进行建设，这是最严格的土地管理制度。还要对社会的发展进行规划，对城乡和基础设施，还有保护生态环境等项目进行规划，这些都是最基础的规划项目。土地规划还要对各种各样的地区的土地资源进行合理的安排与开发。因为它的规划的时间通常是在十年到十五年。需要进行规划的是每个行政区内的各种类型的土地，包含了五级的体系，从大到小分别是国家、省、市、县、乡。

3.土地规划的本质

规划就是对客观的事物和现象提前进行安排。规划是人类文明创造的产物，是对土地进行一定的分配，是对土地在未来进行控制与管理，也是提高土地使用效率的比较科学的一种方法。

三、我国土地利用规划存在的问题

1.规划的实施保障问题

在土地规划的实施保障制度方面主要存在以下几个问题：①公众参与度不足。规划编制中没有公众参加或很少有公众参加，导致公众对土地的总体规划不了解，从而使土地的规划和编制失去了群众基础 ②没有理顺与城市的规划关系。土地利用总规划往往是跟随城市规划的步伐，政府方面一般是编制好城市规划后再按照城市用地要求来编制土地利用总规划。项目管理方面总是按照城市规划确定选址后再提出修改土地利用总体规划的要求 ③灵活度不足。土地规划的调整必须经过原批准机关的批准，虽然维护了规划的严肃性，但也造成规划的灵活度不高。

2.规划方法问题

（1）部分规划思路、规划方法不合理

土地利用总体规划突出保护耕地的理念，强调在规划上实现不减少耕地数量的目标，这种规划的思路不能全面、综合地贯彻土地利用规划的原则，存在不合理的地方。另外，过于强调规划的控制，缺乏弹性，不能很好兼顾各地区的实际情况，规划指标地区分配的不合理。

（2）规划分类体系不完善

主要存在以下问题：①土地利用总体规划的五级规划都是对土地利用现状的八大类型进行结构和布局的调整，规划内容基本一致，重点不突出，模式僵化。②以县、镇级土地利用总体规划为实施性规划，作为整个规划体系的基础，仍停留在总体规划的层面上，规划的深度不足。③规划划定的土地利用分区的分类较粗，针对性不强，尤其是与各部门规划的内容差异较大，难以衔接。

（3）城市总体规划与土地总体规划间的矛盾

城市總体规划是指城市人民政府依据社会发展规划和国民经济及当地状况，为确定城市的发展方向和规模，协调城市空间布局，合理利用城市土地，在一定期限内作出具体安排和综合部署。土地利用总体规划是指在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、社会条件对土地的开发利用保护在时间上做总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。由于两者规划思路不同，土地规划属于有控制规划，城市规划则属于无控制规划，从而导致和土地利用总体规划衔接困难。

（4）土地使用管理制度存在弊端

我国土地使用管理制度的土地预审制度不完善，批后建设监管制度不健全，缺乏有效的手段和措施，另外验收监管欠缺，执行不严，验收制度存在漏洞，对建设用地有些地方没有进行竣工验收，并且擅自改变土地的用途。现如今强拆事件不断出现，最根本的原因就是政府征收农民的土地价格过低，造成农民财产的流失，圈地卖地现象严重，现在各地城市边界都在不断扩张，大造新城现象屡屡不断，最后导致的结果就是政府有钱了，开发商富了，贫富差距越来越严重了。

四、土地规划的应对措施

1.加大保护环境的力度

最重要的一点就是人们对环境的破坏应该有一个整治的措施，应提出一系列的策略来让人们停止这种行为，因为人们的无限索取只会使得土地的质量大大下降，也会导致人们在想要利用土地的时候得不到及时的供应，对经济发展也起到了不好的影响。环境的保护变得非常的迫切，只有加大保护环境的力度，多种植花草树木，土地的质量才可以慢慢的回升，人们才能更好的利用土地，使土地发挥到最大的作用。

2.增强人们保护土地的意识

国家应该不断的宣传土地的重要性，让人们形成保护土地的意识，如果人们只是看到了自己眼前的利益，忽略了土地本就所具有的一些好处与用途，只是为了满足自己的需求，将土地变成自己想要的样子，那么土地就不会被充分利用，进而土地的利用率会大大下降。只有不断的宣传，提高人们保护土地的意识，土地才能不被浪费。

3.围绕土地管理推动城乡规划科学发展

在城镇化建设过程中，增减挂钩政策是一种科学的手段和合理的方式，通过该政策可以实现城乡结构的进一步优化，从而促进城乡经济的共同发展。增减挂钩政策在城乡规划建设中的应用是十分有效的，将分散的农户集中起来，从而促进农村土地利用率的大大提高。这使得城乡布局得到了进一步优化，有效缓解了城乡发展在确保耕地正常应用情况下的矛盾。在当前的市场经济形势下，增减挂钩政策在执行中可能会与农民意见相违背，而若想解决这一问题，必须要制定完善的土地规划管理政策，明确政策效力，科学合理开展城乡规划与土地利用。而基于现状，需要先适当调整产业发展及土地用途定位，对耕地进行有效保护，科学引导农村劳动力的转移。

4.创新规划实施引导机制

当前，发展规划中保障体系的落实已经得到了足够重视，继续完善的是建立一个实施引导机制，通过系统之间的相互配合来强化单一模块的执行力度，加强系统配合也是有效的保障措施。财务方面通过完善土地税收体系配合实施保障措施来进一步落实，尤其是在问题解决能力方面，当发现执行力下降时也可以从局部区域强化来解决，到达一个整体性的保障约束效果。同时配合土地管理使用的法律法规宣传，将工作深入到基层群众中，充分发挥群众的监督管理作用。在接下来的管理中，群众发现违规建设以及不合理的土地资源开发利用情况也能及时的向上级管理部门反映，在造成不良影响前解决问题，充分发挥实施保障措施的问题解决能力，为后续工作任务开展营造一个有利的基础环境。引导机制主要是从理论性落实层面来完善，增强教育能力来提升基层工作人员的自觉性，在工作中能够主动的按照管理体系来完成任务，解决土地资源的开发建设问题。

5.不断深化规划体制改革

在进行土地规划的时候，一定要让各个部门在执行制度的同时，提高自觉性，并且不断的向人们宣传土地规划的必要性，增强人们对土地规划合理性的意识。国家方面应该把眼光放长远，不断的深化体制改革，加强土地规划的力度，将土地的范围规划好，建立良好的土地规划体系要把经济建设放在中心的位置，不断的调整优化产业结构。个人方面在增强保护土地意识的基础上更应该多思考关于土地规划的问题，思想先进了，土地规划才能有一定的创新和很大的完善。只有这样，土地才可以充分的利用。针对不同的对象制定不同的解决方法。

6.规范土地征用程序

在土地征用的过程中，因为征用时的尾款与土地的价值存在一定的差距，往往会导致农民产生不满情绪，严重影响了城乡和谐发展。对此应当改善土地的征用程序，使得土地的征用更加科学合理。首先，应当完善征用补偿机制，科学合理地分析土地征用可能给农民带来的损失，而后对于损失采取相应的足够的补偿。在进行损失的计算时不仅仅需要考虑到农民的直接损失，还应当考虑到间接损失，最大程度上降低民众的不满情绪。其次，应当对土地的征用进行市场化管理，根据市场发展的经济规律来进行土地的征用，确保土地的征用科学合理。再次，土地征用时应当加强对农民的引导，使得农民不再局限于农业发展，积极引导农民向其他行业发展，促进农村经济的多元化发展。

7.建立弹性规划管理模式

弹性规划管理模式也称为动态规划模式，是指规划一旦形成，就具有动态性和弹性，规划中某些要素的发展、变化直接影响规划的调整和变更，目的是使规划始终与当地社会经济发展保持相一致的状态。为了适应新兴产业的发展和用地需求，在维持基本规划的总体目标不变的情况下，应当在编制规划时适度增加土地用途的弹性和动态性，既能保证重点规划的刚性，又能为市场发展留下充足的空间。首先，在规划编制时增加混合用地或“白地”的比重。城乡规划部门应根据当地实际，研究制定有助于新产业、新业态发展的兼容性地类和相关控制指标。考虑到未来新兴产业的发展用地需求，应当增加机动地和“白地”的规划比重。其次，在规划编制时要增强土地用途的兼容性和综合性。目前可以考虑在自由贸易区、产业集聚区、特殊的商服用地等特定区域内，实行弹性的用途管制。例如，允许在产业集聚区内实行混合性和多用途性规划方案 在特殊的商服用地区域，为了消化过剩的存量用地，可以采取用途转换的规划方案，以去库存并发展其他的业态 对于自贸区的规划，可采取负面清单式的模式，即规划部门只确定该宗土地用途的负面清单，至于其真正用途可以由市场主体来决定。但规划部门应当确定各类用地自由变更的限度或比例，以免发生用途管制的无序、混乱。在这方面我们可以借鉴台湾的经验，台湾确定了三类用地的比例范围，他们规定生产用地和公益设施用地的比例分别不得低于全区土地总面积的50%和30%，而社区用地不得超过10%。另外，要建立土地用途变更的快速审批机制。为使新兴产业获得快速发展，应当建立用途变更审批的绿色通道制度。为了提高办事效率、简化审批环节、优化审批程序，政府应当加强规划、国土和环保等部门之间的协调，以促进产业的转型升级，防止因规划调整滞后而影响新兴产业发展。

五、結语

综上所述，随着我国经济快速发展，城市化进程不断加快，城市发展越来越好，土地资源利用问题越来越成为一项重要问题。如何才能够对土地资源进行合理利用，成为了业界的重点研究课题。为了适应现代化市场经济的发展要求，必须进行土地规划管理方案的更新，要意识到二者间既联系又区别的对立统一关系，促进二者间的协调平衡，实现其与城乡规划体系的适应，实现城乡经济的统筹性发展，实现社会经济的稳定发展。

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