民政福利机构推进社会工作专业化发展的比较研究

安雅琪

由于经济发展、地域条件等方面的不同，东西部地区省市民政系统推进社会工作专业化的过程在具体落实方面有着明显不同，对比东西部地区省市民政系统推进社会工作专业化的过程对促进社会工作全面发展来说是十分必要的。本项目采用问卷、个案、实地访谈等研究方法，就相关政策、岗位设置、社工工作环境、人员素质等方面对山东秦安市、广东佛山市、四川成都市、广西玉林市市属社会福利院进行调查分析，研究比较经济发展有差异的东西部省市民政系统推进社会工作专业化过程的方法、路径、模式及其经验，为进一步针对性地推行东西部地区民政社会工作专业化提出决策参考。

近几年以来，国家在民政社会福利机构大力推进社会工作专业化，各级市政系统也相继出台系列政策和措施来保证社会工作专业化的发展，十三届全国人大的政府工作报告中，李克强总理第四次明确提出：促进社会组织、专业社会工作、志愿服务健康发展。（李克强作政府工作报告第四次提出要促进专业社会工作健康发展，新华社，2018.35）各省市也在积极推进社会工作专业化的发展，但由于经济发展、地域条件等方面的不同，东西部在具体落实方面仍有很大的差异。时立荣指出，为社会工作提供载体的具有中国特点的不同模式的四种非盈利组织为：（1）“草根内生模式”指中国社会内部自发形成的民间自治组织，具体是指民间自治组织和民办非企业单位，是最符合西方概念定义的非营利组织；（2）“行政举办模式”指中国政府行政管理体制内的官办非营利组织，具体指现行行政管理体制内的社会事业单位，是最不符合西方概念定义的非营利组织，但目前其地位、功能和实力占绝对优势，是今后社会领域行政改革的主要对象；（3）“脱壳衍生模式”指按照组织社会化和制度规定的社会期待，由政府力量推动的从原来行政体制内逐渐脱离出来的一种组织生成形式，它经历了中国特有的从“单位制”到“社会人”的转变过程，如学术性学会，在今后的变化中，这种模式生成的组织会占据很大部分；（4）“外化移植模式”，指几乎直接吸收西方社会的组织模式而存在的非营利组织，是中国社会外部制度化压力的产物。（时立荣.突破传统社会工作边缘化的新选择[A].王思斌等编《社会工作专业化及本土化实践》[C].社会科学文献出版社：2006，233）依据我国目前情况，官办服务机构是当前社会工作最应介入的领域之一，所以本课题选择第二种模式即“行政举办模式”的组织，即现行行政管理体制内的公益类社会事业单位作为对象进行研究。研究比较经济发展有差异的东西部省市民政系统推进社会工作专业化过程的方法、路径、模式及其经验，为进一步针对性地推行东西部地区民政社会工作职业化提出决策参考。

一.福利机构队伍结构以及社工队伍建设的现状

本课题分别选择东西部各两座经济发展有差异城市——涵盖了沿海内陆与北部南部的山东泰安市、四川成都市、广东佛山市、广西玉林市四所城市的市属社会福利院进行调查分析。

（一）四省市福利院概况

佛山市社会福利院是佛山市区规模较大，设备较好、管理规范的集托养、医疗、康复、娱乐、教育、社工于一体的广东省一级社会福利事业机构。全院社工总人数30人，具有一支高素质社工队伍。从人员来看，其中专职社工20人，占社工人员总数的66.67%；兼职社工3人，占社工总数比例的10%；高校实习生7人，占社工总数比例的23.33%，此外还有部分长期志愿者协助社工开展服务。

成都第一社会福利院院下设办公室、人事科、财务科、总务科、业务社工科、医疗康复科、疗养科、特护科、福利科等9个科室，全面负责老人在院生活、医疗、保健、康复等工作。社工人员共16人，从人员来看，其中专职社工12人，占社工人员总数的75%；兼职社工2人，占社工总数比例的13%；高校实习生2人，占社工总数比例的12.5%，此外还有部分长期志愿者参与日常社工服务。从文化程度来看，应届毕业生11人，占社工总数比例的68.75%；专科生3人，占社工总数比例的18.75%；本科实习生两人，占总数比例的12.5%。从介入机构途径来看，通过面试应聘进入本机构者10人，占社工总数比例的62.5%；通过岗位调动进入本机构者3人，占社工总数比例的18.75%；通过实习分配进入本机构者3人，占社工总数比例的18.75%。

玉林市第一社会福利院内并未开设社工科，没有完整的组织架构，它实质上已变成一种晚期老年人收容所的模式，是四所福利院中最为特殊的一所。院内持有社工证的人员均散落在办公室、财务科等部门，一人身兼多职的现象普遍存在，权责不明确，严重阻碍了了社工专业化的发展。因福利院以年迈，身体不适的老年人居多，也很少开展有关的社工服务活动，更未有长期志愿者进行志愿服务。制度管理、設备组成也缺乏完善。院内社工人员总数5人，从人员组成来看，尚未有专职社工和高校实习生。从文化程度来看，本科毕业生3人，占社工总数比例的75%；专科毕业生2人，占社工总数比例的25%。从介入机构途径来看，通过面试应聘进入本机构者1人，占社工总数比例的25%；通过岗位调动进入本机构者3人，占社工总数比例的75%。

泰安市社会福利院在组织结构上内设办公室、总务科、财务科、卫生所、颐养护理中心、孤残儿童康教中心、星光老年公寓、社区服务中心、麻塔分院，分三个院落办公。共有事业编制职工57名（其中干部34名、职工23名），企业职工10名，临时工19人。离退休人员38人。并未有专门的社工科，社工人员总数10人，其中应届毕业生6人，占社工总数的60%，专科毕业生3人，占社工总数比例的30%（均通过岗位调动进入本机构）。其中有三人来自企业单位，企业单位的专职社工3人均通过机构邀请的形式进入本机构，以及本科实习生1人。

（二）四省市社会福利院推进社会工作专业化现状

关于四所市属社会福利院推进社会工作专业化现状，本文主要是从制度建设、相关政策的实施、岗位设置情况、人员素质等方面进行探讨的。

在制度建设方面，随着国家对社会工作的大力推进，泰安、成都、佛山三所城市的政府均建立了较为完备的社会工作法律制度体系，包含社会工作考试制度、社会工作职业管理制度、社会工作岗位设置和开发制度等，发展较为相对成熟的佛山地区在此之上还推出了一系列激励措施；泰安市政府印发的《关于进一步加强社会工作专业人才队伍建设的实施意见》和《泰安市社会工作人才队伍建设发展规划（2016-2020）》指出建成1至2个市级社会工作专业人才培训基地，2至3个社会工作专业实训基地。2020年，对每名社会助理工作师进行每年不少于24学时的继续教育和培养，对每名社会工作师和高级社会工作师进行每年不少于30学时的继续教育，对现有每名社会工作岗位服务人员进行累计不低于200学时的专业培训，《佛山市禅城区社会工作人才培育扶持办法》指出，社工可免费参与政府举办的社会工作考前辅导、本土独督导人才培育计划、社会工作人才继续教育等。总体看来，泰安地区的制度建设方向主要体现在岗位的设置和开发，发展更为成熟的佛山地区除岗位的设置和开发外，对人才的激励保障也做出了详细的实施细则说明，而对于起步较晚的的两所西部城市，各项法律法规还有待建设。

相关政策的实施层面，佛山市社会福利院在推进社会工作专业化的进程中，政府推出一系列针对社会工作人才及社会工作服务机构的专项扶持政策来保证社工专业化的发展。社会工作者免费参与多种社工人才相关课程与培训、考取社工师可补助1000-2000元再每月补助300元，满足连续服务三年且所开展服务项目绩效评估均良好以上等条件的高层次社工人才可获得一次性2万元连续服务奖励以及安家补助、房租补助、工资外津贴等，涵盖了社工人才实习、个人提升、团队发展、优秀社工奖励等方面，为社工专业化的发展提供了较为全面的保障，也促使了更多优秀社工的涌出。“我是从广州来到这里的，在这里工作了一段时间以后就决定要在这里发展了。佛山有相对清晰的社会工作制度设计和发展规划，在这样的环境里发展，能提供给我们很多的政策配套。成都市政府除响应国家政策外，出台了《意见》，明确规定机构专职社会工作者的平均薪酬待遇不应低于当地上年平均工资水平（经过访谈得知2017年为6850元）以及其他方面的政策保障，针对机构缺乏相应社工人才的现象，近几年来政府也通过购买服务购买岗位人员来保证社工队伍的专业化发展；泰安市社会福利院所在的泰山区与玉林福利院所在的玉州区，除基本工资（1000-2000元）外，仅按照国家政策给予本地区的社会工作者取得助理社会工作师资格证书的社会工作者每人每月补贴标准300元，取得社会工作师资格证书的，每人每月薪酬补贴标准为600元。毫无额外的补贴和实施政策，薪酬待遇低，直接导致社工的物质生活难以保障，人才流失现象格外显著。即使在佛山这种社会工作发展较为完善的地区，社工们仍然担心薪酬和生存问题。我们的访谈对象有在福利院实习即将毕业的社工小李，小李坦言，即便很享受社工的工作氛围，将来毕业选择从事社工行业的可能性并不大。目前或许只有少部分同学会选择从事社工行业，而且大部分以女生为主。“其实不是不想从事这个行业，而是不敢选择。我们在实践的过程中了解到，尽管未来社工专业会是一个很大的缺口，但处在刚刚起步发展的社工行业薪酬普遍不高，这对我们男生来说会是很大的压力。这使得很多社工专业毕业生，尤其是男生，选择放弃这个行业。社工与其他工作最大的不同就是突出人性化，但它在本质上还是一份工作。倘若社工薪酬能有一个持续提高的空间，我会毫不犹豫选择社工行业。”

关于岗位的设置情况，玉林社会福利院内也没有完整的组织架构，未开设社工科，持有社工证的人员均散落在办公室、财务科等部门，院内一人身兼多职的现象普遍存在，权责不明确，严重阻碍了了社工专业化的发展。 “泰安市社会福利院相对于玉林福利院来说，有专门的社会工作者的岗位设置，但专业的社会工作者较少，且未开设专门的社工科。“目前全市持证专业社工才仅有400余人，专业社工人才较少，但从事社工相关工作的人却不少，不过都缺乏相关的专业培训。佛山市《关于社会工作专业岗位设置及社会工作专业人才激励保障的指导意见》提出，社会工作专业岗位设置结构比例为：事业单位社会工作专业技术岗位按国家有关事业单位岗位设置管理的规定设置：城乡社区按照服务对象的一定比例设置社会工作岗位，每个城市社区至少设置3个、农村社区至少设置1个社会工作专业岗位；专业社会工作机构以及应以社会工作方法为主提供服务的公益服务性社会组织，社会工作岗位一般不低于机构岗位总量的35%，其他接受政府购买服务的公益服务性社会组织社会工作岗位设置的比例一般不低于机构岗位总量的25%。（社会工作岗位开发设置政策亮点概览[J].中国社会工作，2017，（二））在针对专业社工人员的政策背后，现实是禅城区社工缺口较大的现实。这种现实也浓缩到地处禅城区的佛山社会福利院。尽管在这样的政策要求下，佛山福利院建立了一支高素质的医疗，康复、特教、护理、管理、社工等各类专业技术队伍，但是福利院社工的需求量仍然非常大。“我们有很多项目可以做.但太缺社工了，往往一个人就需要负责一个项目，策划、服务、招募人员、举办活动等，各个环节都是一个人来做，压力非常大，而且也很难兼顾周全。”福利院的一线社工梁某说。通过调研，我们还得知成都第一社会福利院社工有一套专门的服务标准：基础护理为定期组织健康讲座、制订康娱计划，开展老年社会工作，有针对性的进行情绪疏导、心理咨询等；介护一级服务为提供法律咨询服务、专业人员介入进行精神/心理慰藉；介护二级服务为专业社工师个案心理支持服务，有针对性的进行情绪疏导、心理辅导，建立康复意识和理念；介护二级以上服务为根据评估确定个案化服务方案。根据此套专门的服务标准，福利院设置了相关岗位，实习生重点负责介护一级的服务，而专业的社工师活着有工作经验的专业社工主要负责介护二级及以上的服务。

随着社会的不断进步和发展，社会工作面临的问题更加复杂和多样化，这就使得从事这一职业的专业人员需要具备较高的综合素质，这就在教育背景、知识结构、心理素质等方面对社会工作者提出了具体的要求。（王思斌.社会工作概论[M].高等教育出版社，2002.）首先在教育背景方面，佛山社会福利院社工总人数27人，硕士生1人，占社工总数比例的3.33%；应届毕业生15人，占社工总数比例的50%；专科生4人，占社工总数比例的13.33%；本科实习生7人，占社工总数比例的23.33%。成都第一社会福利院社工总人数16人，应届毕业生11人，占社工总数比例的68.75%；专科生3人，占社工总数比例的18.75%；本科实习生两人，占总数比例的12.5%。玉林社会福利院社工总人数5人，本科毕业生3人，占社工总数比例的75%；专科毕业生2人，占社工总数比例的25%。泰安社会福利院社工人员总数10人，其中应届毕业生6人，占社工总数的60%，专科毕业生3人，占社工总数比例的30%（均通过岗位调动进入本机构）。其中有三人来自企业单位，企业单位的专职社工3人均通过机构邀请的形式进入本机构，以及本科实习生1人。通过以上的调查数据得知，四所福利院绝大部分的专业社工都是社会工作专业出身；在知识结构结构方面，王思斌指出，一名合格的社会工作者除了具备一定的基础知识外，还应具备良好的社会工作者的专业知识。（王思斌.社会工作概论[M].高等教育出版社，2002.）因为四所市属福利院的专业社工均持有专业社会工作师证，都具备最基本的知识素质要求。随着社会的转型和发展，社会工作者的知识结构需要既高度分化又高度融合，佛山市政府还通过开展多种免费的社工人才参与的相关课程与培训来强化社会工作者的知识结构，其余三所市属福利院有过专业学习的社会工作者表示，其主要是参加过政府一些部门通通以直直的社會工作者短期培训班，培训班时间短，次数少，而且教授的新知识与新技能并不系统，很难形成一整套完备的知识结构；在心理素质方面，在开展社会工作的过程中，必然会遇到各种各样的困难，这就要求社会工作者要具备良好的心理素质。

二.针对社会工作队伍中突出存在的问题对中国东西部省市社会福利院（民政机构）推进社会工作专业化的反思

（一）专业人才欠缺、专业能力不足

通过前文对四所民政福利机构的队伍结构的分析，泰安市社会福利院与玉林社会福利院社会工作队伍尚未形成一套完善的发展模式。此外，两所福利机构的社会工作者也几乎没有接受过具有针对性的专业培训.文军认为，社会工作人才队伍的专业化至少包括三个层面：一是社会工作价值与理念层面上的专业；二是社会工作理论与知识层面的专业；三是社会工作实务技能层面的专业。（文军.《社会工作人才队伍的专业化与职业化建设》[J].新资本，2007， 85-88）而知识与技能的获得，一方面来自于本专业的文化积累，另一方面则来自于针对性的专业培训。调查所得，两所福利院内社工人员少，普遍文凭偏低，社工普遍是非社会工作专业出身，通过短期自学和培训取得社工资格证，虽具备一定的实践经验，但缺乏必要的专业基础和理论知识，基本的素质与能力尚未达到要求。

（二）社会工作者薪酬待遇低，激励和保障制度不到位，导致人才流失。

前文提到，佛山社会福利院所在地区禅城区在推进社会工作专业化的进程中，推出一系列针对社会工作人才及社会工作服务机构保证社工专业化的发展的专项扶持政策，涵盖了社工人才实习、个人提升、团队发展、优秀社工奖励等方面，为社工专业化的发展提供了较为全面的保障，也促使了更多优秀社工的涌出；成都市政府的《意见》对机构专职社会工作者的平均薪酬待遇以及其他方面也做出了政策保障，针对机构缺乏相应社工人才的现象，近几年来政府也通过购买服务购买岗位人员来保证社工队伍的专业化发展：泰安市社会福利院所在的泰山区与玉林福利院所在的玉州区，除基本工资和相应的考取证书后的补贴外毫无额外的补贴和实施政策，薪酬待遇低，直接导致社工的物质生活难以保障，人才流失現象格外显著。“社工与其他工作最大的不同就是突出人性化，但它在本质上还是一份工作。如果社会对社工工作能够有一个更加正确、清晰的定位，或许对提高社工薪酬有很大的突破作用。倘若社工薪酬能有一个持续提高的空间，我会毫不犹豫选择社工行业。”佛山社会福利院社工小文说。社工们表示.资金问题是开展工作的局限所在。开展的项目大多是需要政府拨款，但是资金的申报流程走得很慢，常常会出现项目资金周转不灵的情况，这对我们项目的开展来说会是很大的障碍。而且，资金问题还会影响到社工的工资，有时候还会遇到迟发工资的情况，甚至有时候这个月的工资要到下个月20多号才发，这对社工自身的生活确实有影响。这也反映了目前中国大部分地区的问题，即社工薪酬只能解决温饱问题，大部分社工工作几年后物质生活难以保障，对职业前景感到模糊，受到其他高福利高待遇的行业的诱惑则纷纷选择转行，从而导致社工人才高度流失或流入到社工发展较为成熟的深圳以及广州上海几个薪酬较高的沿海大城市。

（三）针对社工流动性人的反思

针对近年来佛山社工的流动性问题，总结四所福利院的访谈内容，很多社工反映，社工对于城市的归属感更为重要。不少社工服务的是社区基层群众，能否在这个城市落地生根，佛山能否提供更多政策配套，社会能否给他们一种身份的认同、文化的认同，这也是社工们更为看中的。社工毕竟是一个全新职业，流动性强也并不代表这个职业的薪酬待遇存在很大问题，或者说这个行业的吸引力不强。而恰恰相反，很多社工走进社会以后，自我提升的要求是很高的，除薪酬待遇之外，他们非常渴望获得能力的提升与持续的项目成长空间的。

总体来看，与西部地区相比，东部地区经济发达，社会工作起步较早，社工岗位的设置和开发力度相应较大，西部地区由于经济水平落后，社会工作起步较晚，社工发展也相对滞后。2008年以来，国家虽然大力推进社工专业化，各省市也在积极推进社会工作专业化的发展，但东西部地区由于经济发展、地域条件等方面的不同，尤其在岗位设置方面，落实程度仍有很大的差距。对于西部地区，基层政府应重视社会工作的发展问题，可以通过参考社会工作发展较为成熟的城市的经验，来推进社会工作专业化的发展。针对专业人才欠缺与专业能力不足的问题，政府要可以加大购买社会工作服务的力度，购买资深社会工作人员来传授服务知识和技巧，通过出台薪酬保障机制和人才激励措施防止人才流失，国家也需加强财政支持来保障基层政府推动社工专业化的发展，改变东西部社会工作专业化发展失衡的状况。