日本应急管理信息体系特点与启示

吴大明

日本是一个自然灾害多发的国家，在长期的历史发展过程中，政府和社会各界通过不断总结灾害应急的经验教训，逐步建立起一套比较完善的应急管理制度体系。特别是在应急管理信息体系建设发展方面，自1995年日本神户大地震发生后，日本政府更加重视灾害信息化制度建设，依托先进的信息采集、分析和处理设备与技术手段，构建了一张覆盖面广且行之有效的应急管理信息网。本文从灾前预防、灾中响应和灾后恢复三个阶段，介绍和分析日本应急管理信息体系的特点和优势，以期为健全完善我国应急管理信息体系提供参考和借鉴。

灾前预防应急管理信息体系与特点

灾前预防信息体系建设可以简单分为灾害早期信息收集、研判与发布，以及应急信息网络自身韧性完善两个部分。灾害早期信息处理方面，比较有代表性的是日本气象厅的EEW（地震预警）系统。地震初发时，通过对地震波数据的收集和分析，该系统可快速判断出地震影响范围和破坏程度，并及时将信息向广大公众推送，使人们在强震来临前做好应对准备，进而降低地震灾害损失。目前，日本气象厅和日本防灾科学技术研究所在全国共建有1000多个地震监测站，形成了一个庞大的地震波捕捉网络。这些地震监测站能够实时采集地质活动的动态数据，进而经过EEW数据分析系统的计算，得出地震和海啸可能发生的概率。通常情况下，灾害预测结果会被自动传送至电视广播等媒体，及时向社会各界发布。以地震信息电视台发布为例，作为日本最大和最具影响力的NHK电视台是日本政府地震预警信息媒体传播的主要力量。NHK电视台在接到气象厅推送的地震预警信息后，自动将该信息插播到正在播放的电视节目中。这样，公众能及时看到预警信息，并在短时间内快速做好地震灾害预防准备。

2011年日本海啸应急救援一瞥

在应急信息网络韧性建设方面，考虑到现代社会对信息的依赖程度越来越高，以及灾害对信息传递渠道的破坏，日本政府在灾前就提前做好了准备，加强了应急信息网络的韧性建设。例如，建立和完善了中央防灾无线网，使其能够在重特大灾害发生后（特别是传统电信网络瘫痪或公众沟通交流信息拥堵的情况下）及时地将灾害等信息传递给政府部门、社会机构和新闻媒体。总体上来看，中央防灾无线网主要由固定通信、卫星通信和移动通信三条线路构成，政府通过对各线路的日常维护和完善，保证其在灾害发生后能发挥重要的作用。

日本气象厅预警实时监测画面

灾中应急管理信息体系与特点

灾害发生后，应急管理信息的传递主要是在决策者、执行者和灾民之间的传递，这是一个复杂的信息交互网络，可以简单看成信息在决策者之间的传递、执行者之间的传递以及执行者与灾民之间的传递。在决策者之间的信息传递方面，除了上述的中央防灾无线网之外，日本还有以消防部门为代表的消防火灾预防无线网，它是消防部门与地方政府建立的无线信息交换渠道，通过及时的信息交互来为应急指挥决策部署提供参考，进而实现火灾应急救援的高效有序。对于国家层面的各个应急负责部门决策者之间的信息传递，日本政府建立了灾情互通通信网，通过搭建消防厅、国土交通厅和海上保安厅等各部门之间的信息交互平台，实现多个部门灾情信息和救援信息的共享，从而为更加高效的应急指挥和救援工作提供支撑。

而在救援工作的具体实施过程中，应急救援人员和灾民之间的信息沟通是快速抢险和赈灾物资发放的重要依据。例如，无线射频识别技术的应用和普及，为应急救援人员快速发现受困人员并开展救援提供了重要的支持，同时，在救灾物质发放过程中，也能够实现对加贴无线射频识别标签救灾物资的精准投放，进而合理地分配救灾物资。

灾后应急管理信息体系与特点

灾后应急管理信息可以分为受灾损失信息收集、灾后重建计划制定信息收集和受灾信息社会报道。受灾损失信息收集可为灾后重建物资发放提供决策依据，一般情况下，该信息主要来自灾区的地方政府和救援人员，并逐级向上级政府上报。通常，日本政府将整体灾后重建工作进一步细化为恢复期、重建期和发展期三个阶段，并根据每个阶段的特点来制定对应的工作战略重点。为了推进工作的开展和征求更多人的意见，国家和地方政府均会组织开展重建工作计划的问卷调查工作，进而获得社会各界的共识和支持。这同样需要充分利用各种宣传方式和途径，尽可能地全面及时向社会传递受灾地区的准确信息，包括受灾的基本情况以及重建工作进展等信息。并且，这种信息的公开本身也是一种防止灾后谣言传播的有效手段。一般来说，日本的新闻媒体会在灾害发生后第一时间进入灾区进行报道，这与他们平时的硬件设施布设和准备是分不开的。新闻媒体大都会对灾情进行全面细致的报道。以NHK的灾情报道为例，由于NHK长期坚持不偏向任何政党的中立原则，将赢取广大观众及听众信任为创办节目的主要目标，因此其在灾后的报道上一直是以客观公正而著称。这种没有任何倾向性的信息传播，可以使社会各界更加客观地了解灾区的实际情况，并为灾后互助和捐赠等相关活动的实施开展提供信息参考。

对健全完善我国应急管理信息体系的启示

通过以上的分析可以看出，日本应急管理信息体系建设更加侧重于实用性和高效性，既保障了信息的快速获取和分析，也能够同时为应急管理工作的决策和行动提供有力的支撑，其对健全完善我国应急管理信息体系的启示主要有以下四个方面：

一是应注重对灾害的前期预防和预警。从地震预警的案例经验可以看出，利用地震波横波和纵波的时间差，日本的EEW体系能够发挥强大的预警效果，在破坏性更大的纵波来临前，它能够将地震信息提前几秒甚至十几秒传送到广大公众面前，便于人们提前做好防范准备。这种以信息快速反应为支撑的预警体系具有科学及时的优势，因此，我国应急预警也应逐步建立完善与此类似的各类灾害预警和信息快速推送体系，实现对灾害的有效防范。

二是应加强对信息通信韧性的建设。为了防止对于常规通信渠道的过分依赖而导致应急信息沟通不畅，日本政府搭建了多个应急救援信息交流网，并以相关通信硬件设施的建设来满足灾中应急管理通信和社会各界信息交流的需求。我国在以往的应急救援过程中曾经暴露出应急信息交流不畅的问题，削弱了应急管理工作开展的效果。因此，在下一步的工作中，应重点加强对灾中信息通信体系的强化和完善。

新闻播放

三是应加强信息社会发布平台的建设。在我国，重特大灾害发生后，第一时间进入到灾区的媒体一般都是中央电视台，这虽然是我国政治体制下国家媒体力量的强大优势，但是由于媒体渠道单一，缺乏从多个角度对灾区情况的全面报道。而从日本新闻媒体对于灾区的报道来看，在兼顾灾区现场报道的同时，更侧重对灾民的支持和帮助，例如会更多的播放寻人启事信息等。这种多个角度的信息发布方式，对于完善灾害信息社会发布体系具有一定的参考意义。

四是应加强灾后重建信息的管理和发布。从日本政府在灾后重建工作中的信息处理方式可以看出，政府更加关注灾后重建的全民参与，通过相关信息的公布，提高了重建工作的透明度，也积极调动了一切有生力量来完成重建工作。在以往的灾后重建工作中，我国曾出现过因为灾后信息发布不及时，造成社会对赈灾物资使用产生质疑的事件，造成了不良影响，因此，应进一步加强对灾后重建信息的管理和发布，使公众更加客观全面地了解重建工作的开展和进度。