三十载风雨兼程 工程监理再启航—与中国建设监理协会会长王早生谈行业改革与发展

本刊记者/汪红蕾 特约记者/孙 璐

峥嵘岁月稠 监理踏歌行

张彬 摄

王早生

中国建设监理协会会长

记 者：从上世纪80年代后期，我国开展工程监理试点工作至今，工程监理行业走过了不平凡的30年。请问我国建设监理行业的发展经历了哪几个不同的阶段？

王早生：我国建设工程监理制度从发展到走向成熟，先后经历了试点、稳步发展和全面推行三个阶段。

1988年至1992年是试点阶段。1988年7月25日，建设部发布《关于开展建设监理工作的通知》，提出建立具有中国特色的建设工程监理制度；1988年8月1日，《人民日报》第一版刊登了《迈向社会主义商品经济新秩序的关键一步》一文，从此在我国工程建设历史上掀开了新的一页；同年11月28日，建设部印发了《关于开展建设监理试点工作的若干意见》，决定在北京、上海、南京、天津、宁波、沈阳、哈尔滨、深圳八个重点城市和能源、交通部门的水电和公路系统进行试点。1989年7月，建设部发布《建设监理试行规定》，这是我国开展建设监理工作的第一个规范性文件，它全面地规范了参与建设监理各方的行为。截至1991年底，建设监理试点工作在全国25个省、自治区、直辖市和15个工业、交通部门开展，在提高质量、安全生产、缩短工期、降低造价方面取得了显著的效果。

1993年至1995年是稳步发展阶段。1992年，建设部制定了一系列规章和文件，包括《工程建设监理单位资质管理试行办法》《监理工程师资格考试和注册试行办法》《关于发布建设工程监理费有关规定的通知》等。1995年10月，建设部、国家工商行政管理局印发了《工程建设监理合同（示范文本）》（GF-95-0202）；同年12月，建设部、国家计委颁布了《工程建设监理规定》。工程监理制度不断完善，中国建设监理协会于1993年成立，监理工程师考试开始试点，这是承前启后、继往开来的阶段。截至1995年底，全国29个省、自治区、直辖市和国务院39个工业、交通等部门推行了工程监理制度。

1996年至今是全面推行阶段。从1996年1月开始，建设工程监理制度在全国全面推行。从1997年起，全国正式举行监理工程师执业资格考试。1997年11月1日，第八届全国人大常委会第二十八次会议通过了《中华人民共和国建筑法》。《建筑法》第三条规定：“国家推行建筑工程监理制度。”这是我国第一次以法律的形式对工程监理作出规定。2000年1月30日发布施行的《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号），对工程监理单位的质量责任和义务作出了具体的规定。2001年1月，建设部发布了《建设工程监理规范和规模标准规定》，规定了强制实行建设工程监理的范围，使建设工程监理制度真正成为建设领域必须实行的重要制度。2004年2月1日起施行的《建设工程安全生产管理条例》（国务院令第393号），对工程监理承担建设工程安全生产的监理责任作出了规定。2006年1月，建设部颁布了《注册监理工程师管理规定》，明确了注册监理工程师的权利和义务，强化了注册监理工程师的责任。同年，建设部发布了《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》。

记 者：不断积累经验，不断改革前行，经过30年的发展历程，工程监理制度的实施取得了哪些成就？

王早生：经过30年的实践，监理在工程建设中发挥了不可替代的重要作用，在我国经济高速发展、推进城镇化以及大量基础设施和工程建设中，为保证建设项目的工程质量、安全生产以及人民生命和国家财产安全，为人们安居乐业和社会稳定作出了积极贡献。

30年来，我国经济持续快速发展，一大批铁路、公路、城市基础设施项目、住宅和公共建筑项目、工业项目建成投产，特别是北京奥运、上海世博、高速铁路、跨海跨江大桥、超高层建筑等一大批代表当今世界先进水平的“高、深、大、难”工程项目高质量地建成并投入使用，不仅凝结了工程勘察、设计、施工行业广大干部、技术人员、工人的智慧和力量，也凝结了全国工程监理行业100万监理人的心血和汗水。工程监理对工程质量和进度控制、安全生产管理及投资效益的发挥作出了重要贡献，也为我国建筑业和国民经济可持续发展作出了贡献。

工程监理制度的实施推进了我国工程建设组织实施方式的改革，是我国工程建设领域引进和学习国外先进工程管理模式的结果，其推行改变了长期以来我国工程建设领域自筹、自建、自管的传统管理模式，促进我国建设项目管理方式由单一化走向多元化，促使建设项目管理向社会化、专业化、现代化的方向发展，为我国建设项目组织实施方式的变革开启了一条新兴之路。

通过实施工程监理制度，建设工程的质量和安全生产管理得到了提升。一方面，工程监理对工程质量的形成过程做到了全过程的控制和监督，从而确保了工程质量；另一方面，通过审查专项施工方案，督促做好施工作业安全技术交底，在现场巡视检查、跟踪监督施工是否按施工方案和强制性标准进行，检查安全隐患及现场文明施工等方式，最大限度地保证了安全生产。

工程监理制度的实施保证了建设工程投资效益的发挥，促进工程项目在满足预定功能和质量标准的前提下，同时控制工程建设投资，控制工程建设周期，实现工程质量、投资、进度、环境等方面的综合效益最大化。工程监理在实施过程中，通过参与落实设计意图和要求、工程建设过程管理、合同管理、信息管理、工程验收等工作，来保障项目投资效益的最大化。

实施工程监理制度，促进了工程建设管理的专业化、社会化发展。工程监理企业以自身专业的工程管理知识和经验为业主提供全面科学的工程咨询服务，使业主在施工技术、合同、质量、进度、投资等方面得到支持。同时，随着工程监理制度的完善、工程监理企业数量的增加，更多的建设项目实施了监理，使得工程建设管理的专业化、社会化程度不断提高。

近年来，我国对外开放不断扩大，吸引了大量外商到我国投资，这些投资者为保障自身权益和投资效益，都普遍要求实行工程监理制度。另一方面，过去我国的承包队伍进入国际市场后，由于不熟悉国际惯例，缺乏工程咨询及监理知识和相关经验，常常使经济收入和企业信誉受损。实施工程监理制度后，我国的承包队伍逐步熟悉了工程咨询及监理制度，增强了国际竞争力。因此，工程监理制度对于吸引外资和先进技术、适应和开拓国际建筑市场，增强我国建设队伍的国际竞争力等方面发挥了巨大作用，推进了我国工程管理的国际化进程。

改革促发展 奋进谱华章

记 者：历经30年创新与发展，我国监理制度从无到有，发展迅速，取得了比较好的社会效益，已经初步形成了具有中国特色的工程管理制度。请您简单谈谈工程监理行业发展的现状。

王早生：我国工程监理自1988年起步发展至今，在借鉴国际通行规则的同时，已经逐步形成了具有中国特色的工程监理制度，相应的法律法规及标准体系也逐步得到了建立和完善，一方面适应了工程建设领域市场经济体制改革的需要，奠定了工程监理在建设活动中的法律地位；另一方面明确了工程监理的法律责任，规范了工程建设监理企业和人员的行为，加快了工程监理的法制化进程。

近年来，伴随着工程监理行业的发展，我国工程监理企业经营范围不断拓展，经营规模不断扩大，工程监理企业数量整体呈上升趋势。截至2017年底，全国共有工程监理企业超过8000家，注册监理工程师接近19万人，工程监理企业从业人员超过100万人，涵盖房屋建筑、市政公用、电力、石油化工、铁路、民航等14个专业类别，覆盖几乎所有重大工程和具有一定规模的工程，工程监理企业承揽合同额超过3000亿元。

当然，监理行业目前仍然存在一些问题和困难：一是法律法规制度不够健全；二是行业诚信体制不够完善；三是社会各界对监理履职尽责的期待与一些项目上的监理作用发挥不到位的反差；四是建设单位对监理服务的要求日益提高，监理服务质量与建设单位期望之间存在一定差距；五是新形势下出现的新问题，传统的发展理念和发展模式面临严峻挑战。我们要正视存在的问题，不忘初心，勇于担当，不断推动行业向前发展。

记 者：对于我国工程监理定位的讨论非常热烈，社会上对于工程监理企业的认识也不尽一致。请您谈谈对这一问题的思考。

王早生： 首先，有讨论、有争论、有不同认识都很正常。我们无须回避，也不应充耳不闻。至少这说明全社会都极其关心监理事业，对监理行业寄予高度期望。希望监理人担起责任，不负期望，履职尽责。说到监理的定位，我觉得就是回归监理制度设立的初衷。工程监理制度的实行是我国工程建设领域管理体制的一次重大改革，是出于对传统工程建设管理体制的反思、改革开放的推动、治理整顿建筑市场的需求设立的，它引导和促进建设单位的工程项目管理逐步走上专业化、社会化道路。

1988年建设部发布的《关于开展建设监理工作的通知》中明确指出：“工程监理的内容可以是全过程的，也可以是勘察、设计、施工、设备制造等的某个阶段。监理的依据主要是工程合同和国家方针、政策及技术、经济法规。一个建设项目，可以委托一个监理组织实施监理，也可以委托几个监理组织进行监理”。从当时的规定可以看出，我国建立工程监理制度的初衷是对工程建设前期投资决策阶段和建设实施阶段实施全过程、全方位的监理。项目决策阶段的监理是如何避免决策失误，如何力求决策优化；项目实施阶段的监理是如何确保项目目标最佳地实现。这种构想和设计在建设部1988年印发的《关于开展建设监理试点工作的若干意见》及1989年颁布的《建设监理试行规定》中再次明确。

1995年，建设部发布的《工程建设监理规定》对工程建设监理服务内容描述为“控制工程建设的投资、建设工期和工程质量；进行工程建设合同管理，协调有关单位间的工作关系”。

国务院于2000年1月30日颁布《建设工程质量管理条例》和2003年11月24日颁布《建设工程安全生产管理条例》，明确了强制实施监理的工程范围，规定了工程监理单位及监理工程师在工程质量和安全生产管理方面的责任和义务，进一步增强了建设工程监理的法律地位。

由此可见，国家对监理的定位一直是清晰的，实际上是建设工程全过程、全方位的监理。出现了一些争议，主要是因为在个别项目上存在职责边界划分不清，各方主体不同程度地存在所谓“缺位、错位、越位”的现象。监理的法律定位是清晰的。

记 者：随着建筑领域改革进入“深水区”，建设监理行业改革将面临哪些新挑战？

王早生：工程监理制度本身就是改革的产物。因此，我们要以改革引领、指导各项工作。改革是我们发展的原动力，从大的方面来说国家在改革，就我们监理行业来说也在深化改革，比如开展全过程工程咨询服务等。政府以及主管部门不断出台新的政策，有的是按照简政放权、“放管服”的要求推出的政策，有的是加强行业内部管理提出的政策。开展全过程工程咨询，需要有指导意见、合同示范文本、技术标准等一系列基础性的制度文件作为支撑，才能推动这项改革。所以我们监理行业在改革方面还要多下功夫，要充分认识到只有改革才能带来活力、生命力和可持续发展的动力。监理行业是靠改革起家的，我们要坚持改革、与时俱进。尤其是当前社会不断发展变化，市场的多元化给监理行业的发展提出了很大的挑战。

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入了新时代，正处于决胜全面建成小康社会的攻坚期，社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾；我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。

高质量发展，对我们监理来说，就是克服发展瓶颈、创新发展优势、转换增长动力，依靠创新，向科技要效益、向管理要效益、向人才要效益。随着国家供给侧改革深入推进，监理的发展需要我们主动出击，有所作为，要用成果赢得业主，取得效益。要延伸服务领域，乘行业试点东风，走出行业创新发展之路。

但是无论如何创新，我们的初心不变，一切为了工程质量安全，这和坚持以人民为中心的出发点是完全一致的。

新时代提出了新要求，监理人要有新作为。我们要以满足人民获得感、幸福感、安全感为目标，准确把握新时代发展的特点、脉络和关键，把思想和行动统一到党的十九大精神上来，坚持质量第一，效益优先。

绘就新蓝图 开启新征程

记 者：一些地方出台文件，提出部分工程可不用监理，即社会投资的“小型项目”和“工业项目”中，不再强制要求进行工程监理，建设单位可以自主决策选择监理或全过程工程咨询服务等其它管理模式。有人理解为这是要取消监理制度，对此，您怎么看？

王早生：国家以法规形式确立了监理制度，在大量减少行政审批、取消执业资格的前提下，仍然保留了监理工程师资格考试制度和注册行政审批制度，将监理列为工程建设五方责任主体之一，说明了监理在工程建设中的重要性不容置疑，不然可能会对工程质量安全和人民生命财产安全造成不可估量的损失。

中共中央和国务院文件也多次强调工程监理，《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）提出“依法落实项目法人责任制、招标投标制、工程监理制和合同管理制，切实加强信用体系建设，自觉规范投资行为。”进一步表明国家对监理的重视。《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》及《住房城乡建设部关于促进工程监理行业转型升级创新发展的意见》等文件，鼓励监理企业在立足施工阶段监理的基础上，向“上下游”拓展服务领域。鼓励监理企业跨地区兼并重组创新发展，有能力的监理企业开展全过程工程咨询，为工程监理行业的发展指明了方向。

《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作若干意见》提出，强化政府对工程建设全过程的质量监管，特别是强化对工程监理的监管，一方面说明部分地区监理市场秩序和部分项目监理人员履职中确实存在这样那样的问题，市场不规范，服务质量不高，建设单位不满意等；另一方面说明工程质量关系公共安全和公众利益，在法制不健全、社会诚信意识不高、国家处在快速建设时期，要保障工程质量安全，上百万人的监理队伍是一支不可或缺的专业技术力量。有为才能有位，责权方能相当。我们要充分了解国家和人民对监理的期望，明确监理存在的目的和意义，才能应对风险，更好发展。

一些地方出台文件调整强制监理范围，目的是为了改善和优化市场环境，进一步推进“放管服”改革。但对于一些非国有投资的项目，不再要求强制监理，并不意味着国家就是要取消监理制度，就是对工程质量安全放松了要求，这是一种误读。调整强制监理范围只是工程项目管理形式多样化了，建设单位可以根据需要自主决策选择监理或是实行自管等其他管理模式。地方文件同时要求，无论对工程是否实行强制监理，建设单位的法定责任不会改变。实际上，许多建设单位还是愿意委托专业监理队伍管理工程项目，国际上也是如此。我们监理企业只要受业主委托开展监理活动，不管这个项目是否属于强制监理范围，都应该尽心尽责地把项目管理好，履行好国家法规和业主赋予我们监理的法定职责。

记 者：请您结合去年住房和城乡建设部出台的《关于促进工程监理行业转型升级创新发展的意见》，分析一下建设监理行业的发展趋势并对监理企业提出发展建议。

王早生：《意见》提出，工程监理行业发展的主要目标是：工程监理服务多元化水平显著提升，服务模式得到有效创新，逐步形成以市场化为基础、国际化为方向、信息化为支撑的工程监理服务市场体系。行业组织结构更趋优化，形成以主要从事施工现场监理服务的企业为主体，以提供全过程工程咨询服务的综合性企业为骨干，各类工程监理企业分工合理、竞争有序、协调发展的行业布局。监理行业核心竞争力显著增强，培育一批智力密集型、技术复合型、管理集约型的大型工程建设咨询服务企业。同时，《意见》将推动监理企业依法履行职责、引导监理企业服务主体多元化、创新工程监理服务模式、提高监理企业核心竞争力、强化对工程监理的监管等作为主要任务。《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》也提出，要培育全过程工程咨询，鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询。这为工程监理行业指明了未来的发展方向。

由此分析，我建议，监理企业应该根据自身资源、能力等条件实现差异化和多元化发展，拓展企业经营服务空间和范围。

大型综合性工程监理企业应在做好施工阶段监理工作的基础上，发挥自身的管理优势，通过进一步整合设计、施工管理资源，发挥技术、人才密集优势，提供集项目策划、设计管理、招标代理、造价管理、施工过程管理等为一体的全过程咨询服务，提高工程建设管理和咨询服务水平，保证工程质量和投资效益。对于有能力的工程监理单位，要凝聚高层次人才，优化管理流程，建立高水平知识管理平台，逐步转变为具有国际竞争力的工程咨询企业。

中小型企业可以走专业化发展的道路，根据细分市场的需求，“做专、做精、做特、做新”，比如开展“深度”的专项监理，在传统施工监理的基础上提供专项监理服务，如混凝土搅拌站监理、装配式建筑驻场监理等。

记 者：您刚才谈到全过程工程咨询代表了工程咨询重要的发展方向和趋势。请您谈谈在这方面的思考。

王早生：简政放权形势下，政府对市场的干预度在降低，市场的开放程度在提高，业主日益重视服务提供商的综合咨询服务能力，实现项目管理的集成、高效和经济。全球经济一体化和一带一路倡议的落地，为我国工程咨询服务提供者参与国际竞争提供了机遇和需求，激烈的国际市场竞争必然冲击传统的、效率低下的竞争手段。而伴随着国内建设项目组织实施方式的变革，全过程工程咨询正在形成新的实践，重新建立新的规则和价值链条，并给建设领域带来新的秩序和新的思想。

对于监理企业来说，开展工程建设全过程咨询服务是监理企业转型升级和组织模式调整的发展方向和最高模式，但不是唯一的模式，并不是要求所有监理企业都要转型成为能提供全过程咨询服务的企业，而是部分有条件、有发展潜力的企业要发展成为具有国际水平的工程建设全过程咨询企业。

同时，监理企业对工程建设全过程咨询服务概念要有正确的理解。要充分认识到工程建设阶段是有限和确定的，但全过程咨询服务具体内容是无限的和不确定的。市场需求的具体内容是变化和不确定的，是随着具体项目内容和市场需要变化的，既可能有技术方面的咨询需求，又可能有投资、经济、管理、法律、文化、环境、资源、市场等方方面面的咨询需求；既有可能是项目整体和全过程委托，又可能是部分或单项委托。因此，企业发展工程建设全过程咨询服务应该追求的是全过程咨询服务自身统筹能力和社会资源整合能力建设，以及创新能力的建设，而不是追求企业自身大而全的建设。

从事工程建设全过程咨询服务，企业应具备为工程建设过程各阶段提供咨询服务和创新发展的能力。但工程建设全过程从项目策划、可行性研究、项目立项，到具体规划、勘察、设计、施工、验收运营，再到后期管理全过程周期长，咨询内容所需专业知识和经验跨度大，涉及面广，不是任何企业短时间内能够做到的，因此，对监理企业来说，在向工程建设全过程咨询发展过程中，应该有轻有重，重点应该放在行业熟悉的工程建设实施阶段，优先做好具有优势的施工阶段项目咨询和管理。

当然，工程建设全过程咨询作为一种更先进、更科学、更高效的项目组织实施方式并不是大型、综合性企业专属的项目组织实施方式。中小型、专业性企业也可以通过联营的方式建立联合体开展工程建设全过程咨询。

记 者：面对建筑业全面深化改革的新形势和新要求，行业协会将发挥怎样的作用？

王早生：随着政府机构改革和职能转变的不断深入，作为行业协会，我们也面临着新的发展机遇和发展空间。我们要苦练内功，加强协会自身建设，提高协会为会员和政府服务的能力和素质，更好地发挥桥梁纽带作用。一是发挥行业协会主导作用，继续推动行业标准化建设。修订完善行业标准，培育发展团体标准，引导搞活企业标准，促进工程监理工作的量化考核和监管，使工程监理工作更加规范有序。二是推进行业信息化建设。建立大数据，不断推动BIM等现代技术在工程服务和运营维护全过程的集成应用，实现工程建设项目全生命周期数据共享和信息化管理，促进工程监理行业提质增效。三是加强行业诚信建设。结合住房城乡建设部开展的“四库一平台”建设，健全行业自律机制，积极推进行业诚信体系建设，逐步提高行业的社会公信力。四是强化行业人才队伍建设。引导企业建设一支精通工程技术、熟悉工程建设各项法律法规、善于协调管理的综合素质高的工程监理人才队伍。五是积极稳步推动走出去。鼓励工程监理企业抓住“一带一路”倡议提供的机遇，主动参与国际市场竞争，增强企业的国际竞争力。

今年年初，中国建设监理协会印发了《关于请组织开展工程监理行业创新发展30周年系列活动的通知》，将逐步开展系列纪念活动，其目的就是总结行业改革发展经验，剖析行业面临的问题和挑战，积蓄发展动能和力量，开启发展新征程。

党的十九大为我们描绘了宏伟的蓝图，指明了今后的发展方向。我们要不忘初心、牢记使命、砥砺前行，以更加饱满的热情，投入到监理行业转型升级创新发展的工作中去，共同谱写工程监理事业发展的新篇章。我们要不辜负国家、社会的期望，对国家负责，对社会负责，对人民负责，为实现百年梦作出工程监理人的贡献。