诌议新公共服务理论及其价值

饶芯羽

摘 要：新公共服务理论是在对新公共管理的理论进行批判的基础上发展起来的新型理论，它是对民主、公平、正义等传统公共管理价值的重申。本文试图从公共管理学科的特殊性和新公共服务理论的源起中，分析探讨新公共服务理论的现实意义与其价值。研究发现，新公共服务理论的价值主要体现在对公民权力的尊重，重视思考的战略性以及行动的民主性，对人本身的强调等方面，充分体现了新公共服务理论中不片面强调行政效率，而是“以人为本”的战略思想。

关键词：公共管理；新公共服务；新公共服务价值

一、公共管理学科特性

公共管理学所强调公正性、责任和公共性等特点使得公共管理学从根本上区别于其他学科。现代社会发展经验表明，社会越发展，社会的公共性越强，与公共利益相关的公共事务和问题必然也越来越多，公民对于公平正义、公民权利的诉求也越来越强烈。因此，公共管理学的定位与使命不是一成不变的，而是呈现出一个动态的微调地过程。不同的时期和不同社会背景之下，公共管理相关理论也随着现实需要不断更新和发展，公共服务理论便是根据不断变化的时代和现实需求应运而生的。

二、新公共服务理论概述

2.1何谓新公共服务理论？

新公共服务理论是公共管理领域的新型理论之一，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理论，重点阐述公共行政与公民之间的关系，公共行政与公共治理系统之间的关系[1]。首次正式、系统的提出新公共服务理论的是美国行政学学者登哈特夫妇[2]。哈登特夫妇在《新公共服务——服务，而不是掌舵》一书中介绍到新公共服务理论中主要包括民主公民权理论、社区与公民社会理论、组织人本主义和新公共行政理论、后现代公共行政理论；并强调其中多项项引人注目的理念[3]。新公共服务理论特别强调公民精神和政府服务意识，将公共服务中所缺失的部分，如公共性的缺失、公平与民主价值的弱化、民营化加剧腐败等问题进一步纳入思考和讨论。

2.2新公共服务理论源起与思考

公共服务理论是21世纪公共行政和政府改革的核心理念，是在对传统公共行政理论和新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出和建立起来的，它对新公共管理的反思和批判反映了其对公共行政领域管理主义盛行状况的不满。重申了社会公正、平等、民主、回应性等政治价值，实质上把公共行政的价值取向由管理主义转为宪政主义。

新公共服务理论在目前得到了广泛的发展。当前学术界对这一新型理论的评价和思考褒贬不一。一方面，有学者认为新公共服务理论存在理论上贫困，在实际运作中很難实现其较之追求[4]。同时，进一步批判性认为新公共服务理论仍然是一门很不成熟的理论，它既存在理论上的缺陷也存在现实的困境，如没有将政治和社会价值统一、人性假设方面的挑战、公民社会内部缺乏有效规约问题、理论所指导的现实操作方式有限等等[5]。另一方面，一部分学者也充分肯定了新公共服务对公共管理的启发和价值，认为新公共服务是一种个性鲜明的理论框架，具有多元博弈的价值取向和“四位一体”的理论架构[6]，其不仅引入了一些创新的公共管理方式，提高了政府行政效率，对公共利益和公民权利进行维护[7]，同时，新公共服务理论是建立在公民权利与责任的民主化、社会民主化的基础上，对当前中国的正在进行的政府改革具有极大的启示作用[8]。

从公共服务所倡导的理念以及前人对该理论的研究来看，新公共服务理论是对公共行政学和传统的公共管理学理论的批判而产生的。一方面，新公共服务理论是时代的产物，对社会现象和社会问题提出了自己的理解与解决办法。同时，其对民主、正义、公平的重申，使得公共管理的价值得到了新的定义与伸张。它的出现有利于避免公共管理学片面顾及市场价值和市场效益、市场效率。同时，新公共服务理论的价值导向有利于人们重视公共管理本身所应该遵循的基本方向，只有这样才能使得公职人员在提供公共服务，进行公共管理的过程中，不迷失基本的方向与原则。另一方面，就目前来说，公共服务理论缺乏一个可以操作的组织结构和运作方式，并且还存在公民社会的缺陷以及效率价值和政治价值的无法统一等缺陷。但一个理论的发展不应该是一个一成不变的过程，而是一个动态的微调过程，理论在实践运用和发展中所面临的困难可以通过理论的不断发展和创新，理论学家的再解释而不断得以解决。

三、新公共服务理论的价值

从新公共服务理论的视域下看，政府不仅需要参考现企业管理的精髓，构建有回应性和弹性的企业型政府，更需要像一个民主政体一样运作，服务于公民，加强公众参与，强调公民利益，以激励手法提高社会生产率，不断推进整体社会共进共荣。

3.1重新思考公共利益，服务于公民

公共服务理论以公共利益为努力的核心，在此有必要探究到底何为公共服务所追求的公共利益。

传统的公共管理对一系列社会公共事务进行计划、组织、领导和控制的过程，所强调的重点是政府主导，政府对公有资源的分配、整合以及对社会个体利益的平衡。政府构建一种社会规则，将公民看做是市场机制中的顾客，让公民能够以个体为单位充分追求自身利益，而后通过政府的管理和协调来平衡各方有冲突的利益追求与获取，政府可谓是公共利益的主导方。于是，在这一过程当中，公共行政官员的行动将极大程度上主宰着公共利益的分配与实现。由此看来，很大程度上可以将传统公共管理所追求的公共利益认为是个体利益的集合。公共管理理论由于强调政府对社会的管理，在一定程度上使得市场对政府的依赖性加强，个体的自主性程度不高；而在这种公共利益追求的指导下，一旦政府失灵，变会造成另一种分配的不平衡、寻租、腐败及政府政策制定或执行等的无效率，使社会在短时期内出现无需现象。

新公共服务理论则不再局限于政府对社会的管理，而更加突出的是公民精神和政府服务意识。它重新思考着公共利益，重申着民主、正义的内容，对于推进公共利益和社会资源的整合具有新的意义。在服务理念的指导下，政府首先要知晓公民的利益和价值追求，从而能够有效协助公共利益的达成。那么在这个过程中，政府公职人员帮助公民明确表达利益以及引导公民为其利益而有所作为便显得极为重要。在新公共服务理论的指导下，政府对社会的管控范围缩小，管控程度降低，政府仅是协助社会各主体追求其整体的共同利益，处于实现社会公共利益的支配地位，而更加致力于提高市场和公民的自主程度。同时，政府不再赋予公民以顾客的角色，强调一种整体的公民价值。政府在处理社会公共事务和问题时，注重的事公民参与，强调政府与公民之间的沟通，让公民对涉及公共利益的问题实现知情、参与，从而与政府进行密切合作，实现政府与社会各主体之间有效的协作治理、协作治理，整合各方社会资源、发挥社会多主体治理合力，从而有效推进整体社会有序运转。因此，个人认为可以将新公共服务所追求的公共利益确立为社会所有公民所结成的共同体一致努力追求的公民权利、价值体系和共有利益，而不是公民个体所追求利益的加总。

近年来，大社会、小政府的呼声愈来愈烈。这促使着政府的职能和运作模式等都发生了改变，新公共服务理论为政府应时而变提供了新的方向。在现代社会，政府的作用不应再是统领全局，而是通过利用政府掌握的充分资源与信息，积极构建信息公开和服务平台建设透明政府，努力实现信息公开，在为社会团体、公众提供各个种类的优质信息的同时激励公民积极参与政治生活，行使公权力，在公民和政府的互动中真正发挥政府的服务性和民主性。

3.2勇于承担责任，提出战略性决策

政府作为社会公共事务的管理者和领导者，其行政能力、运作模式、制度决策等会对整个社会产生极大影响。

谈及公共服务理论时，首先要明确的是，虽然将政府置于服务角色，支配而不是主导公共利益，但这并不意味着政府可以完全放手市场，放置责任。政府作为治理社会公共事务的引导者，仍需承认并切实肩负起应该承担的职责。

从新公共管理开始，政府在众多领域中便开始实行民营化模式，让市场自行发挥作用实现社会资源增殖。但这其中也出现了许多问题，特别是无法反应政府的多重责任。私部门所追求的更多是利润，更多地将关注焦点放在达标和顾客的满意上，很少去思考公共产品对于公共利益程层面的意义；但公共部门则必须关注社会公平与公共利益的达成，不仅强调公民所获得的公共服务和产品的数量，同时更加注重质量和均衡。在21世纪公共领域越来越多的民营化过程中可以发现，政府并没有切实承担起公共责任。因为新公共管理并没有有效强调公法和民主规范，而当政府服务变为受到有效约束的非营利组织或私营组织来承担时，公共责任便随之减少了。

因此，在新公共服务理论的视域下，政府理应在明确公共利益的基础上思考自身所肩负的公共责任，并且其中至少应该还包括为什么负责？对谁负责？和怎样实现负责？三大方面。共有资源的排他性意味着政府必须要肩负起分配资源和整合公共利益的责任，为社会各方面的运行提供一个有效的框架体系，以便发挥社会合理，推动整体公民价值追求和公共利益的实现。同时，政府公职人员应该建立起服务意识，将自己切实放置于人民公仆的位置，为社会共同体的利益不懈努力。在这个过程中，政府不仅需要对治理的各方主体以及提供公共产品和服务的各部门和组织实行有效的监督，更需要具备长远、具有前瞻性的视角，站在宏观层面，提出战略性决策，引导社会整体的發展方向，规划公共利益的实现途径。

3.3重视人，重视行动民主性

老公共行政和新公共管理理论在对人做出界定时都显得较为消极。总体来说，大体认为人是自利的，并从这一点出发强调管理者对工作者的监控和激励，以期其能够更快的提高生产率，保证绩效。这样一来，一旦管控制度失灵或是激励模式失效，管理者将无法达成既定目标，实现有效的人员调动和管理。

而在新公共服务理论当中，人们的在马斯洛需求层次中的高级需求得到了高度的重视。新公共服务强调人的尊严、信任、归属感、服务以及基于共同理想和公共利益的公民追求等，从更加积极的方面来界定人，其不再过分强调企业家精神，而更加注重公民权的实现，主张服务于公民而不是顾客。这样的价值观，使得政府在从事公共管理的过程中，更加注重公平与正义的问题，更加注重公众权力的问题，而不再只是片面的追求经济、效率、效度，有利于社会资源的分配与整合。这样看来，以往公共管理所采用的方式确实应该进行适度调整，对工作者更多的应该是采用民主对话的形式在理想、尊严和价值观方面对他们实现有效鼓舞，使他们更多地认识到他们正在进行的工作具有超越个人意义的价值和作用，帮助他们认识到公共服务是高尚的，从而激励他们采取相应的行动。同时，该理论重点强调的公共管理者的服务意识，这意味着在政府行政和社会治理的过程中公务员必须要重视公平、正义、回应性和责任心等问题，尊重公共服务的理想和价值观。在公共服务理论的指导下，政府在社会治理的过程中必须重视行动的民主性，积极接受公众的监督，更多的鼓励公民实现自主自治，用说服代替强硬的监管模式，加强与公民的沟通和互动，关注公民诉求和公民所得到的政府实际供给，鼓励公民参与政府决策以及公共事务管理，以便政府能够为实现民主理想和社会共有利益提供即时的支持。

四、结论

以往理论服务于以往时代，发展的理论亦必服务于发展的时代。当代公共管理学科所强调的不再是片面的唯效率论，而是着重解决社会公平与服务、政府组织结构、政府与市场的关系等问题。

至于新公共服务理论的未来，目前还不能进行准确的预测。虽然任何一个理论对现实问题的概括与解决措施应该都会具有其局限性，正如一些学者指出的新公共服务理论所具有的局限性和缺点一样。但是，理论可以不断的对现实问题进行概括与解释，提出新的观点和方法，解决现实的问题，从而使得理论自身的局限性在发展中尽可能的缩小。而就新公共服务理论所提出的框架和所蕴含的价值来看，它不仅符合了当前公共管理学理论的发展方向，也符合了当代不断发展的世界及中国的现实情况，它对宪政以及民主权力的追求，恰到好处地迎合了公众以及公民社会的迫切需要，其发展应该是愈加蓬勃的。

参考文献

[1]丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，2004.

[2]江晓曦. 探析登哈特的新公共服务理论[D].湖南师范大学，2010.

[3]珍妮特·登哈特，罗伯特·登哈特.新公共服务：服务而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社，2004

[4]周义程. 新公共服务理论的贫困[J]. 中国行政管理，2006（12）：79-82.

[5]熊烨，褚艳.新公共服务理论：反思与批判[J].河北科技大学学报，2013，13（1）：42-46.

[6]曾保根. 新公共服务理论的“四位一体”解构[J]. 学术论坛，2010，33（04）：42-46.

[7]王丽莉. “新公共服务”评析──一种对新公共管理的替代[J]. 理论与改革，2004（03）：33-36.

[8]顾丽梅. 新公共服务理论及其对我国公共服务改革之启示[J]. 南京社会科学，2005（01）：38-45.

（作者单位：中央民族大学管理学院）