浅议监察监督与检察监督的关系

佟岩

摘 要：监察监督与检察监督是既存在一致性又有所区别的两个概念。本文以国家监察体制改革和检察机关提起公益诉讼制度为切入点，分析监察监督和检察监督的关系，迫切期望监察和检察监督体制成为依法行政的有效法治监督方式，全面推进依法治国，努力建成社會主义法治国家。

关键词：监察监督；检察监督；国家监察；公益诉讼

一、监察监督与检察监督的概述

（一）监察监督的概念及内容

监察监督是指国家专门设置的监察机关依据宪法及相关法律法规行使监察职能，依法国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员等的执法、廉政、效能情况进行全面覆盖的监督巡察。十三届全国人大一次会议通过宪法修正案，依宪制定监察法，设立国家监察委员会，依法行使的监察权，对所有行使公权力的公职人员实现监察全覆盖，通过监督、调查、处置，依法履行监督调查处置职责。同时，既接受党委领导也接受人大监督。作为实现党和国家自我监督的政治机关，实现国家机构、党和国家监督体系重大创制，形成中国特色国家监察体制。

（二）检察监督的概念及内容

检察监督是指检察机关根据宪法和法律的授权，运用检察权，通过法律规定的手段对法律实施情况进行检察、监察、督促且产生法定效力的专门性的国家监督。根据宪法第129、131条和人民检察院组织法第1、4条的规定，国家赋予检察机关法律监督的权力，即监督执行和适用法律情况，维护法律正确、统一实施和实现公平正义的一种权力监督方式。根据人民检察院组织法第5条的规定，检察监督的内容主要有六种：（1）立案监督。（2）侦查监督。（3）刑事审判监督。（4）职务犯罪监督。（5）刑罚执行监督。（6）民事审判及行政诉讼监督。

（三）监察监督与检察监督的关系

根据姜明安教授的意见，监察监督和检察监督是一种相互配合和相互制约的关系。首先，监察监督和检察监督是相互配合的。其一，监察机关对公职人员行使监察，一经查实确有犯罪事实，移送检察机关依法提起公诉；其二，检察机关在公益诉讼中，在对公安机关、人民法院、监狱、看守所等实施检察时发现公职人员违纪违法、腐败渎职应移交监察机关调查处置；其三，监察机关行使监察权发现应由检察机关侦查的，应移交检察机关。其次，监察监督和检察监督又是相互制约的。其一，行使检察监督职责的检察人员必须接受监察机关的监督；其二，监察机关在监察过程中实施查封、扣押、冻结、搜查、留置等权力，必须接受检察机关的监督；其三，监察机关在对检察人员依法履职行为进行监督检查过程中，可对其职务违法行为和职务犯罪行为进行调查和直接作出处置决定；其四，检察机关对监察机关移送提起公诉的涉嫌职务犯罪的案件，依法应当进行审查，决定是否提起公诉。

然而，现实中监察监督和检察监督的关系是割裂分离的。长期以来，根据《宪法》以及《各级人民代表大会常务委员会监督法》的相关规定，全国人大及其常委会的监督是最具权威性和效力性的最高监督，但由于法律并没有作具体的程序性和实体性的规定，缺乏相配套的监督处置机制和措施，导致国家权力机关监督“有名无实”。而行政机关的监督和司法机关的监督都主要是在法律授权下对本部门的内部监督，监督流于形式，薄弱无力，严重制约监督机构应有的独立性、公正性和权威性。监察监督和检察监督并没有形成理想中的紧密的配合协调机制。

二、建立监察监督和检察监督相互配合相互制约机制的必要性

（一）实现国家权力制衡的必然要求

现代民主法治社会要求以权力制衡替代权力监督。权力制衡是一种内在的权力，每一个权力行使者既行使自我权力，又制约其他权力，还受到其他权力的约束。这就跳出了传统监督中“监督权由谁来监督”的无限累加怪圈。所以，不能将权力监督作为建设社会主义法治国家的惟一权力约束形式，而是应当建立权力制衡，特别是监察监督和检察监督相互配合相互制约机制，在这样的权力制衡中，“破坏和滥用准则是有限制的，因为法律的执行人最终发现自己也不能摆脱法律的判决”。

（二）维护经济社会发展的必然要求

现行监督不足以约束权力，行政机关侵犯国家和社会公共利益的行政行为（作为或不作为），行政机关工作人员贪污受贿、滥用职权的违法乱纪行为愈演愈烈，成为危害我国经济社会发展的一大阻碍。因此，要求建立监察监督和检察监督相互配合相互制约机制，加强对行政权力的制约和监督，有利于规范行政权力行使，从源头上预防腐败，防止和纠正行政权力运作过程中出现的异化，真正保证经济社会稳定和谐发展。

（三）保障社会公众利益和人民群众合法权益的必然要求

在现代社会，行政侵权行为侵犯社会公众利益和人民群众合法权益的现象越来越普遍。生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益、社会公共利益或者人民群众合法权益受到侵害的。因此，确立国家监察制度和检察机关提起公益诉讼制度，建立监察监督和检察监督相互配合相互制约机制，加强对行政权力的监督制约，促使行政机关真正按照人民意志进行公共事务管理，是坚持社会主义国家人民主体地位的必然要求，是确保行政权力的运作真正保障社会公众利益和人民群众合法权益。

（四）完善党和国家自我监督的必然要求

党和国家的治理体系包括两个方面：一是依规治党，靠严明的纪律管全党治全党；二是依法治国，依据宪法法律法规治国理政。依规治党落实在党内监督全覆盖，要求实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，健全完善权力监督制约体系，深化监察体制改革是确立中国特色监察体系的创制之举。依法治国的重要方面包括检察监督，司法机关代表国家行使监督权，扩大检察机关监督权力和范围，是对权力制约体制的新探索，实现检察工作理念思路、体制机制、方式方法的与时俱进，走出一条检察监督体系改革的新道路。

三、建立监察监督和检察监督相互配合相互制约机制的可行性

（一）国家监察体制改革赋予各级监察委员会监察职能的发挥。我国设立各级监察委员会，行使国家监察权，将行政监察扩展为更加独立的国家监察，实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系。一方面有利于整合反腐败资源力量，形成集中统一、权威高效的反腐败体制，另一方面有利于形成严密的法治监督体系，体现了全面从严治党与全面深化改革、全面依法治国的有机统一，必将推进国家治理体系和治理能力现代化。

（二）现有法律体系授权检察机关监督职能的发挥。2015年12月16日，最高人民检察院发布《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，对检察机关提起公益诉讼的线索来源、线索移送、立案程序、调查核实、举证责任等内容作了规定，特别是诉前程序，不仅节约了司法资源，而且更为有效地督促行政机关主动依法履行职责，落实检察监督职能。2017年6月27日，《中华人民共和国行政诉讼法》作出修改，通过立法的形式，把公益诉讼引入诉讼制度中，使它变成一项重要的诉讼类型，这是全面推进依法治国重大战略举措中的一个组成部分。

（三）我国法学研究的前沿成果，特别是关于国家监察体制改革和检察机关提起公益诉讼（包括国外检察监督和公益诉讼）的研究成果为建立监察监督和检察监督相互配合相互制约机制提供了理论支撑。十八大以来，从国家层面提出改革监察体制和建立检察监督体系，一系列的措施、试点、步骤都是谨慎稳妥的探索，在这个过程中，法学界投入了大量的精力和热情，深入研究监察体制改革和检察公益诉讼，不断总结经验教训，考察正负两面效果，取得了相当丰硕的研究成果，为在我国建立监察监督和检察监督相互配合相互制约机制提供了强有力的理论支撑。

（四）在实践中探索国家监察机关和检察院相互配合相互制约的工作机制也使监察监督和检察监督共同发挥监督作用势在必行。自国家监察体制改革试点以来，不仅检察机关移送的问题线索和案件增多，而且由于监察范围进一步扩大，监察、检察衔接机制不断构建成熟，使得执纪监督监察得效率质量得到显著提升，反腐败力量聚指成拳，实现了监察体制“集中统一、权威高效”的改革目标，有力推动全面从严治党和全面依法治国的有机统一。

四、总结

监察监督与检察监督是国家监督的一体两面，相互配合、相互制约、相得益彰。一方面构建国家监察体系，对党内监督达不到的地方，或者对不适用执行党的纪律的公职人员，依法实施监察，真正把公权力关进制度的笼子，本质上属于党和国家的内部监督范畴。另一方面强化检察监督，充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益，本质上属于外部监督范畴。监察监督与检察监督相互配合相互制约机制，是内部监督和外部监督的辩证统一，是把党和国家的自我监督与民主监督、司法监督、社会监督、舆论监督等结合起来，形成发现问题、纠正偏差、依法约束公权力的有效机制，不断增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，推进治理体系和治理能力现代化，成为完善党和国家自我监督的必然要求。

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