地方政府治霾实践中的问题及改善路径

夏懿，林丹静，张钰芳，吕晓婷

摘 要：近年来我国大气污染问题愈发严重，从中央到地方均采取了相应的治理措施，但目前空气污染治理状况仍然不容乐观。本研究基于湖州市雾霾治理实践的案例，剖析地方政府在治霾实践中存在的问题。研究发现，地方政府在治霾实践中存在分散式管理模式带来的低效率治理、环境绩效定位不清晰、政府官员个人治理理念延续性不强等问题。为了解决分散式管理导致的低效率治理，需要建立多元主体协作治理模式，弱化条块格局的弊端；为了解决环境绩效定位不清晰和政府官员个人执行政策过程中的矛盾等问题，则需要设计科学合理的经济社会发展指标。

关键词：雾霾；大气污染；政府

一、研究问题的提出

近年来，伴随着气温的急剧变化和气候条件的改变，我国大气污染程度愈发严重。从改革开放至今，我国经济发展一直处于飞速增长状态，然而高投入、低效率的粗放型经济发展模式也给我们现今的生活带来了极大的隐患。从2013年开始，全国许多地区出现雾霾天气，人民生活工作受到不同程度的影响，从目前来看，中国的各项污染物排放量都居于世界前列，严重的空气污染等环境问题已进入公众视野，受到中央政府和民众前所未有的重视。

雾霾问题的产生及严重化，有多方面的原因。首先，长期的时间累积埋下了空气质量隐患的源头；其次，雾霾污染的空间外溢效应导致污染不断扩大，雾霾污染的城际转移不可避免，在政府多方面的治理上仅仅依靠一城是远远不够的，徐建春在研究中曾提出通过规划城市风道来管控城市雾霾，但是对一地一城的单独治理，实际上仅仅是将负担转移到了别的城市，目前特大城市（东部）与中西部城市间存在一种“依附性”城际关系，它们将淘汰过剩产能转移到中西部城市，间接将负担转移到这些城市〔2〕。最后，现代城市的废气过量排放问题。自2003年起雾霾污染问题于全国爆发，可以发现在当代社会煤炭的高频使用不可忽视，其带来的大量废气排放和不当处理是导致雾霾污染的主要原因之一。同时，随着汽车工业的发展，当地居民的汽车持有量不断上升，然而由于缺乏对尾气的有效过滤手段，因此汽车尾气排放正成为主要污染原因之一。

就本研究的研究地湖州来说，通过对湖州市近年来雾霾治理政策的解读，我们可以发现湖州市自2014年起才真正针对雾霾污染问题出台相关政策，尽管初步取得了成效，但也存在较多的问题。湖州市政府于2014年2月出台《湖州市大气污染防治行动计划（2014-2017）》、10月出台《湖州市大气污染防治（治霾318）攻坚行动实施方案》。此后四年间，湖州市的大气污染治理均以治霾318方案为模板开展活动。其次，湖州市政府于2015年7月推行了具体的考核辦法，即《湖州市大气污染防治行动计划实施情况考核办法》，设立了详细的考核指标和评分制办法，将考核结果与经济奖惩挂钩，建立了保证金制度。

尽管湖州市表面上看似没有疏于对大气污染的治理，但详观近四年来的各项政策方案，例如《湖州市2015年度“治霾318”攻坚行动实施方案》、《湖州市2017年度秋冬季大气污染防治攻坚行动方案》等等，可以发现湖州市政府的治霾行动缺乏侧重点和创新点，领导部门仅仅划分了具体的污染治理方向，但每一手都要抓则很难在某一个方面取得突破性成效，因此，湖州市的雾霾治理政策仍需要在执行过程中具体化、抓重点，由此建设生态文明城市。

二、地方政府的分散式管理导致大气污染治理低效率

地方政府的分散式管理模式必须面对大气污染治理低效率的问题。事实上，“条块分割”的官僚制政府体系在环境污染治理过程中容易责任界限模糊、联动能力薄弱等问题，地方政府出于多方限制，其薄弱的执行能力以至于不能达到预期的雾霾治理效果。

（一）“条块分割”的管理体制导致责任界限模糊

“条块分割”管理模式的出现是地方政府分散式管理理念的必然结果。所谓“条块分割”中的条，指的是自上而下的垂直管理体系，下一级部门直接对上一级负责；块，则是以行政区划分割管理权限。近年来各地大力推行简政放权、管理下沉，湖州市也不例外。

从分“块”的角度看，对于湖州市雾霾污染的环境问题，由于其污染的渐进性、长期性，短时间的治理往往很难取得成效，因此容易被政府的管理者所忽视。而湖州市地处长三角地区，易受北方污染的跨区域影响，但由于缺少雾霾污染事件的集中性爆发，因此某一个区县的管理者对治霾工作的重视度始终不高，且责任归属不清晰，因而难以执行治理。

从分“条”的角度看，政府在实际治理过程中往往会发现大气污染问题绝非将治理责任归于某一个部门就可以解决的，湖州市环保局的治理行动通常需要其他部门（例如行政部门、司法部门）的共同配合。但在当前分条管理的模式下，由于没有具体的法规、方案可循，因此对于一些涉及范围较广的问题，若不是直接上层政府管理者的管辖内容，其对应下层部门通常缺乏积极主动性去解决。

（二）协同治理能力薄弱，加大了跨地区信息交流与资源整合的难度

在当前不断变化的环境条件下，雾霾问题的爆发和蔓延与低效率的行政现状有密切联系，分散式管理模式导致多元主体协同治理能力薄弱，尽管从中央政府到地方政府都在努力促成协同治理的发生，然而始终由于跨地区信息交流与资源整合难度大而未能达成。

正是因为雾霾污染的跨区域转移性质，导致治理工作需要多地政府、企业，甚至是民众个人的参与，湖州市一城的独自治理，仅仅能够治标，缺乏恰当的协同治理机制，则无法达到治本的目的。而面对当前低效率的行政管理体系，如何由政府牵头进行改善则是需要注意的地方。但在湖州市当前的管理模式下，各地区之间应配合到何种程度、提供什么样的帮助、是否计入绩效考核等均没有可参照方案。在“条块分割”的官僚体制下，缺乏“协同治理”理念与“源头治理”意识，各部门强调自身重要性，基于部门利益而滥用权力，利用其掌控的公共权力和社会资源，在冲突管理中“重堵轻疏”，在环境污染冲突事件中没有站在客观的角度处理，加剧了污染问题的爆发。

三、政绩考核中的环境绩效定位不清晰导致执行过程受阻

（一）环境治理绩效难量化

从中央到地方政府都很难用“一切”的方式划定治理标准，因此，地方政府中关于环境质量绩效评估的标准迟迟难以确立和推行。标准的缺失使得这项绩效考核难以为继，甚至名存实亡，地方政府内部出台的考核管理办法由于各区县的独特情况，容易使得无法对政府官员进行有效的绩效考核，因而产生不满情绪。

目前，湖州市政府的环境绩效评价主要是考察政府对环境整体的治理成果，2015年正式提出了专门针对单一环境问题——大气污染治理的绩效评价体系。大气污染防治的重点任务完成情况以6项重点任务和保障措施为考核指标。三县和四区分别按照环境空气质量情况和大气污染防治重点任务完成情况3：7和7：3的权重进行计算后在考核中排序。

尽管湖州市根据中央政策制定了一系列减少污染排放的地方法规，采用了差别化考核制度、提出了“区域环评+环境标准”的评价办法，但仍然缺乏针对雾霾治理本身的绩效评价，导致治理成果不显著。在对政府官员的政绩考核中，环境治理绩效评估很难统一量化。一个地区的环境质量与该地区的历史文化、产业结构、经济水平、人口密度甚至是风俗民情都有着千丝万缕的关系，地区与地区之间也存在着难以革除的差异。

（二）环境绩效与经济因素的博弈

地方发展过程中，地区经济增长仍是重头戏。从2016——2017年间公布的全国雾霾排行榜中可以清晰的发现，处于高速发展中的中、东部地区污染相对于其他地区更加严重。事实上，受到经济发展水平制约和地理位置的约束，湖州市的三县两区在发展过程中往往被巨大的压力所籠罩。

对于整个地区而言，地区要发展，经济效益仍是发展硬指标，政府在长期环境治理与地区经济快速发展的过程中往往面临着艰难的抉择，在现行的以GDP为核心的绩效考核模式下，湖州市政府在某种程度上仍然会为了推动经济发展而支持工业型企业，以推动和提升该地区的经济发展水平，增加GDP，实现人均收入的持续增加。在这个过程中，一些政府官员可能出现“短视”现象，在对环境资源和经济发展的价值考量和博弈中，仍然选择以牺牲环境资源为代价实现地方经济的发展，从而重新走上“先污染后治理”的老路。

对各个部门而言，吴兴区、南浔区、湖州开发区、太湖度假区考核结果是与与经济奖惩挂钩的，在一定程度上确实会增加地方管理部门的重视。但治理过程中由市级部门牵头，奖惩中却缺乏对市级部门的监管，即其工作内容从本身上来讲只需将区县的治理成果排序，奖惩结果对其本身并无威胁，因此创新和管理动力不足。

众所周知，经济在发展过程中会受到当地环境保护状态的影响，而且这两者之间有着相互促进和相互影响的关联性，这也从侧面说明秉持环境保护理念，对地方经济发展力度有着非常重要的作用。在全球环境污染幅度大幅度提升的状态下，我国对环境保护的重视程度与日俱增。理论上来说环境保护和经济发展之间存在相互依存和相互影响的关系，为提升当地经济发展水平，将生态环境可持续发展理念全面落实显得尤为重要。

四、地方政府官员个人执行治霾政策过程中所产生的矛盾

（一）政府官员任期的有限性与环境治理的长期性难统一

政府官员的任期有限性与环境治理的长期性之间存在矛盾。地方政府官员随着正常的人事调动，在任职期间提出的方针政策的延续性往往无法得到保证，相对于政府官员任职的短期性，环境治理的道路却是一个十分漫长的过程。

一些官员任职期间所制定出的治理方案，往往鲜有短期就能达成治理目标的情况。可是由于每个官员对治理理念的解读不一致以及当地环境条件的变化，在后续的治理中几乎难以得到认同并予以补缺。人人都想创新，人人都想做出“又好又快”的政绩，甚至伴随着时间的推移，后继上任者可能并不认同前任的治理理念，对其做出整改甚至推翻重来，这种情况有时会对地区环境造成二次破坏，使得原本就脆弱的大气和生态环境雪上加霜。因此，政府治理政策延续性的缺失和有限性与长期性之间的矛盾是阻碍可持续发展的重要因素。

湖州市的环境治理方向由水污染和空气污染两部分组成，纵观近年来的政策，可见唯独2014年提出了针对了大气污染的《318》政策，在之后的四年中并无创新性突破，水污染治理的各种方针政策却极多，可见偏好不同、重视程度的差异往往会导致方向把握有所偏差。

（二）政府官员个人的价值偏好和执行能力存在差异

对于每一个政治行为主体而言，偏好决定目标，政治行动过程就是追求自身利益最大化的策略性博弈过程，而公共政策涉及社会资源的分配，是一国利益的根本之所在。换言之，在雾霾治理政策的实施过程中，由于其必定会损害某一部分人的利益，导致矛盾不可避免。

对个人而言，价值偏好往往没有统一的标准，也无法辨别对错与否。社会公共事物治理客观上要求社会成员转换个人的偏好，并在整合中形成整体的偏好，从而做出选择。在这个过程中，从成员的个体偏好到集体偏好及社会共识的形成，每个成员的内心都要经历一个偏好转换的过程。建立在官员任期的有限性的基础上，执行治理政策对政府官员个人能力的要求较高，不仅要延续上一任的治理成效，同时也要因时制宜、根据治理成效做出相应的改进。

我们必须承认对于政府官员而言，价值偏好的转换与执行能力的提升并不是那么容易实现的。每一个人都代表了其所在的阶级的利益诉求和价值观念，甚至在某种程度上，拥有更加雄厚的经济资本的阶级，能够更加有力的表达他们的诉求，掌握地方政策的制定和施行。因此，在当前政府体制下，追求真正的环境效益最大化还有很长的路要走。

五、地方政府雾霾治理的改善路径

从近几年的数据来看，湖州市政府在雾霾治理实践方面予以重视，并投入了大量人力和物力，短期内获得了一定的收效。湖州市的空气质量从2018年公布的数据来看在逐渐好转，在全省大气质量地级市的排名也在逐渐上升，各项污染物指数有了显著的下降。针对地方政府在对雾霾治理过程中的主要问题，本文提出了如下建议：

（一）建立多元主体协作治理模式，弱化条块格局的弊端

在当前条块分割的大政府体制下，更多的现实问题难以通过政府自身来解决，因此引入多元主体协作的治理模式，在很大程度上有利于减少条块格局的弊端。湖州市政府在治理过程中着重于鼓励企业、市民共同参与治霾行动并初步取得了成效，但由于政策在执行过程中受到多方面因素的制约，导致民众无从得知政府是否为解决雾霾污染问题做出了努力。

第一，增强市场主体的社会责任意识，鼓励市场主体发展科技力量，设立技术创新部门、把设备改进与工艺创新纳入发展流程。首先，让市场主体能够意识到他们是空气污染治理的重要力量至关重要，从长期发展的角度来看，创新有助于成本节约和提升企业品牌价值，从根本上杜绝环境污染发生的可能性。

第二，严格监测环境污染物排放，强化企业环境污染责任追究制度。地方政府执法部门要严格执行现行的环境评估与考核机制，督促企业落实监测设备的安装、建立污染物排放指标监测体系，密切联系人民群众对生活环境的高需求与企业形象，强化社会责任的重要性，同时将环境污染责任落实到个人予以追究。

（二）设计科学合理的经济社会发展指标，考核体系引入绿色GDP

茹少峰在研究中指出，摆脱雾霾污染需走环境友好型和资源节约型城市发展道路，在城市经济发展中加强环境保护和生態建设，促进人与自然和谐相处。这一发展理念重视环境可持续发展，其目标是一种观念上的根本性变化，反对为了追逐单一的经济效益的增长而默认牺牲环境质量。针对以经济效益作为发展硬指标的主流理念问题，本研究提出的建议如下：

第一，相比于速度，经济社会发展的质量正变得越来越重要。本研究认为首先应该引入“绿色GDP”概念，换句话说就是将生态环境保护正式纳入考核体系中，由中央政府建立各项数据库和具体的考核标准，地方政府及官员依据当地的实际情况予以执行。

第二，经济社会发展的质量如何已经变为一种政治责任。具体来说，本研究认为用环境权重变化引导政绩考核，加快推进环境保护和资源税费改革，深化自然资源及其产品价格改革，探索建立资源有偿使用制度，建立健全生态保护补偿机制是一种有效改善的方法。同时，关注考核指标选择的合理性与代表性，并兼顾各地区发展的差异性，全面客观地反映绿色发展的总体进展情况。

（三）以人民的需求为本，解决任期和政绩矛盾

当前我国整体上仍处于“大政府-小社会”的社会体制下，在这样一种社会环境中，社会公民的存在感相对薄弱，他们的需求和呐喊仅仅是一股微小的力量，几乎不能进入政府的视野中，因此作为人民利益的发声者和执行者——政府官员个人理念的延续至关重要。针对此类问题本研究所给出的建议如下：

第一，正如前文提出的政府官员任期的有限性与环境治理的长期性难统一的矛盾，往往导致政策的延续性不足。在这样的情况下，我们首先要强调以人民的需求为本，而政府官员则围绕这种需求制定核心政策，开展长期的治理行动。

第二，具体来说，必须从顶层设计方面建立更加优良的政绩考核体系。在本研究前文中所提及的引入绿色GDP的前提下，推动政府官员树立正确的政绩观，要以长远的眼光来处理政务；建立官员终身责任追究机制，同时出台相关政策，对政府官员的任期制定固定的标准，不可轻易调动，促使各项工作具备连续性，对于完成前任规划的应给予更高政绩评价等等。

第三，本研究认为建立从公众视角出发的监督系统能够有效的帮助政绩考核体系的修正。由于民众尚且不能有效的对湖州市雾霾污染情况建立全面的认知，缺乏治霾的主动性，因此亟需建立健全有效的监督系统。地方政府可以从自身出发，为政府官员引入新的治理理念和正确的观念，杜绝追求GDP忽略环境安全等现象，始终牢记以人民的利益为本。

总之，雾霾污染是一个令几乎所有国家和地区都颇感棘手却必须面临的困境。想要克服这一问题，仅靠一个或几个地方政府来处理是完全不够的，这不仅仅是一个环境问题，更是一个亟待解决的社会问题，需要公众予以高度的重视和密切的关注。

参考文献：

[1] 李根生、韩民春，财政分权_空间外溢与中国城市雾霾污染_机理与证据[J].当代财经2015（06）

[2] 徐建春、周国锋，城市雾霾管控_土地利用空间冲突与城市风道[J].中国土地科学2015（10）

[3] 茹少峰、雷振宇，我国城市雾霾天气治理中的经济发展方式转变[J]. 西北大学学报（哲学社会科学版）2014（02）

[4]郑冕，地方协同治霾过程中多元主体面临困境探析[J].牡丹江大学学报2017（08）

[5]季燕霞，偏好转换：政治伦理构建的一个分析视点[J].道德与文化2013（05）

[6]吴儒雅、张珍贤、张俊、张丽，地方政府主导下的雾霾治理研究_以蚌埠市为例[J].现代商业2017（02）