项目管理模式下航天产品合同履行监管研究

/中国航天标准化与产品保证研究院

于亚彬 / 中国航天科工运载技术研究院北京分院

孙旻昊 / 北京控制工程研究所

伴随着我国改革开放和经济的快速发展，航天产品合同履行已渐渐踏上 “以合同为主要管理方式和手段”的模式。合同履行是合同管理的核心内容，科学、有效的合同履行监管可为航天产品合同的履行保驾护航。但是，目前我国航天产品合同的履行监管还存在一系列问题，如监督方法不科学，计划粗略、合同更新不及时等，影响了合同履行过程中的质量和进度。因此，为了提升航天产品合同履行监管效果，健全航天产品合同履行监管体系，参考目前美国航天产品合同履行监管机制，我国航天产品合同履行监管部门提出了一些对策，为航天产品合同履行监管实际工作提供了一定的参考。

一、 航天产品合同履行的特点及存在问题

1.航天产品合同履行的特点

航天产品主要包括航天器、航天运载器、样机装备、航天支持与保障装备、应用终端等典型、重要装备。装备合同的签订是以最终实现国防利益为目标，为了国防利益合同军方主体对合同标的的按时、全面实现极为关注。航天产品作为装备的一种，因而具有装备合同履行的特点，如监管周期长、技术要求高、控制环节多和整体难度大等。

2.存在的主要问题

航天产品合同履行监管是落实航天装备采购计划、实现由需求到装备实物的重要过程，直接决定着军方航天装备的建设水平，影响着军队战斗力的生成与提升，是实现新形势下“能打胜仗”这一强军目标的重要支撑。随着高技术武器装备建设速度的不断加快，特别是航天产品采购制度和军事代表制度改革的有序进行，以往航天产品合同履行监管的工作模式已难以适应新时期航天产品合同履行监督要求，存在着被动监督、预防控制不得力，手段落后、监督方法不科学，计划粗略、资源调配不合理，不明进程、合同更新不及时，意识薄弱、风险控制不到位，缺乏相应的人才等问题。

图1 航天产品合同履行监督项目组基本组织形式

二、 航天产品合同履行监管机制

1.航天产品合同履行监管方法分析

航天产品合同履行监管需要在特定的时间和资源限定内，组织相关人员依据规范进行一系列独特、复杂并相互关联的监督和管理活动，确保所研制的航天产品满足合同要求，以使航天产品研制合同得以有效履行。根据项目管理知识体系（PMBOK）中“项目”的定义，航天产品合同履行监管也属于项目范畴。因此，航天产品合同履行监管的相关管理问题应依照项目管理的相关问题进行，包括以下3个层面：一是航天产品合同履行监管的组织结构总体上应采用项目的组织结构形式；二是航天产品合同履行监管的流程应依照项目监管的流程；三是航天产品合同履行监督的管理方法应参考项目管理各知识领域的分类，进行深入、细致的分析和研究。

2.航天产品合同履行管理组织体系构建

项目组由项目主任、主管军事代表、专业军事代表和一般军事代表组成。项目主任在总军事代表领导下，全面负责所管项目合同履行监督工作；主管军事代表在项目主任领导下，负责分管子项目某专业或某个阶段的合同履行工作；专业军事代表根据项目主任或主管军事代表的安排，执行和控制批准的合同履行监督计划(细则)，并做好有关记录、报告和资料的收集、整理工作。

3.航天产品合同履行监管流程

航天产品合同履行监管的管理过程可以分为以下4个阶段，如图2所示。

图2 合同履行与合同履行监管

图3 航天产品合同履行监管计划阶段的管理工作图

一是航天产品合同履行监管启动阶段。航天产品合同订立后将进入航天产品合同管理启动阶段。遵循项目管理模式及航天产品研制合同的特点，此阶段的监管工作有复核承制单位情况、复核有关航天产品情况、进行相关人力资源准备、进行监督工作预案以及其它准备工作。

二是航天产品合同履行监管计划阶段。该阶段的监管工作内容包括对合同进行详细的分析、各个方面的质量保证分析等，如图3所示。

三是航天产品合同履行监管执行阶段。该阶段的管理工作包括生产要素检查、进度监督、保密监督、风险评估、风险处理、风险监控、节点合同审计协助、监督集成管理以及贯穿全过程的工作协调与请示汇报等，如图4所示。

四是航天产品合同履行监管收尾阶段。该阶段的管理工作包括航天产品检验、质量问题处理、交装发运监督、技术服务监督、遗留问题处理、合同支付审批、合同审计协助、项目后评价、总结与文件归档等，如图5所示。其中的航天产品检验、交装发运监督可以看作是一个项目，按照项目管理的流程进行监管，即在计划、执行等过程需要进行风险分析、评估与处理工作。

图4 航天产品合同履行监管执行阶段管理工作图

三、航天产品合同履行监督关键环节

航天产品合同履行监管的关键环节是风险管理，对于保证航天产品合同的履行至关重要。通过对合同履行过程的风险进行识别和评估，并在此基础上有针对性地制定应对方案，最终可使合同履行的风险控制在可接受范围内。

观察组：在对照组的治疗基础上同时给予患者双黄连口服液（生产单位：河南天地药业股份有限公司；批准文号：国药准字Z41021468；规格：每支装10 mL），同样以棉签蘸取双黄连口服液，于溃疡处及其周围进行涂抹，每日3次，盐酸雷尼替丁胶囊用于双黄连口服液之后，用法与对照组相同，均连续服用2周。

1.合同履行风险管理分工

项目主任、风险管理协调员、独立风险评估员、各专业组、项目相关部门专家、承研承制单位共同构成合同履行风险监控组织，在合同履行风险管理中的具体分工如下：

项目主任是风险管理的领导人和负责人，全面负责风险管理的各项事宜，重点负责组织制定风险管理计划，确保资金能够满足执行风险管理的要求，并向上级领导机关或决策部门报告项目的整体风险，对重大风险提出处置建议。

风险管理协调员直接接受项目主任的领导，具体职责包括制定和维护风险管理计划、开展风险管理培训、定义风险报告的范围、评价风险处置与监督结果、编写风险管理报告、统一协调各部门的风险管理工作、监督风险管理要求的贯彻执行情况、向项目主任提出有关使用独立风险评估员等建议。

独立风险评估员根据项目主任指派对关键环节、区域或者承包商的工作过程进行独立的风险评估，向项目主任汇报评估结果，并与风险协调员共同工作。

各专业组是风险评估与风险处置计划的直接执行者，其职责包括实施风险管理计划、持续不断地进行风险评估、向项目主任报告风险、提出风险处置方案、评估风险处置计划所需的资金等。

项目相关部门专家是指与项目相关的装备试验、装备保障等部门专家，主要负责提供人员、方法、培训等来保障风险管理任务的进行。在项目主任申请或者上级机关要求时，指派专家提供帮助进行风险评估。

承研承制单位负责建立相应的风险管理程序，并确保与合同管理办公室的风险管理相互协调。必要时，建立内部的风险管理体系并与合同管理办公室一起工作，在项目履行的所有阶段进行风险辨识和风险分析，提出对风险处置计划的建议，根据合同要求执行合同管理办公室的风险处置计划、报告风险并做好风险记录。

图5 航天产品合同履行监管收尾阶段管理工作图

2.合同履行风险管理的基本过程

依据航天产品合同监管的特点，并参照美国航天产品合同监管的方法和模式，将合同监管中的风险管理划分为以下5个过程。

风险管理计划是计划如何进行风险管理的过程，目的是制定出风险管理计划，用于指导整个项目的风险评估、风险处置等过程。计划制定的依据主要有合同监管方面的法律法规、合同的具体要求、已知风险、以前的风险管理计划以及装备的特点和重要程度等。制定风险管理计划的主要方法是召开项目会议，围绕如何进行风险管理开展专题讨论，确定风险管理策略、方法等。

风险评估以风险管理计划、航天产品研制合同、承制单位的质量体系、航天产品形成过程等为依据，运用风险评估的相关方法和技术，总结出风险的触发事件及可能发生的程度、大小、等级等。风险评估包括风险辨识与风险分析2个方面，风险辨识是指通过方法研究对影响合同履行期间客观存在的、隐藏的风险进行估计、计算和甄别的过程。合同履行风险识别是通过明确风险识别目标、明确风险衡量标准、查阅整理资料、识别关键风险因素，研究风险产生的机理、明确风险传递规律和编写已识别风险文档等8个主要步骤，最后形成风险识别结果。在每个步骤中均存在反馈环节，再次对风险识别结果进行确认和修改，通过反复的进行确保合同履行风险的识别更加准确和完善。

风险分析也是通过一些研究方法衡量出风险发生的可能性及危害程度的大小，进一步产生风险记录单、风险产生的概率及其分布等的过程。风险分析基本过程包括5个步骤：一是确定风险进度、费用和性能风险发生概率，二是确定第一步的影响程度，三是确定第一步的大小，四是确定风险大小和排列风险优先顺序，五是制定风险信息表。

风险处理是依据风险评估的结果并运用一定的方法进行有效解决的过程，最终目的是将风险降低到允许的范围内。风险处理也要确定计划，包括要达到的目标、具体工作人员、时间安排、经费预算等。

风险监控是系统地跟踪和评价按照既定的标准进行的风险处理活动，保证风险处理的执行并评价这些计划对减轻合同风险有效性的过程；任务是根据整个合同履行过程规定的衡量标准全面跟踪并评价风险处置活动的执行情况。工作的主要内容包括：就风险与所有受影响的利益相关方进行沟通；监督风险处置计划的实施情况；检查正常的状态更新；报告风险变化情况以及当实施或调整风险处置计划时，在管理方面提出的预警。

风险文档管理就是对保留的所有资料的管理，是航天产品全生命周期的重要组成部分，为其它工作的开展提供了宝贵资料。合同管理办公室应该规定一份标准报告清单，并视情况提出专题报告和评估总结的要求。如有可能，应该建立风险信息管理系统，以规范风险文档的管理。

四、 几点建议

1.合同履行监管体系科学化

航天产品合同履行监管是一个复杂的系统工程，合同履行监管体系科学化是实现航天产品合同管理法制化的基础。目前航天产品合同订立部门与管理部门均主要由军事代表机构统一负责，很多地方存在管理模糊的现象。因此，建议相关部门进行重组，科学规划、合理安排，设立合同履行监管部门，直接承担航天产品合同管理的一切工作，同时也要为经费预算、审计等方面提供支持。制定科学化的合同履行监管体系能够使航天产品合同管理、订立部门分开，并通过增加相关的部门，做到组织部门健全，责权明确、分开，如仲裁机构的设立，专职负责处理合同管理中产生的各种问题。在合同不能按规定履行、合同双方不能就索赔要求达成一致协议时，仲裁机构可以发挥作用，以保证合同的全部履行。合同管理体系科学化也能够促进各部门之间的监督和制衡，避免权利集中带来的不利影响，同时有助于体制改革，提高工作效率。

2.合同履行监管法规完善化

依法治国是我国的一项基本国策，法规是航天产品合同主体的行为规范与合同履行的依据，也是监督的依据。虽然我国已经制定了一些法律法规，为航天产品合同监管提供了依据，但随着社会进步、经济发展，法律法规也需要与时俱进，不断完善，紧跟时代的步伐。可以分别从横向和纵向2个方向来完善法律法规，如由全国人大及其常委会、中央军委装备发展部等制定航天产品合同履行监管方面的法律法规。而且，法律法规的完善还要做到范围覆盖面广、内容全面。做好纵向的深度和横向的广度的有机结合，更好地为航天产品合同监管提供依据。

3.合同履行监管方式信息化

航天产品合同监管信息化是实现合同管理现代化的一个重要方面。当前，粗放型的监管还是合同监管的主要形式，由于合同与技术资料数量巨大，导致管理、使用费时费力。美军很早施行了连续采集和全生命周期支持（CALS），取得了很好的效果。因此，可借鉴美国军方的CALS建设我国航天产品合同监管的信息化。具体要求3个方面：一是建立统一、完善的标准体系，二是建设合同履行监管信息数据库，三是建设合同履行监管信息网络。