老年长期护理制度模式的国际比较及其启示*

周　坚　　韦一晨　　丁龙华

(1暨南大学公共管理学院/应急管理学院，广东广州，510632；2上海财经大学人文学院，上海，200433)

一、研究背景

世界卫生组织(WHO)认为，长期护理是“由非正规护理者(家庭、朋友或邻居)和专业人员(卫生和社会服务)进行的护理照料活动体系，以保证那些不具备完全自我照料能力的人能继续得到其个人喜欢的以及较高的生活质量，获得最大可能的独立程度、自主、参与、个人满足及人格尊严”。虽然长期护理的对象包括所有年龄层的人，不过从世界各国经验来看，在接受长期护理服务的对象中，老年人口占据了绝大多数。早在1999年，我国就提前进入了老龄化社会，2015年以后人口老龄化趋势发展迅速，老年人口的持续增长，尤其是失能老人数量的快速增加，带来了庞大的长期护理需求，而我国目前尚未形成完善的老年人长期护理体系，难以满足日益增长的老年长期照护需求，同时由于长期照护制度的缺失或不健全，对其他社会保障制度的发展乃至整个社会的福利支出也造成了严重的负面影响。[1]

老年人长期护理体系的构建需要国家、社会和家庭等主体的共同努力。2015年修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》明确指出：第一，老年人养老以居家为基础，家庭成员应当照料老年人，而且赡养人应当使患病的老年人得到及时的治疗和护理。对于生活不能自理的老年人，赡养人应当承担照料责任；不能亲自照料的，可以按照老年人意愿委托他人或者养老机构等照料；而对经济困难的老年人，应当提供医疗费用。第二，对生活长期不能自理、经济困难的老年人，地方各级人民政府应当根据其失能程度等情况给予护理补贴。第三，医疗机构应当为老年人就医提供方便，对老年人就医予以优先，有条件的地方，可以为老年人设立家庭病床，开展巡回医疗、护理、康复、免费体检等服务。同时，大多数学者通过研究也认为长期护理体系的构建只有在国家、社会和家庭等多方主体的共同努力之下才能完成。[2] [3]

对此，本文将阐述国外三种典型的老年长期护理制度模式，研究其制度实施经验以及比较模式之间的异同，并立足本国国情，力求在制度建设和政策支持上寻求突破，为我国老年长期护理制度总体思路及对策建议的提出提供一定的参考。

二、国外典型的老年长期护理制度模式

本文按照管理机制、保障对象、缴费责任、供给主体、费用支付等标准，将国外已建成的老年长期护理制度分为三种模式，分别是：福利国家型、社会保险型和商业保险型。

(一)福利国家型

英国是福利国家型长期护理制度的典型代表。英国政府把长期护理视为公民的一项基本福利。

早在12—15世纪，英国就建立了为老年人等弱势群体提供住宿的庇护所，[4]由各地市民委员会进行管理，这是英国最早的具有长期护理性质的机构。1722年，法律明确规定政府为老年人支付医疗费用，认为老年人在贫困老人机构中可以获得比在家庭更好的护理。1975年，英国开始实行长期护理津贴计划，并将护理津贴分为两档，较低档给予那些需要半日照料的人士，较高档给予那些需要全日制照料的人士。1991年，英国发布了《社区照护白皮书》，在“促进选择与独立”总目标的指导下，建立起分工明确、条理清晰的老年长期护理服务体系。

英国的长期护理服务体系的日常事务主要由地方政府的社会事务部门管理，各地根据当地的人口、经济等状况设置不同的管理标准，在公民护理服务资格认定、护理费用预算安排等方面享有很大的自主权，如果英国公民希望政府提供长期护理服务，社会事务部门将对其进行需求评估，考察申请人的需求与可获得的服务是否匹配，尤其在失能者的资格认定方面，考核最为严格。公民亦可自行购买私人机构提供的护理服务，不过无法获得政府的资助。

20世纪50年代后期，英国大力倡导以社区为基础的老年长期护理模式，这种以社区为中心的护理模式逐步取代了集中性的机构式长期护理模式，成为老年人长期护理体系的主力军，社区中的老年护理院是最主要的老年人护理机构，入住对象的条件被设定为“65周岁以上的老年人、刚残疾的人、出院需要护理的病人”。[5]

在“福利国家”思想的指引下，英国的长期护理服务主要由国家主办、政府买单，[6]维持老年人长期护理体系运转的资金来源于地方财政补助以及地方政府成立的基本医疗信托基金(primary care trusts,PCTs)，其中，PCTs由中央卫生预算和地方社会福利预算统一划拨。

关于长期护理费用的支付，除国民保健系统(national health service,NHS)负担相当大的比例之外，地方政府、PCTs和个人也会负担一定的比例。其中，NHS承担向公民完全免费提供护理服务涉及的所有费用，同时，NHS还负责支付由注册护士负责的护理院中专业护理的费用，住宿费和个人生活护理费需本人或地方政府负责解决；PCTs则根据患者疾病的类型、复杂程度、不可预测性和护理或临床医疗需求进行评估，达到标准即可免费住进专业护理院；个人和地方财政则分担非专业的护理院的费用，地方政府的支付有最低标准和最高标准之分，最低标准一般仅支付住宿费，最高标准每个地区不同，与当地的地理位置、经济等因素有关。

英国老年人长期护理服务的供给主体包括地方政府、志愿者和私人机构，服务的给付方式有“实物”和“现金津贴”两种形式。在现金津贴方式下，政府向65岁以上获得资格认定的老年人提供护理津贴支持，而老年人亦可根据自身需要、在政策限定范围内自由支配护理津贴的用途。[7]

(二)社会保险型

社会保险型制度以日本和韩国为典型代表，其最大特点是将长期护理保险纳入社会保险体系，以国家“强制”的方式予以实施。

1.日本的长期护理保险制度

1963年日本通过《社会福利法》，规定设立专门的老年人长期照护机构，满足老年人的长期照护需要，由此开创了日本长期护理服务新模式。2000年4月，日本正式实施《护理保险法》(PVG)。根据《护理保险法》(PVG)的规定，每3年按照给付的需求对护理保险的融资进行调整，同时该法律必须每5年复核一次，以便改进护理。2005年6月日本颁布《护理保险法修订法案》，并于2006年4月生效，主要内容有三个：一是建立起护理预防体系，二是创立社区紧密型服务，三是调整融资结构。2012年日本又推出《强化护理保险服务的护理保险法修正案》，修正案强化了中央政府和都道府县的责任。这一系列法律法规的通过及实施，使得日本老年长期护理保险体系愈加完善。

根据2000年的《护理保险法》，日本规定长期护理保险将政府作为管理主体，被纳入社会保险范畴，采用强制保险的方式，由市町村和东京23区的特别区负责具体的运营管理。长期护理保险制度要求40岁及以上的日本公民必须参保，并以65岁为界，将投保人员分成两类：第一类是65岁以上的人员，只要有长期护理需要，经过资格审定后就能获得保险赔付；第二类是40～65岁的人员，护理保险的责任范围相对有限，仅在患有制度规定的老年疾病时才能提出给付申请。

日本的长期护理保险采取的是一种混合筹资模式，一半资金来源于政府，一半来源于参保人员所缴纳的保险费。其中，政府缴费部分按照2 ∶1 ∶1的比例分别由中央、都道府县和市町村承担，剩下的保险费由第一类参保人员负担34%，并直接从其养老金中扣除，第二类参保人员则负担66%，其护理保险费随同医疗保险费一起缴纳。另外，《护理保险法》规定，享受护理服务必须以缴费为前提，低收入者的护理保险费由最低生活保障金补足。日本将低收入等级划分为1～3级，对于不同收入等级的低收入者，国家规定了相应的保险费减免制度。

参保人员长期护理服务费用由长期护理保险和参保人员共同分担：其中，90%的护理费用由长期护理保险支付，这部分费用中的一半由护理保险基金支付，另一半则由政府支付(中央政府承担50%，都道府县和市町村各承担25%)；剩余的10%则由参保人员个人承担。对于不同收入等级的低收入参保人员，日本设有相应的护理服务费用补贴制度，根据低收入参保者所选择的护理机构不同，补贴程度不一：如果低收入参保人员选择居家护理，所产生服务费用的10%由护理救助制度全额补贴；如果选择机构护理，则由护理救助制度和个人共付。

《护理保险法》还明确规定，护理服务的提供者主要是市级政府、非政府组织和营利组织。长期护理保险的给付方式以提供实际的护理服务为主，较少采用现金给付的方式，如果采用现金给付则要经过专家的严格审查。在实物给付方面，主要通过居家护理、机构护理以及出借或租赁专业护理用品等形式来提供服务。此外，由于日本受中国儒家“孝”文化的影响颇深，加之机构护理的成本相对较高，因此，居家护理是日本政府目前极力倡导的护理形式。

2.韩国的长期护理保险制度

2008年7月开始实施的《老年长期照护保险法》，标志着韩国正式建立起长期护理保险制度。韩国的长期护理保险制度在很大程度上沿袭了日本的经验，主要表现为将长期护理保险纳入社会保险体系，由政府设立的国民健康保险公团和市、郡、区的基础自治团体实行管理。该制度强制所有加入国民健康保险的人员参加长期护理保险，其保险费用与国民健康保险费一起被征收等。

但是，韩国对于长期护理保险的给付对象有着严格的限制，明确规定只有65岁以上的老年人以及65岁以下患病的且因病导致6个月以上生活无法自理的老年人才能成为保险给付对象，值得注意的是，没有老年疾病的残疾人不在给付之列。

在筹资来源上，韩国也学习了日本公费和自费共担的模式，每年政府在国家预算范围之内，按照20%的比例向国民健康保险公团划拨本年度的老人长期护理保险费，剩余的保险费则由参保者承担。

相应地，在护理服务费用的支付上，政府同样只负担20%的比例，参保者选择居家护理服务时，个人负担费用的15%，而选择机构护理服务时，个人需负担20%的费用，除此之外的费用则由长期护理保险支付。另外为了防止服务滥用的行为产生，韩国还规定长期护理费用超过了国家标准部分的给付金额按规定由服务接受者支付，由此可见韩国鼓励参保者自立以及大力支持居家护理的政策倾向。

韩国的长期护理服务供给主体以政府为主。长期护理服务的给付形式主要有三种：第一种是在宅看护给付(居家护理)，主要包括上门护理、上门洗浴、昼夜护理、临时托付看护等项目；第二种是入住看护设施给付(机构护理)，主要包括长期看护机构接受服务的费用给付和共同生活照料费用的支持；第三种是特别现金给付，这主要是由于护理机构不足或必须由其家人护理时采取的给付形式，包括对家族看护费、特别疗养费和疗养医院看病费用的给付。

(三)商业保险型

美国是商业保险型长期护理制度的典型代表，其最大特点是主要通过保险市场上的商业长期护理保险产品解决绝大多数美国人的长期护理问题，另外，还通过社会医疗保障系统解决残障人、老年人等少部分特殊人群的长期护理问题。本文将从管理体制、保障对象、筹资来源、费用支付等方面，分别介绍美国的商业长期护理保险及其社会医疗保障体系中的长期护理制度。

1.美国的商业长期护理保险

美国商业长期护理保险的发展在政策上得益于1996年出台的《联邦健康保险可转移与说明责任法案》(HIPAA)以及美国保险监督官协会(NAIC)制定的《长期护理保险示范法规》，后者明确规定了保险人、投保人和被保险人等利益主体的权利与义务，确立了长期护理保险的基本条款。保险监督官协会基于公平、合理的原则保护保险购买者的利益，通过协调不同州的保险监管，促进整个保险市场的有序运转。

美国的商业长期护理保险面向所有需要护理服务的参保人，可以承保被保险人除医疗疾病护理之外的个人护理费用补偿，解决了大部分美国人的长期护理问题，在大多数情况下，购买长期护理保险的投保人为退休之后的职工。[8]

和其他商业保险产品的运作方式相同，长期护理保险的投保人根据支付能力和保障意愿自愿购买保险产品，产品分为个险和团险，资金来源即保费，由雇员和雇主共同分担，其保费一般是均衡的，但也有随年龄增长而增加保费的收费方式。

在保险待遇给付方面，商业长期护理保险主要采用现金给付方式，即对长期护理费用进行直接补偿，同时，长期护理保险的条款一般设置了一定的等待期，投保人可自由选择保险给付金额和给付期限。随着“管理式医疗”的迅猛发展，提供护理服务的给付方式的市场占有率也在日益增加。

2.美国社会医疗保障体系中的长期护理服务制度

美国社会医疗保障系统中的医疗照顾计划(Medicare)和医疗救助计划(Medicaid)主要是用来解决残疾人、老年人等特殊人群的长期护理保障问题。

虽然目前美国没有关于老年人和残疾人长期护理制度的特别法律，但是不少法律条文对老年人和残疾人的特殊状况与需求做出了相应的规定和保障。《社会保障法》(1935年)提出因残障而无法工作的人士可从老年社会残障保险中获得收入保障；《社会保障修正案》(1965年)建立了老年和残障健康保险制度；1973年，美国国会通过了《残疾人康复法》；1990年颁布的《残疾人法案》则是美国迄今为止最完善的残疾人权益保护法案。以上法律法规构成了保障美国老年人、残疾人的长期护理需求的法律体系。

美国社会医疗保障体系中的长期护理制度有两大管理责任机构，其一是美国社会保障管理局，其二是联邦政府健康与人口部下属的“老年和残障健康保险计划与各州医疗援助自主服务中心”。前者管理老年社会残障保险，负责核定老年和残障健康保险计划资格以及向老年和残障健康保险计划支付参保费。[9]后者对美国政府开办的老年和残障健康保险、各州医疗援助资助计划进行管理，该机构是对各州医疗自主管理的专门机构。

Medicare的受益群体以老年人为主，主要为65岁以上的老年人、残疾人提供基本医疗性护理服务，保险计划包含了住院保险和补充医疗保险，前者具有强制性，资金来源于雇主和雇员的工资税，后者采取的是自愿参保的原则，资金主要来源于参保人所缴纳的保费和联邦财政。Medicaid主要服务于穷人，即为低收入的老年人、残疾人、儿童等群体提供基本的医疗护理和日常护理，采用的是联邦和州两级筹款的模式。[10]

美国的长期护理服务供给主体主要包括私人营利机构、非政府组织和地方政府。此外，美国主要采取实物给付的待遇支付方式，即通过机构护理、社区护理和居家护理等形式向被保险人提供长期护理服务：机构护理服务由养护院、生活辅助设施、医院附设的护理或康复设施、临终关怀机构等专业机构提供；社区护理服务由日间照护中心提供；居家护理服务则是在家庭环境中提供。社区护理和居家护理是当前最主要的服务方式。据有关数据统计，约有75%的体弱或残障老年人接受过社区或居家型长期护理服务。[11]

三、国外典型老年长期护理制度模式的比较

(一)共同点

1.法律法规是推行老年长期护理制度的重要保证。从三种典型制度的发展进程来看，相关法律的出台是老年长期护理制度得以发展和完善的前提与保障。例如，英国的《社区照护白皮书》、美国的《联邦健康保险可转移与说明责任法案》和《长期护理保险示范法规》、日本的《护理保险法》以及韩国的《老年长期照护保险法》等等，这些法律法规的制定，对相应国家的老年长期护理制度的发展起到巨大的推动作用。

2.居家护理和社区护理是长期护理服务方式的普遍选择。在老年长期护理的服务形式方面，大多数国家采用了“以居家护理和社区护理为主，机构护理为辅”的长期护理模式，“去机构化”趋势比较明显。一方面老人更倾向于在家或者在像家一样的环境中安享老年，因为这样有利于身体护理和精神赡养；另一方面，相对于机构护理，居家护理和社区护理的成本会更低，有利于减少政府开支、减轻家庭及个人的负担。因此，各国政府从政策上对选择居家护理和社区护理的人员给予支持，使得居家护理和社区护理逐渐成为主流的服务提供方式。

3.政府承担了一定的筹资责任。从前述分析可知，老年长期护理制度的运营资金主要来源于政府财政拨款、雇主缴费和雇员缴费三个渠道，虽然政府在不同模式下的筹资责任有所不同，但没有一个国家的政府推卸筹资责任。其中，福利国家型模式中的政府筹资责任最大，社会保险型次之，商业保险型最小。

4.老年长期护理服务的给付方式以“实物”为主，较少采取现金给付的方式，如果采用现金给付的方式一般会辅以严格的资格审查。

(二)差异性

虽然以上三种老年长期护理制度具有一定的相似之处，但是由于各国国情的不同，致使制度在管理机构、保障对象、筹资来源、护理服务供给主体以及护理服务费用支付主体等方面存在着较大的差异，具体情况如表1所示。

表1国外典型老年长期护理制度模式的区别

四、我国老年人长期护理的现实状况

(一)老年长期护理需求急剧增加

第一，我国人口老龄化程度不断加深，失能老人数量逐年增多。我国早在2000年就进入了老龄化社会，该年第五次人口普查数据表明，60岁及以上的老年人口占总人口数的10.33%，65岁及以上老年人口占总人口数的6.96%。国家统计局公布的第六次人口普查统计数据显示，2010年我国60岁及以上人口占总人口13.26%，比2000年第五次人口普查数据上升了2.93个百分点，其中65岁及以上人口的比重上升至8.87%，远高于当时联合国经济与社会事务部人口司预测的8.23%。截至2016年底，我国60岁以上老年人口已超过2.3亿，占总人口比例达到16.7%。预计到2020年，60岁以上老年人口将增加到2.55亿人左右，占总人口比重提升到17.8%左右。*国务院：《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/06/content_5173930.htm，2017-02-28。这表明，我国的人口老龄化进程在不断加快。

伴随着人口老龄化的不断加剧，失能老人的数量也在逐年增加。“第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查”成果显示，2015年全国城乡失能、半失能老年人占老年人口的比例达到了18.3%，总数约为4063万人。预计到2050年，我国失能老人将达到1亿人。这意味着每5个老年人中将有1个是日常生活不能自理的。如此庞大数量的失能老人无疑加大了对老年长期护理服务的需求。

第二，患有慢性病的老年人数量不断增长。原卫计委公布的数据显示，截至2016年底，全国患有慢性病的老年人占60岁以上老年人的比例超过65%，总数接近1.5亿人，其中失能、半失能老人近4000万。*《我国2.3亿老年人口中患慢病老人近1.5亿》，http://www.rmzxb.com.cn/c/2017-06-01/1567948.shtml，2017-06-01。中国老龄科学研究中心课题组的调查数据显示，我国80岁以上高龄老年人数量已达2400万，超过老年人口总数的11%，随着医疗技术的进步，高龄人口将会持续增长，老年人患慢性病的概率也将随年龄的增加而不断上升，再加上其身体机能的不断退化，老年人对长期护理服务的需求必然会进一步增加。[12] [13]

(二)老年长期护理供给发展缓慢

目前，在我国，家庭和机构是老年人长期护理服务的供给主体，但这两类服务供给主体的发展都面临困境。

第一，家庭照护功能不断弱化。家庭历来是老年人安养照护的主要场所，[14]但在工业化浪潮的冲击下，家庭照护人力资源日渐减少。资料显示，2012年平均每个家庭的人口为3.02人，比2000年第五次人口普查的3.44人减少了0.42人。[15]这意味着出现了大量的“四二一”“四二二”式的家庭结构，其除了导致老人无法从家庭得到足够的长期护理服务之外，也加重了家庭在提供老人长期护理服务方面的负担。[16]

由于家庭结构小型化、人口流动等原因，我国出现了大批没有子女照顾、单居或夫妻双居的“空巢老人”和“失独老人”，这些老年人中的弱势群体，甚至完全失去了传统的家庭护理。另外，在传统儒家文化的影响下，过去我国妇女的角色大多限于家庭主妇，即家务承担者和主要的家庭照料者，但是，随着社会的发展和人们思想观念的转变，妇女的角色发生了极大的变化，特别是随着教育的普及和妇女受教育程度的提高，越来越多的妇女打破传统观念的束缚，积极参加社会经济活动。这也在客观上使得老年人长期护理的家庭供给支柱变得更加脆弱。

第二，专业护理机构发展缓慢。当前，我国老年人的机构护理专业化程度较低，机构中相当一部分从业人员没有接受过专业的老年护理培训，老年人日益增长的长期护理需求无法得到满足，特别是无法满足失能老人的长期护理需求。与此同时，各类养老服务机构的数量虽有所增长但依然短缺。民政部公布的《2016年社会服务发展统计公报》显示，截至2016年底，我国各类养老服务机构和设施14.0万个，各类养老床位730.2万张，每千名老年人拥有的养老床位仅为31.6张，低于40张的国际标准，更是远远低于发达国家50～70张的平均水平，而且这些机构主要接收能够完全自理或者半自理的老人，只有少数为完全不能自理的老人提供服务，远不能够满足4000万失能、半失能老人巨大的长期护理需求。

综上，一方面，我国的老年长期护理服务需求急剧增加，另一方面，老年长期护理服务供给发展缓慢，因而老年长期护理服务市场呈现出供不应求的态势，并逐渐陷入了供求严重失衡的局面。老年人的长期照护问题已成为制约我国文化传承、经济社会发展和养老保障体系完善的瓶颈，迫切需要政府和社会采取积极行动，在制度建设和政策支持上寻求突破、解决问题。因此，本文将对国外相对完善的长期护理制度的实施经验进行剖析，以期为我国老年长期护理制度的构建提供有价值的经验启示。

五、国外模式对我国的启示

从前文分析中我们发现，英国代表的是福利国家型长期护理制度模式，美国代表的是商业保险型长期护理制度模式，而日本和韩国则代表的是社会保险型的长期护理制度模式，这三种制度模式的运行机制既有相似之处，在管理主体、供给主体、费用支付、筹资来源等方面也有所不同。我国与英、美、日、韩等国发展老年长期护理制度的根本动因一致，即应对人口老龄化。并且我国老年人的长期护理需求已从过去的家庭责任逐渐演变成今天的社会问题。为了最终解决我国人口老龄化下的养老服务问题，本文在对国外制度模式比较研究的基础上，提出我国老年长期护理制度发展的总体思路，并对制度的重要组成部分进行具体设计。

(一)总体思路

我国是社会主义国家，社会发展的成果应由人民共享，然而目前我国的老年人群体仍然属于收入相对较低的群体，他们的长期护理状况还未得到明显改善，同时，随着老龄化程度的不断加深，老年人口急剧增加，在人均收入水平不高的情况下，我国呈现出“未富先老”“未备先老”的特征。基于我国的文化传统、价值管理、政治制度、经济体制、人口结构、生活水平、国家财力等因素，本文认为，我国应选择“社会保险型”模式作为老年长期护理制度的发展思路，即在政府主导下建立老年长期护理保险制度，形成政府、企业和个人共同分担老年失能风险的机制，并将其纳入社会保险体系统一管理，同时制度的运行应遵循横向收支平衡原则与纵向收支平衡原则，以实现可持续发展。

(二)具体设计

本文在研究国外三种典型老年长期护理制度运作经验的基础上，从法律法规、覆盖范围、资金筹集、供给主体、待遇支付等五个方面，对我国的社会保险型老年长期护理制度展开设计。

1.法律法规建设

国外长期护理政策的实施都以相关的法律法规作为保障。“有法可依”“有法必依”让英、美、日、韩等国的老年长期护理制度较快地进入到健康发展的轨道。面对我国老年人长期护理市场上严重的供不应求现象，为了避免制度实施过程走弯路、走岔路，在构建老年长期护理制度之前应该先健全相关的法律法规，通过“法律先行”，保证老年人长期护理权益顺利实现。对此，我国可考虑实施“三步走”战略：首先，修订、完善《中华人民共和国残疾人保障法》《中华人民共和国社会保险法》《中华人民共和国老年人权益保障法》等现有法律法规中，有关老年人尤其是失能老人权益的法律条文；其次，将老年长期护理服务纳入社会保险制度的保障范畴，通过立法将其强制化，使老年人的长期护理需求得到法律保障；最后，根据宪法制定专门的长期护理保险法，为长期护理保险的实施提供相对完备的法律环境，规范长期护理保险制度，促进长期护理产业的健康发展。

2.覆盖范围

在保障人群和覆盖范围方面，我国的制度设计可参考日本的经验。即国家“强制”实行长期护理保险制度，要求年满45周岁的公民在缴纳社会保险费的同时必须缴纳长期护理保险费，并以60周岁为界，将长期护理保险的待遇给付对象划分为两类：第一类是年满60周岁的老年人；第二类是年龄在45～60岁之间的人员。其中，第一类对象是长期护理保险的主要享受者，只要通过资格认定，一旦发生护理需要，马上可以享受长期护理服务或者获得护理费用的现金补偿(仅适用于必须由家人护理的人员)；第二类对象是制度的主要贡献者，只有在患有特定的老年性疾病时才能申请保险给付。

3.资金筹集

从前述分析可见，无论是哪种类型的老年长期护理制度模式，政府都承担了相当比例的筹资责任。福利国家型模式要求政府财力雄厚，而商业保险型模式则要求国民人均收入水平较高且商业保险市场发展较为成熟，因此，基于我国现实国情，在设计老年长期护理保险制度的资金筹集模式时，可考虑采用政府、雇主和雇员三方共同负担的混合筹资方式，即运作资金中的20%～40%来源于中央政府和地方政府的财政拨款，剩余部分则由雇主和雇员共同缴费形成。对于无力供款的低收入者、零收入者，国家应通过财政拨款、社会救助等方式来分担其筹资压力。

4.供给主体

当前我国的养老机构大多由政府开办，其中专业性的老年护理机构和老年医疗机构较少，老年人护理服务的供给数量有限且服务质量亦不高。为促进老年人长期护理服务市场的快速发展，政府管理部门应从过去“政府直接提供服务”的思维模式，转为“政府购买社会服务”的模式，通过政策的合理引导，鼓励非政府组织、民营企业等各类机构参与老年人长期护理服务的供给，逐步实现护理服务供给主体的市场化。在日本，民营机构是老年人护理服务产业的主要力量，机构数量和从业人员都占到老年人护理服务行业总量的95%以上，据相关研究预测，到2025年，该产业将创造高达20万亿日元的产值，成为日本经济发展的新动力。[17]民营机构参与老年长期护理市场的发展，不仅能为整个市场注入雄厚的资金，同时也有利于促进市场竞争、增强市场活力，改善老年长期护理服务的整体质量。为提高民营机构的市场参与积极性，我国政府应在税收政策、土地政策等方面给予实质性的支持，不过，在推动长期护理服务供给民营化的同时，政府也应承担合理的监管责任，维护老年长期护理制度的稳定性和可持续发展。[18]

5.待遇支付

日、韩两国的长期护理保险的待遇支付形式除了提供实质服务之外，还有现金支付形式。比如，在韩国，当护理机构不足或者护理必须由老人的家人提供时，就可采用现金形式支付家属看护费、特别疗养费和疗养医院看病费等费用。[19]随着就业观念的转变以及经济负担等方面的原因，我国越来越多的妇女走出家庭，家庭护理力量持续流失，对此，我国的老年人长期护理保险待遇支付方式，可考虑以服务提供为主，辅以对家庭护理者提供适当的补贴，这样的做法不仅能让老人更容易接受专业人员的护理服务，同时能够减轻护理机构的压力以及减少整体的护理费用，并在一定程度上肯定了家庭护理者的付出，有利于家庭的稳定与社会的和谐。