南通市基本照护保险：制度设计、运行效果及前瞻*

李新平　　朱铭来

(1 南开大学滨海学院，2 南开大学金融学院，天津，300384)

长期照护保险的发展模式包括长期照护社会保险和长期照护商业保险两大类。当前，我国尚未建立全国性长期照护保险制度，2015年人力资源和社会保障部开展试点，作为首批试点城市，同年10月江苏省南通市颁发了《关于建立基本照护保险制度的意见(试行)》(以下简称《意见》)，[1]该制度在基本原则中明确提出照护保险与医疗保险相对独立、相互衔接，实行分类管理。该制度开创了我国将长期照护保险作为独立社会保险制度的先河，为我国应对失能老人日益增多的照护需求，建立全国性的长期照护保险制度提供了先行实践经验。

一、南通市实施基本照护保险制度的背景

(一)人口深度老龄化严重，老年人照护需求日益增多

南通市是我国有名的“长寿之乡”。早在1982年，南通市65岁及以上人口占总人口比例就高达7.21%，先于全国18年步入了老龄化社会。此后，老龄人口数量和比例不断攀升。[2]截至2016年，南通市65岁及以上老年人口高达140.22万，占总人口比重的19.2%，逼近超老龄化警戒线(即65岁及以上人口占总人口比例达到20%)，比江苏省高6.43%，处于深度老龄化阶段，远高于全国10.8%的比重。*数据来自南通市卫生和计划生育委员会2017年发布的数据及《中国统计年鉴2017》。预计“十三五”末期，南通市65岁及以上人口将达到153万，迈入超老龄化阶段。*数据来自《南通市 “十三五”人口发展规划》报告。南通市老年人口中，90%的70岁及以上老人患有不同类型慢性疾病。此外，全市共有超过32万的失能者。*数据来自南通市政府2015年11月2日召开的“南通市建立基本照护保险制度”新闻发布会信息。随着老龄化趋势愈演愈烈，慢性病照护管理、失能人员照护服务等社会需求将会大大增加。

(二)老年人照护费用昂贵，缺乏必要的制度保障

经过12年连涨，截至2016年，南通市企业退休职工平均基本养老金达到2115元，[3]与此同时，入住护理院的失能人员的月均费用在2800元～3500元之间，可见绝大多数失能老年人支付不起护理院的费用，只能依靠配偶、子女、近亲属、保姆等方式获得生活照料。这给失能者个人及其家庭造成了沉重的经济负担和精神压力。随着失能人员数量的增加和老龄化问题日趋严重，为了维持失能者的生命尊严及避免其家庭出现失衡，出台针对失能人员的照护保险制度就显得十分必要。

(三)照护服务体系逐步完善，奠定了制度出台的基础

南通市基本照护保险制度的根本目的是为了保障长期失能人员的护理和日常照料的需要，其实施必然建立在照护服务体系逐步完善的基础上。2000年南通市职工医疗保险针对符合住院条件但可居家治疗的失能患者，率先建立了家庭病床制度；2012年南通市将护理院纳入医疗保险定点范围，将重度、中度失能患者及老年慢性伤病患者的医疗护理、临终关怀服务等非基本医疗保险保障的项目纳入保障范围。2013年南通市开启照护保险制度调研，到2015年末，南通市共有卫生机构3131个，社区卫生服务中心30个，累计建成农村社区卫生服务站、村卫生室1498个，实现行政村100%覆盖，卫生技术人员达到4.37万人。不断完善的照护服务体系，为南通市建立基本照护保险制度奠定了坚实的基础。

二、南通市基本照护保险制度设计

作为独立于基本医疗保险制度的新保险制度，南通市基本照护保险制度填补了我国现有社会保障体系的空白。本文主要从保险政策、筹资机制、照护评估、成本管理四个维度对南通市基本照护保险制度设计展开分析。

(一)保险政策

1.参保人群与受益对象

第一，参保人群方面，与其他城市不同，南通市基本照护保险参保人群不限于老年人，而是覆盖了南通市区参加医疗保险的所有职工和居民，将老年人至婴幼儿所有年龄阶段的人群全部纳入保险范围。截至2017年末，政策已实施两年多，共有4669人通过失能评定分别在护理院、养老院、照护病区和家庭居所享受基本照护保险待遇。*《南通基本照护保险实施近两年4669名失能人员获保障》，http://js.people.com.cn/n2/2017/1212/c360302-31024866.html,2017-12-12。

第二，受益对象方面，不设年龄限制，采用普惠制原则，即所有参保人因慢性病、伤残、其他不能自理生活的原因造成的失能都可以申请基本照护保险待遇。目前享受待遇的既有超过85岁的高龄老人，也有不到30岁的青壮年。

2.给付方式与照护服务供给

第一，给付方式上方面，南通市基本照护保险与德国长期护理保险一样，既提供现金给付，也提供服务给付，但更倾向于后者。在基本照护保险制度建立初期，现金给付是将经办机构审核发放的照护补助用于居家重度和中度失能人员接受非定点照护服务机构提供的上门服务上。照护服务给付则分为居家上门照护服务、非医疗机构照护服务和医疗机构照护服务三种，其中居家上门照护服务包括“安康1-2”和“护康1-4”共6大类服务套餐可供重度失能参保人选择，此外，辅助器具使用也将纳入居家照护服务范围。

第二，照护服务供给方面，医疗和非医疗机构照护服务必须由医保定点医院、医保定点护理院、医保定点社区卫生服务中心和医保定点养老服务机构等定点照护服务机构提供，居家上门照护服务也强调必须由定点照护服务机构提供上门服务(如表1所示)。

表1南通市基本照护保险给付类型及服务供给机构

资料来源：南通市政府《关于建立基本照护保险制度的意见(试行)》(通政发〔2015〕73号)。

3.结算办法与照护待遇

第一，南通市基本照护保险对定点照护服务机构照护费用实行床日包干的结算办法。医疗机构照护服务的重度和中度失能人员每床日定额包干费用分别为50元和10元；养老服务机构照护服务的重度和中度失能人员每床日定额包干费用分别为40元和10元；居家上门照护服务的重度和中度失能人员每天可分别获得15元和8元的照护补助。*资料来源：《南通市基本照护保险实施细则(试行)》(通人社规〔2016〕28号)。第二，在照护待遇上，床位费、照护服务费、护理设备使用费、护理耗材等照护费用均属于保险范围，且报销费用不设起付线；凡在定点医疗机构照护床位接受照护服务的，照护保险基金支付60%，同时仍可享受基本医疗保险的住院待遇；凡在定点养老服务机构照护床位接受照护服务的，照护保险基金支付50%；凡接受定点照护服务机构上门照护服务的，照护保险基金按月度限额1200元支付(暂定)。*资料来源：《关于建立基本照护保险制度的意见(试行)》(通政发〔2015〕73号)。

(二)筹资机制

筹资机制既包括筹资模式和筹资渠道，也包括筹资管理，是基本照护保险制度的重要内容。

第一，筹资模式方面，采取现收现付模式，南通市基本照护保险按照以收定支、收支平衡、略有结余的原则筹集和使用，独立核算，专款专用。

第二，筹资渠道方面，目前的筹资标准是100元/人·年，[4]主要包括个人缴纳部分(30元/人·年)、医保统筹基金筹集部分(30元/人·年)、政府财政补助(40元/人·年)、社会捐助、部分福利彩票公益金五大筹资来源。其中个人缴纳部分，对于已参保职工医疗保险的人员，由南通市医保中心统一从其个人医疗账户中一次性划转，对于已参保居民医疗保险的人员则在缴纳居民医疗保险费时一并缴纳。医保统筹基金筹集资金按规定每年年初分别从职工医保和居民医保统筹基金中筹集。政府财政补助是针对未成年人、在校学生和城镇最低生活保障家庭、特困职工家庭、完全或大部分丧失劳动能力的1～2级重残人员提供的全额补助，[5]每年年初由市财政一次性转入。

第三，筹资管理方面，南通市基本照护保险与基本医疗保险相互独立，实施分类管理，实施筹资动态调整机制，筹资标准随居民可支配收入变化做相应调整。

(三)照护评估

第一，评估工具及失能标准。南通市基本照护保险将《日常生活活动能力评定量表》(即Barthel指数评定量表)作为长期失能的评定工具，对进食、如厕、移动等共10项指标评分，将自理能力分为无须依赖(100分)、轻度依赖(61～99分)、中度依赖(41～60分)和重度依赖(≤40分)四大类，只有重度依赖和中度依赖的人员可享受基本照护保险待遇。

第二，评估方法和程序。当前参保申请待遇的人员，主要通过申报材料审核、现场评定、走访调查三种评估方法相结合进行失能程度评定。具体由参保人本人或其代理人填写基本照护保险失能评定申请表，照护保险经办机构进行初审合格后，安排至少2名专业评估员对申请人生活自理能力进行现场评定评分，并在其生活社区进行实地调查形成调查笔录，最后由市劳动能力鉴定中心出具失能评定公示书作为享受基本照护保险待遇的资格条件。

(四)成本管理

为了保证基本照护保险基金的可持续性和稳定经办，南通市基本照护保险制度制定了一些成本管理规定。

第一，实施共付保险模式。经办基本照护保险的目的是进行失能人员生活照料而不是医疗护理。为了防止过度使用基本照护服务，南通市规定符合重度和中度依赖条件才有资格享受待遇，而且设定了基本照护费用报销比例，参保人接受定点医疗机构和定点养老服务机构照护床位照护服务的，基本照护保险基金支付比例分别是60%和50%。

第二，实行总额预付制。如前文所述，目前南通市实施的基本照护费用床日包干结算方法就是总额预付制的模式之一。通常都是由经办机构前期评估计算人均照护费用，据以向定点服务机构预付定额的照护费用，如果实际费用超支则差额部分由提供照护服务的机构自身承担。床日包干结算方法能够防止定点照护服务机构提供过度照护服务，实现控制照护成本的目的。

第三，引进市场竞争机制。为了促进基本照护保险的发展，培育社会化照护服务市场，按照条件公开、自愿申请、择优选择、动态管理的原则，南通市鼓励各类型照护服务机构积极申请，并对定点照护服务机构的照护保险服务进行协议管理、监督、考核，对申请材料弄虚作假和服务不到位的机构，分别给予停止其3年申请资格和吊销照护服务资质、解除协议2年的处罚。在市场竞争机制下，定点照护服务机构之间凭借诚信和服务质量形成优胜劣汰的发展态势，这既可以提高基本照护服务质量，也有利于降低基本照护保险成本。

三、南通市基本照护保险制度实施成效及问题

(一)南通市基本照护保险制度实施成效

南通市基本照护保险制度的实施，取得了良好的效果，实现了长期照护社会保障的“制度化”，促进了长期照护服务的“社会化”，形成了长期照护评估的“标准化”，实现了基本照护保险城乡“一体化”。

1.实现了长期照护社会保障的“制度化”，减轻了失能人员的经济负担

2016年是基本照护保险制度实施的第一年，该年共有1877人通过失能评定，享受了基本照护保险待遇。2017年在总结上一年实践经验基础上出台了新的基本照护保险实施细则，大幅提高了照护保险待遇，比如定点护理院、定点养老机构照护服务的重度失能人员补助分别从36元/日、25元/日提高到50元/日、40元/日，同时将中度失能人员纳入享受待遇范围，并将康复器具使用纳入照护服务范围，大大提升了照护保险的覆盖范围和人群。至2017年6月末114万名参保人中共有3568名失能人员享受了基本照护保险待遇，同时居家上门照护服务达5.1万人次，基本照护保险基金支出超过4200万元，其中南通市本级财政直接投入资金占基金总量的46.8%，*数据来源：《江苏南通覆盖全社会基本照护保险制度效应显著》，http://news.xinhuanet.com/2017-07/19/c_1121347122.htm，2017-07-19。充分体现了政府的财政兜底作用，越来越多的参保人员及其家庭得到了实惠，切实减轻了失能人员的经济负担。

2.促进了长期照护服务的“社会化”，照护主体逐步由家庭转向社会

随着家庭结构趋向小型化和老年人赡养率的提高，传统的以家庭成员为照护主体的养老模式已经难以适应现代老龄化社会的需求。南通市基本照护保险制度是以社会化照护服务为主，为失能人员提供“社会化”的定点养老机构和定点医院照护服务，即便是居家照护服务，也鼓励由定点机构专业人员提供上门服务。长期照护服务的“社会化”供给，促使照护主体转向社会，减轻了家属经济和精神压力，使其能够专心工作，有利于家庭和谐稳定，为和谐社会打下坚实基础。

3.形成了长期照护评估的“标准化”，提高了经办服务的可靠性和透明度

南通市基本照护保险制度采用政府监督、第三方参与经办的管理模式，由公开招标方式委托中标的商业保险公司，签订协议，基于保本微利原则，提供照护服务申请初审、组织上门现场走访调查评定、评定结果通知、照护补贴发放、居家上门照护服务、现场稽核、争议投诉受理等经办服务。

南通市人力资源和社会保障局专司监督职责，先后出台实施了《失能人员标准化评定量表》《第三方业务经办流程》《社会化照护公司准入标准》等政策办法，制定了有关失能评定标准、照护服务规范及服务供给市场的准入、质量考核、退出机制等规范性政策。无论是照护服务申请者的失能评定结果还是定点照护服务机构均实行公示制度，同时还设计了服务满意度调查回访机制，该做法大大提高了经办机构和照护服务环节的可靠性和透明度，推动了基本照护保险制度的有效实施。

4.实现了基本照护保险城乡“一体化”，[6]统筹发展城乡地区的照护体系

南通市基本照护保险制度坚持全覆盖、保基本的原则，除离休干部、中华人民共和国成立前老工人、引进的高层次人才及其家属外，还包括未成年人在内的参加南通市区医疗保险的所有职工和居民，不分城乡、不分年龄全部统一纳入参保及保障范围，提供照护保险保障。

(二)南通市基本照护保险面临的问题

1.制度定位模糊，专业照护服务不完善

与青岛市、上海市相关照护保险制度侧重提供医疗护理相比，南通市基本照护保险制度涵盖的服务内容既包括了日常生活照料(如洁面、洗/理发、清洁耳垢和耳朵、修剪指甲、协助泡脚、床上擦浴和翻身/拍背)，也涵盖了医疗护理(如口腔护理、压疮护理、测量记录血压和血糖等)，但仍旧缺乏较专业的生活照护服务，主要体现在两方面：

第一，可供选择的照护服务内容单一，未考虑年龄特征和失能者实际需求。南通市基本照护保险制度将所有年龄阶段的人群纳入参保范围，虽突破了其他试点地区仅将老年人纳入保障范围的限制，但现有照护服务内容却主要侧重老年人需求，而未充分考虑不同原因导致失能的不同年龄人群的实际需求，例如儿童可能因身体失能、失智失能、精神疾病失能产生恢复或维护身体机能、智力训练和恢复智力水平、精神疾病治疗或家庭照护等不同类型的照护服务需求，青壮年人群因身体、疾病、意外或智力失能会产生恢复工作能力的照护服务需求等。日本就专门针对儿童失能者提供日常基本活动照护指导服务，帮助他们获取知识、技能和社会交往能力，还针对青壮年失能者提供康复服务、就业过渡支持和持续工作支持等照护服务，指导失能者进行必要的培训以获得正式工作所需知识和技能，使其能够独立地进行日常生活和社会生活。

第二，尚未将预防性照护服务和设施照护服务纳入保障范围。目前只有中、重度失能者才能获得照护待遇。但因冠心病、高血压、智能障碍等慢性病引起的失能者如果进行预防性照护服务可以延缓其疾病进程，减轻失能程度，从而降低基本照护保险基金的支付压力。另外，现有定点照护服务机构和失能者自身居所普遍缺乏特殊洗澡设备和翻身、辅助移动以及户外活动等专业照护服务设施，导致失能者尤其是失智和精神疾病失能者只能生活在有限的空间中，严重影响了照护服务质量。

因此，未来南通市需要进一步拓展基本照护保险保障范围，细分照护服务内容，切实为各个年龄阶段的参保者提供符合其自身需求的照护服务。

2.资金主要来自医疗保险和政府投入，影响基金发展持续性

南通市基本照护保险资金主要依赖政府财政投入和医疗保险基金划拨，[7]其中南通市本级财政直接投入占比高达46.8%，参保职工医疗保险的个人从其医疗账户中一次性划转30元/人·年，医保统筹基金每年年初分别根据人数从职工医保和居民医保统筹基金中筹集部分保险资金。随着制度的推进和老龄化的深化，需要长期照护保险给付的失能者规模将迅速扩大，会一定程度上给政府带来财政压力，再加上医疗费用的快速上涨将给医疗保险基金带来较大压力。因此，从长计议，南通市基本照护保险制度有必要调整现有筹资比例，如考虑城镇职工及企业按比例缴纳基本照护保险费，从而减少对医疗保险的依赖。同时，政府应调整补贴对象和补贴方式，鼓励照护服务供给者对财政补贴对象提供免费照护服务，并将财政补贴调整给此类照护服务供给者用于发展和建设，这样既能够使原补贴对象获得服务，同时还有助于增加照护服务供给，使财政资金发挥最大作用。

3.覆盖范围和参保范围都较小，报销比例较低

第一，受益人群有限。目前，南通市基本照护保险覆盖范围仅限于崇川区、港闸区和南通市经济技术开发区。制度实施两年来，参保人占南通市总人口的比例仅为16.43%，累计获得基本照护保险待遇的失能人数占总失能人数的15.56%，占参保总人数的比例是0.39%，还不到1%。

第二，报销比例较低。相对于国际上照护保险报销比例高达90%、韩国居家和机构照护报销比例是85%和80%。我国青岛市居家和机构照护报销比例为96%和90%。南通市基本照护保险采用定点机构比例支付和居家限额支付，虽不设起付线，但照护保险基金报销定点机构的比例最高是60%，居家照护服务报销限额是1200元/月，报销比例有待进一步提高。

因此，南通市基本照护保险制度尚需不断发展和完善，扩大覆盖地区和人群，提高享受照护保险待遇的人群比例，同时提高照护保险基金的支付报销比例，充分发挥制度的保障功能。

四、从南通市实践前瞻全国性长期照护保险制度

南通市基本照护保险制度是南通市应对人口老龄化的重要举措，为建立全国性的长期照护保险制度提供了良好的实践经验。

(一)构建我国长期照护保险制度的基本框架

1.加快制定长期照护保险政策法规，提供政策法律基础

随着长期照护保险试点实践的深入，可以预见下一步我国将会建立全国性长期照护保险制度，为此需首先制定相关法律法规。纵观国际经验，既可以制定专门的《长期照护保险法》，也可以将原有的《社会保险法》拓展，把长期照护保险囊括其中，明确长期照护保险的服务内容、运行机制和监管体制，严格规范长期照护服务市场。此外，由于长期照护保险制度涉及医疗保障、医疗卫生、老年护理社区建设等诸多环节，各级政府部门要分工合作，加强组织领导和协调沟通，推动全国性长期照护保险制度早日出台。

2.建立长效的长期照护服务供给模式，奠定其发展基础

长期照护保险制度的发展有赖于长期照护服务的供给，要避免“有保险无服务”的困境。我国是人口大国，考虑到我国居民的文化风俗和消费能力，应全面建成以“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的功能完善、规模适度、覆盖城乡的照护服务体系。应积极鼓励居家养老中心、日间照护中心开展家庭病床、社区护理、日间护理、钟点工等长期照护服务项目，鼓励养老机构向照护型服务机构转型。同时还应出台鼓励家庭成员承担照护责任的优惠政策，通过工资改革、职业地位提升、技术职务晋升制度规范化等措施加快照护服务人才队伍建设，为长期照护保险的有效实施提供人力支持。

3.坚持各类长期照护保险共同发展，满足人们不同需求

我国城乡经济二元化发展和地区经济发展不均衡的现象突出，不同收入人群对照护需求层次差异明显。长期照护社会保险作为基本保险，只提供最基本的、必要的长期照护服务或费用支出，而长期照护商业保险能够根据参保人缴纳保费不同提供不同层次的照护保险产品。因此笔者认为未来要坚持长期照护社会保险和商业保险共同发展，政府要主导构建长期照护社会保险，为全民提供基本照护保险待遇，同时出台税收优惠政策，鼓励有条件的居民个人和家庭购买商业保险产品，满足其多样化的照护服务需求。

(二)厘清长期照护保险制度的定位

1.厘清与其他社会保险制度的关系

医疗保险解决的是参保人医疗费用问题，养老保险解决的是退休生活经济支出问题，长期照护保险旨在解决因失能导致的日常生活照护费用问题。

南通市首创了国内长期照护社会保险制度，但是制度缺乏独立的筹资机制，资金严重依赖政府投入和医疗保险基金筹集，基本照护保险基金可持续性难以保证，同时还会给医疗保险基金造成压力。为了促进未来我国长期照护保险制度的持续发展，笔者认为必须构建独立于医疗保险之外、资金来源多元化、独立的长期照护社会保险制度。

2.厘清与长期照护商业保险的关系

纵观国际实践，长期照护保险制度通常包括长期照护社会保险和长期照护商业保险两部分。其中长期照护社会保险具有强制性，其基本保障对象是符合参保的所有人，筹资主要来自参保人缴纳的保险费，缴费义务与保险待遇权利相对等，另外针对低收入人群，政府会给予全额或部分补贴，承担“兜底”责任。由于长期照护社会保险只提供基本的照护保险待遇，水平有限。而长期照护商业保险能够根据保费缴纳多寡提供多层次照护保险待遇，其采取的是自愿性原则，保障对象主要是具有消费能力的投保人，筹资完全来自保险费。因此，我国应在发展长期照护社会保险制度的基础上，大力发展长期照护商业保险，构建一个多层次的长期照护保险体系。

(三)建立可持续的长期照护保险筹资机制

1.明确政府、企业和个人的筹资责任

南通市照护保险基金采用了“政府补助+个人适当缴费+医保统筹基金+福彩公益金”四合一的多元化动态筹资机制，尽管其超过50%以上的资金依赖政府和医保统筹基金筹资，但是笔者认为其实施城乡统筹缴费，打破了我国以往社会保险城乡居民、城镇职工分割缴费、城乡之间和人群之间社会保障待遇差异较大的局面，为我国城乡统筹发展长期照护保险制度提供了参考经验。

国际上，长期照护保险基金也主要吸收来自政府、企业和个人的缴费及其他社会捐助等资金。此外，通常还根据不同照护服务类型，规定不同的个人自付比例。例如，德国规定居家照护服务利用者自付25%，机构照护服务利用者要自付50%；日本则不分照护服务类型，个人均自付10%，其余由长期照护保险基金承担。因此，未来我国要构建长期照护保险制度，应明确各级地方政府、企业、个人、社会等相关主体的筹资比例。

2.基于精算定价，确立长期照护保险的筹资水平

笔者认为长期照护保险应遵循“以收定支、收支平衡、略有结余”的筹资原则。我国应综合经济水平、财政收入、居民可支配收入、照护服务费用、总人口失能率、物价波动等因素，同时借助人口普查收集人口失能率、失能程度和照护服务需求等数据，在此基础上构建保险精算模型，为长期照护保险的筹资、给付、调整和改革提供科学依据。

(四)科学确立长期照护保险的待遇给付，切实发挥保障作用

1.抓紧制定全国性照护等级鉴定标准和相应照护服务内容

国际经验和国内试点地区的实践表明，失能程度不同对照护服务的需求存在明显差异，例如日本划分了需要支援1～需要照护5共7个等级，德国划分了护理等级0～护理等级Ⅲ共4个等级，南通市划分了轻度、中度和重度3个等级。我国未来应在试点地区实践探索的基础上，制定全国性统一照护等级标准，按不同照护等级给付不同的保险待遇，既可以避免过度消费照护服务，控制长期照护保险基金支出，同时也可以避免类似南通市报销比例过低的问题，从而切实发挥照护保险制度应有的保障作用。

2.严格推行以照护服务给付为主的保险待遇享受方式

长期照护是为失能者提供照护服务确保其能够健康老龄化的一种方法。*世界卫生组织：《关于老龄化与健康的全球报告》，121页，世卫组织网站，2016。长期照护保险的给付内容，应该是以提供照护服务为主，除了特殊情况，如家庭成员等非正式照护人员提供了照护服务可以申请照护现金津贴，长期照护保险参保人通常只能获得照护服务。

3.鼓励社会力量参与提供长期照护服务

随着我国老龄人口和失能人口比例不断扩大，照护服务需求量也逐渐攀升。我国现有养老服务机构和护理院主要针对生活能自理的人群，再加上公办养老机构存在入住门槛高和床位紧张等现实问题，失能人群很难获得满意的照护服务。因此，为避免“有保险无服务”的困境，未来我国应鼓励各种社会力量参与提供长期照护服务，逐渐从政府兴办为主，向多元化供给发展，通过引入市场竞争机制，推动长期照护服务产业化发展。