夯实监管基石：管窥投诉举报处理难题

浙江省通信管理局|王君兰

投诉举报是公民、法人、其他组织和社会公众维护自身合法权益、参与行政管理、行使监督权的重要途径，是通信主管部门发现违法线索、启动执法程序的重要机制，也是当前行政争议多发、频发、群发的重要领域。

随着“互联网+”背景下监管职责的不断扩大及市场竞争业态的更新迭代，实名制、存量老用户“一证五卡”、3G退网、新老用户套餐选择、互联网信息服务账户限制使用等新问题不断涌现。对于信息通信行业而言，一个问题的背后往往是一类利益群体的博弈，一朝不慎，便会导致日后监管的满盘被动。作为行业主管部门，必须高度重视投诉举报的处理，加大对问题成因、依据对策的研究，进而提出合法可行有效的解决方案。

维权方式翻新履职风险折射监管之忧

就制度功能而言，投诉举报与行政诉讼、行政复议以及信访制度具有共通之处，即该制度本身扮演着约束监督行政权力，为公民、法人和其他组织提供救济途径的角色。但与其他行政救济途径相比，投诉举报有其特色。

第一，灵活性高，方式多样。投诉举报人可以通过拨打举报热线、信件、互联网、传真、走访、面谈等方式向通信主管部门提出投诉举报。

第二，方便、快捷。投诉举报的受理范围广泛、没有格式程序的要求、举证责任宽松，投诉举报人不需具备相关法律知识，投诉举报的受理和答复期限也较短。

第三，试错成本较低。投诉举报受理门槛低导致恶意、虚假投诉举报的成本低，这使得有些专业维权人士钻空，间接操控行政执法资源为自身获利。

目前通信领域相关法律法规未对行业内投诉举报处理方式制定过针对性的规范文件，制度定位的模糊性、程序的失范以及试错成本低廉等隐患便利了专业维权人士谋取私利的活动。电信及互联网领域内的举报件呈爆发式增长趋势，给通信主管部门造成了巨大的监管压力，行政机关在处理投诉举报、复议机关和人民法院审理相关案件时也往往因缺乏评判标准导致行政、司法程序无法妥善衔接，引起较大分歧。

化解防范风险需谨慎妥善处置不留缺漏

虽然工信部、属地通信管理局等各单位接受投诉举报的具体机制不一，但是运行机理是相通的。投诉举报的处理规范一般包括：窗口建设，如畅通来访、来信、来电、网络等渠道；区分管辖，包括地域管辖、级别管辖和与其他行政机关的职责划分；规范调查程序，包括书面和现场调查、执法过程留痕、持证执法；处理结果闭环，包括结果答复、信息保密、纠纷协调、非法不当投诉举报行为制约等；责任追究，即诉求的不满足容易转化为对监管行为的质疑，从而把对维权的诉求转变为对行政机关的信访事件；质量控制，如案卷质量评估、满意度调查等；执法数据统计、分析和利用等内容。

从投诉举报内容分析，大致可分为电信服务质量、真实身份信息登记、经营许可备案、互联网信息服务、电信设施建设、电信终端设备进网等几大类。“投诉是投诉、举报是举报”所占比例降低，投诉与举报变得密不可分。

从投诉举报人的构成分析，其对通信行业的相关法律法规认知明显提高，熟悉运营商投诉管理考核标准和工信部绩效管理规定，尤其对法律条文规定模糊的地方能做出有利于自身利益的理解和运用，在来信来访过程中能明确提出要求通信主管部门依据某一法条进行查处，投诉举报群体逐渐出现专业化、职业化的趋势。

从投诉举报的动机分析，“举报是手段、诉求是目的”成为趋势。许多时候，在达到目的、尤其是经济利益的情况下，投诉举报人往往忽略对举报事项的处理，但当诉求目的达不到的情况下，又往往会穷尽诉求的所有手段，基本上可以概括为：一留证、二谈判、三投诉举报、四复议、五诉讼，先民事后行政，多方施压。法律对用户权益保护的立法宗旨也在此类“申请－答复－复议－诉讼”的程序中被异化，背离了权利应正当行使的本旨。

实践中，有个别投诉举报人，出于谋利动机，以向通信主管部门投诉举报作为手段，向企业行勒索之实，虽然行为结果客观上可能有督促企业进一步规范经营行为的意义，但如果此类按照套路和剧本统一炮制的投诉举报泛滥成灾，将不利于诚信价值体系的建立。通信主管部门成为牟利的工具和环节，浪费公共资源，形成公共权力私利化；破坏营商环境，加剧社会矛盾。保障用户的投诉举报权与制约恶意、无理缠诉均是行政执法的应有之义，对于个别当事人反复多次提起轻率的、相同的或者类似的请求，通信主管部门应严格依法审查。

严把程序重实体合理构建执法监管生态链

从源头抓起

一是在接收环节，对反映的事项均应记录并进行核实补全，作为后续执法的重要线索来源，这也是转变政府职能、加强事中事后监管、建立健全违法行为发现机制的内在要求。

二是在处理环节，区分有无利害关系（有公法意义上的利害关系是提起行政复议、行政诉讼的条件之一），建立分类处理机制。对有利害关系的投诉举报，通信主管部门应重点核查是否有明确的被诉单位及违法行为、合法权益受损害情况、请求是否具体明确、是否属于本系统（部门）管辖等内容，符合条件的应予以受理并立案查处，相关处理情况和结果需告知投诉举报人。对于无利害关系的，行政机关按照一般行政执法案件线索发现机制办理，相关处理情况和结果可以告知投诉举报人。

不同环节的承办人员要做好无缝对接与反馈工作，避免出现“受而不理、理而不复、办而无果”的现象。

对滥权说不

按照党中央提出“加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度”及最高人民法院关于“对于属于滥用诉权、恶意诉讼的当事人，要探索建立有效机制，依法及时有效制止”要求，行政机关应当配合人民法院做好相关工作，并在以下方面加大探索。

首先，建立滥用投诉举报行为名录制度。对一次性或一段时间内大量、反复、重复、恣意出现、涉嫌滥用权利的，通信主管部门应予以登记，结合复议、诉讼情况，参照最高人民法院于2017年8月31日下发的《若干意见》有关规定探索建立滥权名录，可参考借鉴《政府采购供应商投诉处理办法》第26条规定的黑名单制度，这一规定作为遏制虚假、恶意投诉举报的利器已经在实践中得到反复印证。未来，健全的信息共享机制或可有效封堵漏洞。

其次，明确滥用权利的认定标准与遏制方式。对长期、反复提起不以保护合法利益为目的的大量申请，依法不予立案。需要警惕的是，在认定滥用权利时应当从严掌握标准，要从当事人起诉数量、周期、目的以及是否具有正当利益等角度，审查其是否具有主观恶意。

走协同之路

走出“通信管理局+基础运营企业+增值电信企业”这个封闭管理的小圈子，向“属地政府部门+通信管理局+互联网企业”的开放模式转型。从“一家管”到“大家一起管”，共同为网络强国建设出力，为信息通信业持续快速发展排忧解难。

新技术手段

随着互联网加速向经济社会各领域融合渗透，行业监管机构三定职责不断增加。信息通信业是技术密集型的高科技行业，在现有监管队伍不足，监管力量薄弱的背景下，加强技术手段建设已成为提升通信主管部门监管能力、创新监管模式的重要突破点。要想实现更精准更高效的监管，就要充分发挥云计算、大数据等技术手段在监管中的积极作用，充分利用技术手段获取和分析数据，及时准确地了解市场发展动态，提高监管的针对性和有效性，进而大幅降低行政监管成本，缓解监管力量不足的现状。

近年来，工信部高度重视“放管服”改革工作，在深化行政审批制度改革等方面做了大量工作，取得了阶段性的成果和重要进展。下一步可考虑按照数据与业务分离、建设与使用分离的思路，推进系统间、部省间、部门间数据整合和按需共享，多措并举、创新模式，加快新增职责所需技术手段建设，着力突破行业监管短板，有效提升行业监管能力。

道有因有循，有革有化，因而循之。在监管为民的宗旨下，畅通投诉举报渠道、规范行政执法行为、降低行政复议和应诉风险是不断探索的过程，需要与时俱进的发展眼光和开拓进取的创新思维。随着依法治国战略的深入推进，通信主管部门更要坚持用法治思维和法治方式破解监管难题，敢于执法、善于执法、严格执法、依法全面履行政府职能。