官员政绩诉求对资源枯竭型城市环境污染的影响——基于面板数据的实证分析

段煜

（南京信息工程大学商学院，江苏 南京 210044）

一、引言

我国改革开放30年以来，国民经济在各方面都飞速增长，惊人的成绩在世界上都引人注目，GDP超越日本成为全球第二大经济体，这是多少人在30年前都难以想象或是从来不敢想象的事情。但是，随着经济的发展，环境破环的问题也跃然纸上。“先污染，后治理”的信条仿佛是所有人的默契，所有人都默认着想要经济发展必然先破坏环境这一要求，到2011年，我国有3亿人使用的水资源是受到污染的，不能达到规定标准的水系统有1/3。

经济发展以环境遭到破坏作为代价在早期人们或许认为是无奈之举，而今，当城市建设放缓脚步的今天，人们对环境保护的反思也愈发深刻，人们开始冷静反思，这是我们赖以生存的地球家园，这样的环境现状真的应该是我们回馈给地球母亲的礼物吗？环境，俨然已经成为一个迫在眉睫的重点问题。无论是在国际还是国内，都有无数学者专家致力研究，环境治理也成为近年来我国各级政府的重点投资项目之一。到2015年，我国环境污染治理投资总额达8806.30亿元，占当年国内生产总值的1.28%。在引发越来越多“民怨”的今天，政府自然首先扛起环境治理的大旗，为了调动政府机关对环境治理工作的积极性，中央政府也相应出台了一系列政策方针，旨在构建针对地方官员有效进行环境治理的激励约束体系，将环境治理加入官员政绩审核标准之中，通过官员自身的政绩诉求，主动担起环境污染治理的责任。

尤其，由于前些年力求经济绩效而过度开发资源的做法，许多城市已逐渐资源枯竭，城市环境污染严重，对这些资源枯竭型城市进行环境保护显得尤为重要。官员的政绩诉求对这些城市的环境污染是否有影响？本文试图以2004年到2014年中国资源枯竭型城市的面板数据进行实证分析，研究官员政绩诉求对资源枯竭型城市环境污染的影响，以期对我国政府在完善官员政绩审核标准方面提出合理有效的建议。

二、文献综述与理论假设

（一）文献综述

国内外学者对于资源枯竭型城市的环境污染做出了许多研究，其中也不乏对官员政绩诉求与资源枯竭型城市环境污染影响的研究，以下是今年来各学者的主要研究成果：

1.资源枯竭型城市的可持续发展。根据《全国资源型城市可持续发展规划》显示，我国资源枯竭型城市的数量正在逐年增加，这些城市面临着环境污染、产业衰退、失业人口增加等问题，如何能使这些城市可持续发展成为重要研究课题。江海春（2006）认为资源枯竭型城市实现可持续发展的必经之路是产业转型。通过比较中央和地方各级政府两个层面的责任和义务，提出帮助资源枯竭型城市产业转型的三个机制，这三个机制的核心与关键是政府要出台相应的产业转型财政政策扶持机制。文中通过研究分析得出，该财政扶持机构的主要来源与筹集途径应来自中央，省级政府次之，资源枯竭型城市最后，而这笔扶持资金的主要使用者应是资源枯竭型城市政府，政府根据资源枯竭型城市的自身现状，主要将资金投入到生态环境治理当中。王树义、郭少青（2012）通过对资源枯竭型城市的产生原因、面临困境、国外发展经验进行研究分析，从政策扶持和立法保障两方面对我国资源枯竭型城市可持续发展提出应对措施。两人在2011年提出环境问题是制约资源枯竭型城市可持续发展的重要因素之一，认为无人为环境治理负责是资源枯竭性城市环境污染严重是主要原因，因而政府应主动担负起这个责任，有效解决资源枯竭型城市的外部性问题。同时，由于中央政府和地方政府各方面的能力差异，其承担的资源枯竭型城市环境治理责任大小也应该有差异。

2.官员的政绩诉求对环境污染的影响。于文超（2015）利用2004-2010年中国城际面板数据，对官员政绩诉求与地方环境污染水平之间的影响进行了实证分析。研究得出，两者之间具有显著的正向影响，且不分时间地点始终成立。他在2014年利用2003年到2011年的省际面板数据，实证分析得出，省委书记的任期与年龄对地方环境治理有显著影响，且任期越长，年龄越小，环境治理效果越明显。而省长在相同情况下对环境治理的影响并不明显，这是由于省长与省委书记的内在激励机制存在差异引起的。冉冉（2013）将四个城市的调查结果以及一定的参考文献作为基础进行理论分析，探查了中央的政治激励与地方环境治理之间的关系。研究发现，中央政府还不能清楚明示各项政治激励，甚至互相间还有冲突，地方政府为完成上级各项指标，选择操纵统计数据这一方式来应付来自上级的压力，造成公众难以在相信政府在环境治理上的作为。因而由上级向下传达的引导指令对地方政府有一定作用，但很多时候为了追求经济效益，在完成上级指标的更多存在着其他目的。现行的将官员个人考核机制与环境治理绩效相结合的制度，存在许多缺陷，这种“压力型”政治激励模式不能起到有效作用，因而建立健全完善的上级问责与激励制度，配合相应的官员个体考核机制，并且能真正做到行而有效，仍需更多尝试与努力。

显然，资源枯竭型城市的环境污染治理主要由政府主导，中央政府与地方政府共同协作将效果到达最好。将环境污染水平纳入官员政绩考核，中央政府出台完善的官员考核机制，这样的政绩诉求对资源枯竭型城市的环境污染的影响如何使本文的研究重点。

（二）理论假设

中国政府对生态环境的重视经历了一个演化的过程。体现为早期受GDP为核心以及财政分权改革的影响，官员在政绩的驱动下，一方面可以提升资源枯竭型城市的经济增长速度、解决当地资源型企业的职工就业问题，但另一方面却因寻求GDP和财政分权而忽视环境保护。在胡锦涛执政后，科学发展观理念的出现使得官员政绩考核标准得到一定程度的改变；而在习近平执政下，同样关注城市的生态文明。

理论上，官员政绩诉求对资源枯竭型城市环境治理的复杂影响还体现在“最后一搏”与“宁静生活”效应的比较。在中国，《党政领导干部选拔任用工作条例》第七章第四十条就党政领导干部聘任制度做出了明确规定。第四十条“党政机关部分专业性较强的领导职务试行聘任制”中明确规定：聘任制领导职务的每一个聘任期不超过五年，可以连续聘任。一般情况下，地方官员都有连续任职两届或晋升到更高行政级别的愿望。一种观点认为，随着任期的延长，尤其是第二届任期内，政治激励相对弱化，尤其是对那些晋升概率较小、面临离职经济责任审计的官员而言，选择“宁静生活”是其个人的最优化决策（向杨等，2014），这可能不利于资源枯竭型城市的环境治理；而反对观点则指出，官员离任前期也有动力扩大投资，通过拉动经济增长、环境污染治理等来应对晋升考核，实现“最后一搏”，进而有助于。因此提出假设1：

H1:随着官员任职年限的增加，官员的政绩诉求更强烈，将有助于资源枯竭型城市的环境治理。

在中国，地方政府的一把手为市长与市委书记。从任命的情况来看，虽然市委书记由省委决定并任命；或由市委全体会议选举产生，并经省委批准。市长则由省委决定，经市委向市人大推荐，市人大全体会议选举产生，两者行政级别相同。然而，市委书记是党内职务，是本市党委的最高长官；市长是市政府的最高长官。党委主要负责宣传党的方针、政策、路线、思想，领导与监督其它机构的正常运作，确保党的方针、政策、路线、思想的实施，同时决策地方的社会事务方面的重大事情；市政府主要依法（宪法、法律、行政法规、地方法规）负责管理城市事务。在中国的现行行政体制下，党管政府，因此，理论上来看，市委书记在资源枯竭型城市环境治理过程中发挥的作用要比市长显著。

H2：较之于市长，市委书记的政绩诉求对资源枯竭型城市的环境治理影响更为显著。

三、研究假设

（一）计量模型构建与变量设定

建立（1）式的面板数据模型，分析官员政绩诉求的影响。

其中，i表示各资源型城市，t代表年份。Y与分别为被解释变量资源枯竭型城市的环境污染指标及解释变量官员政绩诉求。对于环境污染有不同的测度方式，于文超等（2014）将单位SO2排放量、单位烟尘排放量、单位废水排放量、单位工业废气排放量、单位工业固体废物排放量五项指标进行主成分分析，获得地区总体环境污染水平；郑思齐等（2013）采用了PM10浓度测度环境污染程度。本文认为，基于中国数据的可得性与简洁性原则，选取二氧化硫排放量，这是因为综合的指标在主成分分析后，会使部分信息失真。官员的政绩诉求测度主要包括：本任累计GDP实际平均增长率与前任平均GDP实际平均增长率之差，或者采用环境污染治理投资量（Yu and He,2013），然而这些指标在一定程度彰显了政绩诉求的结果，而非诉求的驱动因素。为解决这一难题，我们在借鉴Li and Zhou（2005）观点基础上，以在地方任职市长或者市委书记的时间来测度关键解释变量，即官方政绩诉求。从理论逻辑上来看，当一个官员任期即将期满或者即将满65岁而未能得到提升，则其决策的目标函数可能发生改变，进而作用于资源枯竭型环境污染治理的转型效率。

控制变量的选择如下：（1）固定资产投资（Fixed）。固定资产投资结构中，如果节能减排性投资所占比重大，则在一定程度上有助于减少环境污染；反之，倘若重化工投资比重较高，会加剧污染；（2）外商直接投资额/地区GDP比重(Fdi)，用以控制开放度和市场化的差异对环境污染的影响。外商直接投资发展中国家对环境污染具有一定的影响（Zeng和Eastin，2012），地方官员为招商吸引外资，降低环境准入标准，可能在提升GDP同时，加剧环境污染；不过一些外资的引入却也有可能带来先进的环境污染防控技术；（3）产业结构(Indus)。以第三产业产值所占比重测度产业结构，该值越高，表明环境污染水平得到有效缓解；（4）人均教育支出(Edup)。人均教育支出越高，伴随人员知识储备、文化水平、学历层次的上升，对环境也愈发关注，倒逼区域加大环境污染治理。（5）人口密度（Density）。人口密度越大，表明每平方公里的人口数量越多，给区域造成的环境压力也越大。（6）官员的个人特征包括官员企业背景、任期与年龄。有企业背景的政府官员，是指市委书记或市长是否有在企业任党委书记、厂长、董事长、总经理等，一般不考虑副职或中层干部及以下。有企业背景的政府官员，对于资源枯竭型城市的转型措施，如产业转型、环境保护等问题可能更有深刻的体会。

为减少价格变动的影响，对以上涉及到金额的控制变量均以2004年为基年，做了消除通货膨胀的处理。

（二）数据来源

考虑到政策作用的滞后性，将研究的起始年份推延至胡锦涛总书记提出科学发展观的第二年，即2004年，相应地研究时间段为2004-2014年。资源枯竭型城市环境污染的数据来源于《中国城市统计年鉴》（2005-2015）。2013年国务院颁布《全国资源型城市可持续发展规划(2013－2020)》，界定262个资源型城市，其中资源枯竭型69个，限于县级城市及以下行政级别数据获取的难度，本文仅考虑地级城市，共22个；另为方便比较实证研究结果，选择再生型城市作为参照，再生型城市共16个，但濮阳市数据缺失较多，纳入参照的有15座再生型城市。

市委书记、市长的任期、年龄等个人特征数据来自百度网、人民网、新华网以及地方政府网站。需要强调的是，地方官员如果任职时间在上半年某一月份开始任职的，从该年计算任职年数；在下半年开始任职的，从次年开始计为起始年份。同理，如果上半年离职,我们计算的在任年数到上年期末终止，对于下半年离职的，我们计算的在任年数到本年期末终止。

四、结论与政策建议

本文用中国37个资源枯竭型城市的面板数据，研究了官员绩效对资源枯竭型城市环境污染的影响因素，得出以下结论：随着官员任职年限的增加，官员的政绩诉求更强烈，将有助于资源枯竭型城市的环境治理；较之于市长，市委书记的政绩诉求对资源枯竭型城市的环境治理影响更为显著。

基于上述结论，提出以下政策建议：

（一）优化完善官员任期制度，使政绩诉求在任期内得到效果最大化

官员任职年限增加有助于资源枯竭型城市的环境治理，但是过长的任职年限也会带来弊端，官员在任职期由于过长的任职期限会导致对工作岗位激情的流失，对环境治理影响减小甚至出现负向化。因而制定最优化任期制度，激发官员最强烈政绩诉求，促进资源枯竭型城市的环境治理。

（二）明确党政目标，加大党委在资源枯竭型城市的环境治理要求

由于我国制度的特殊性，相较于市长、省长，党委被赋予更多在社会事务重大事情建设上的决策权力，故而市委、省委对资源枯竭型城市的环境治理影响更为突出。明确党政目标，尽力支持党委在社会事务尤其环境污染治理方面的决策建议，调动更多资源给党委在环境治理的任务之上，使党委得到最充分发挥，资源枯竭型城市环境治理效果得到最大化。

本文也存在以下的不足：不断强调的官员环保政绩考核标准可能会导致官员为了达到目标，而对考核数据进行人为操控，这反而会对实际环境治理造成负面影响。在这种情况下，通过环境信息阳光化，调动公民参与积极性，加强公众诉求，形成自下而上对官员的压力传导机制，是否可以成为一种有效方式，这将是本文未来研究方向。