PPP模式下的城市道路建设项目评价研究

蒋春海 王晓军 单晓芳

(1.上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司，上海 200000；2.乌鲁木齐市政工程建设处，新疆 乌鲁木齐 830000；3.同济大学经济与管理学院，上海 200000)

一、PPP模式概述

PPP(Public Private Partnership)即公私合营模式，是指在基础设施和公共服务领域，政府与私营合作方基于合同的形式达成的一种“风险共担、利益共享”的新型融资建设模式。广义的PPP泛指公共部门为提供公共产品或服务与私人部门建立的各种合作关系，而狭义的PPP则是一系列项目融资模式的总称，包括BOT、BOO、TOT、TBT、DBFO等模式。

在交通基础设施领域通过PPP机制引进民间资本、吸引社会资金参与城市道路建设，一方面可以减轻政府的财政压力，使公众得到更高质量的道路交通设施和公共交通服务；另一方面将为民间资本、社会资金创造发展空间，更好地发挥市场主体的优势和创造力。目前各级政府正大力推广PPP模式，鼓励社会资本参与和投资基础设施建设。截至2018年2月5日，全国已有12287个PPP项目纳入财政部PPP综合信息平台项目库，项目总投资达14.6万亿元。安徽省安庆市外环路工程是国内首次运用PPP模式建设的城市道路项目，该项目采用DBFO运作方式，有效破解了纯公益性项目规范运用PPP模式的难题。

二、城市道路项目的建设方式

（一）政府投资、建设、管理和维护

城市道路作为非营利性城市基础设施，具备天然的公共物品属性以及收益的非排他性，政府作为城市道路建设的主要责任者，负责对其进行投资、建设、管理和维护的全流程管理。由于受地方债务大幅度上升的影响，地方政府的土地财政模式难以为继。

（二）BT（建设移交）模式

BT模式是指投资者与政府签订合同，负责项目的融资、建设，建成后在规定的期限内（通常5年左右）将项目移交给政府，政府则根据事先签订的回购协议，分期向投资者支付项目总投资及确定的回报。2012年以前我国政府部门通常采用BT模式进行基础设施建设，为避免地方政府债务及偿债压力的逐年增加，财政部、发改委等四部门于2012年12月联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号），通知明确规定：“除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购 (BT)责任等方式举借政府性债务”，采用BT模式进行城市基础设施建设的脚步被“叫停”。

（三）PPP模式

在BT模式被“叫停”的情况下，采用公私合营的PPP模式，将私营资本引入非经营性基础设施建设领域成为解决问题的必要手段。作为非经营性项目，城市道路缺乏使用者付费的条件，只能以政府购买服务的方式，确保社会资本收回投资成本。在城市道路建设过程中，政府采用PPP模式具有以下优势：

第一，政府采用PPP模式引入社会资本进行城市道路建设，将原本需要短期支付的建设支出转化为长期的合作性支出，可以缓解政府的负债压力。

第二，采用PPP模式进行城市道路建设，可以充分利用私营合作方的资金优势、技术优势及管理经验，提高项目的建设和服务效率。同时，私营合作方与政府共担风险，共同收益，互利互惠，可充分发挥自身优势，降低项目风险和成本，实现双方互利共赢。

第三，城市道路建设项目采用PPP模式，政府从开始决策到最后移交，对私营部门始终有约束作用。在项目的运营期，政府可以采取一系列激励与考核机制对私营合作方的服务进行评价，政府从单纯的投资者变成了项目的监督者和管理者。

三、城市道路PPP项目物有所值评价及应用

（一）城市道路PPP项目物有所值评价

《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》规定，以PPP模式实施的，实施方案应按规定进行物有所值(Value For Money,VFM)评价和财政承受能力论证及验证，通过验证的方能实施。

VFM是指为满足用户的需求，商品或服务全寿命周期成本与质量（或可用性）的最佳组合。VFM实质上是一种采购原则，综合考虑了节约(Economy)、效率(Efficiency)和效果(Effectiveness)。PPP模式下的VFM评价有两种基本方法：既可以假设两种采购模式的效果相同，通过比较两种采购模式的投入来判断哪种模式更物有所值；也可以假设两种采购模式的投入相同，通过比较两种采购模式的效果来判断哪种模式更物有所值。

城市道路建设项目由于不具备收费基础，其投资回报目前尚无标准的测算方法。因此，可用VFM评价作为测算城市道路PPP项目投资回报水平的替代方法。

（二）应用案例

山东省沂南县第一个城市道路PPP项目包含四个子项目，即正阳路北通（文化路-黄金家园）、金波路西通（城关中学-西外环）、银杏路东通（朝阳路温泉路）和团山路北通（玉泉路-金波路）道路工程四个子工程项目及配套的排水、照明、绿化等配套工程。

综合考虑该项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求等因素，采用BOT方式运作本项目，项目特许经营期为11年，其中建设期1年，运营期10年。

本项目VFM评价方法采用以公共部门比较值(Public Sector Comparator,PSC)为基准的PSC-PPP对比法，PSC即在全生命周期内，政府采用传统采购模式提供公共产品和服务的全部成本的现值。通过计算得到本项目PSC值=21134万元，实际报价PPP值=20200万元，VFM量值=PSC值－PPP值=21134－20200=934（万元），VFM指数=VFM量值/PSC值=934/20200=4.6%。根据VFM评价要求，当VFM评价量值和指数为正的，说明本项目适宜采用PPP模式，山东沂南城市道路PPP项目产生VFM的主要原因是，PPP公司的运营效率比传统采购模式下的运营效率高，以及项目风险的合理分担促使VFM的实现。

四、城市道路PPP项目风险分担原则

合理的风险分担可以提高城市道路项目的绩效，有利于项目的成功实现。城市道路PPP项目合同双方风险分担应该遵循以下原则：

第一，最能有效控制风险的一方承担该风险；

第二，风险责任应当与所获收益匹配，即“责利相匹配”原则；

第三，承担风险应当有上限；

第四，借鉴国际工程惯例的做法；

第五，归责原则。

利用风险分配原则来指导PPP项目在政府部门和私营合作方之间的风险分配，将有利于获得较为合理的风险分配方案，使PPP项目的成本较低，其运行效率较高，获取更大的物有所值。