管窥韩国国际危机管理

刘雨辰

冷战结束以来，朝鲜半岛经常成为各国关注的焦点，作为冷战时期美苏对抗的桥头堡、美苏两大阵营对抗最凸显的牺牲品，其特殊的地缘政治特点及历史因素是导致这一现象的原因之一。当前，随着平昌冬奥会的成功举行，朝韩领导人实现了历史性的会晤，美朝峰会也在紧密筹划中，朝鮮半岛迎来了和平之春。在此之前，朝韩双方先后爆发过大青岛海战、“天安舰事件”“延坪岛炮击事件”等军事冲突及危机事件，局部战争的阴霾也数次笼罩在这一片小小的半岛之上，但朝鲜战争以后，朝鲜半岛并未爆发严重的军事冲突，除了大国因素的影响之外，韩国在危机爆发之后的管理处置也是十分关键的一环。2015年8月，朝韩地雷事件爆发，这起事件可视为一次典型的国际危机事件，从危机爆发到危机解除持续时间较短，在此期间，韩国政府的危机管理模式具有一定的典型性。

朝韩地雷事件始末

此次朝韩地雷事件发生于2015年8月，时值举行年度“乙支·自由卫士”韩美联合军演前夕，再结合中国定于2015年9月3日举行的纪念抗日战争胜利70周年阅兵活动，可谓是时间点较为敏感。

两名韩方士兵在朝韩非军事区韩方一侧因地雷被炸伤成为这次危机事件的导火索，而后续韩方重启对朝广播等动作成为危机加剧的催化剂，发展成为朝韩双方的军事对抗。

韩国当地时间8月4日7时35分许，两名韩方士兵被炸伤，青瓦台危机管理情况室迅速做出反应，于10时许向时任总统朴槿惠提交第一份报告，报告内容为“在进行朝韩非军事区巡逻活动过程中，因异常爆炸物导致2人受伤”。8月5日下午，韩国国家安保室长金宽镇提交了内容为“推测并非异常爆炸物而是朝鲜木盒地雷”的报告。8月6日—7日，由韩国国防部、联合参谋本部、军队情报机关、驻韩联合国军司令部人员参与进行的现场联合调查得出结论，判断是朝方埋设的木盒地雷引起了整个事件。由于驻韩联合国军司令部人员参与了这次调查，事件的影响逐渐扩散。8月8日，韩国国家安全保障会议常任委员会召开会议得出最终结果；9日，国防部等机构出台详细应对计划报告。在这一段时间，韩方媒体并没有进行报道，这些动态在事后才得以披露。

8月11日，青瓦台发言人召开记者会，称“此次事件是朝方非法侵犯朝韩军事分界线，并有意埋设木盒地雷导致的明显挑衅行为”，“要求朝方对地雷挑衅进行道歉并严肃处理责任人”。当日，朴槿惠在青瓦台接见英国外交大臣菲利普·哈蒙德期间，就地雷事件谈到“韩国政府将以强有力的对朝威慑力为基础持续对朝施压，同时继续为能和朝鲜展开对话付出努力”。11日17时起，韩军重启了中断11年之久的对朝广播，并要求保持巩固的军事防备态势。

8月17日，韩国外交部长官尹炳世在会见美国参议员汤姆·科顿时表示，朝鲜在朝韩非军事区发起的“地雷挑衅”如实地显示出半岛分裂70年的现实。18日上午，韩国政府以驻联合国大使的名义向联合国安理会主席发函，对朝鲜在朝韩非军事区埋设地雷事件表示遗憾，并敦促朝鲜不要进行“新一轮挑衅”。当日，韩国军方官员称，就该事件驻韩联合国军司令部停战委员会已向朝方提议举行将军级会谈。此类将军级会谈在“天安舰事件”后也提出过，但遭到朝方拒绝。

8月20日，危机继续发酵。当地时间15时53分和16时12分，朝鲜分两次向韩方一侧发射4枚炮弹；16时50分，朝鲜以劳动党中央书记金养健的名义向韩国国家安保室长金宽镇发出信函，称韩方对朝广播是对朝宣战，要求立即停止喊话。与此同时，朝鲜还以人民军总参谋部名义向韩国国防部发出通知，要求韩方自20日17时起，48小时内停止对朝喊话并拆除相关设备，否则朝军将采取军事行动。作为还击，韩军于17时4分向朝方发射29枚炮弹，并下令朝韩军事分界线北侧500米范围的链川、江华岛居民进行避险。18时许，朴槿惠主持召开国家安全保障会议，并下令果断应对朝鲜挑衅。

8月21日10时40分，韩国以统一部长官洪容杓的名义向朝鲜发出信函，内容主要是表明韩方将坚决应对朝军挑衅，朝方以“发件人不对”为由拒收信函。16时许，朝鲜以劳动党中央书记金养健的名义向韩国发出通知，提议与韩国举行高级别对话。18时许，韩国回应朝鲜同意进行对话，双方商定于8月22日18时在板门店进行对话。

8月22日18时许，韩方以国家安保室长金宽镇和统一部长官洪容杓为代表，朝方以劳动党中央书记金养健和人民军总政治局局长黄炳誓为代表，在板门店韩方一侧“和平之家”举行会谈，经过长达43小时的会谈，朝韩双方于8月25日凌晨达成协议，朝方解除准战时状态，韩方停止对朝广播。至此，该危机事件以谈判方式得到缓解。

韩国政府危机管理体制

由于国际危机具有突发性、紧迫性、扩散性等特点，这就对国际危机管理提出了一定的要求。首先，国际危机管理要求决策单位具有大局观。要从国际体系层面考虑对该危机的处置方式，尤其要考虑到危机地区各方势力博弈形势，做出符合局势发展情况的决策。其次，国际危机管理要求决策单位注重时效性。只有及时做出决策并进行危机管理，才能遏制住谣言的扩散和蔓延，转“危”为“机”。再次，国际危机管理要求决策单位发挥能动性。国际危机由于扩散性强且前景不明确，为防止国际危机失控升级为国际战争，决策单位要充分发挥主观能动性，通过谈判、调停、斡旋等方式力争将国际危机控制在一定范围内。

国家安全保障会议 该机构成立于1963年12月14日，职能为汇集旨在制定国家安保政策计划的资料，研究预防国家出现非常事态和危机的策略，研究在战时或类似非常事态下政府和主要机关的部署，研究如何保障集体安全以及应对非常事态时如何动员人力、产业资源的政策等。人员由总统、国务总理、国家情报院长、统一部长官、外交通商部长官、国防部长官、总统秘书室长、国家安全保障会议事务处长、财政经济部及安全行政部长官、总统提名的无任所国务委员及总统委任的若干委员组成。

各政府时期危机管理机构 从金大中政府时期起，危机管理逐渐受到政府的重视。金大中政府时期，在国家安全保障会议设立事务处，作为秘书机构，并在事务处内设立危机管理室。卢武铉政府前期，将事务处内的危机管理室扩编为危机管理中心，该中心因2003年发生的大邱地铁火灾案而设立；盧武铉政府后期，新设立统一外交安保政策室，设立于其下属的危机管理部门替代了先前的危机管理中心。李明博政府前期，将危机情报情况室设立于外交安保首席室下，独立于国家安全保障会议之外；李明博政府后期，由于“天安舰事件”和“延坪岛炮击事件”的影响，在总统秘书室中设立国家危机管理室，当国家发生危机时负责初期应对指挥及平时危机管理等。朴槿惠政府时期，设立青瓦台国家安保室，作为“防止政策混乱，加强危机管理，构建外交、安保、统一政策的控制塔”，在国家安保室下设立危机管理中心，希望构筑国家层面的危机管理系统，其中包括“预防—准备—应对—恢复”的指导方针，同时将“国家战争指导方针”和“国家危机管理方针”一同纳入执行体系中。

韩美联合危机管理体制 韩国作为美国在亚太的盟友之一，其将与美国的关系视为外交的“基轴”。虽然美方的加入会一定程度上增强韩方的危机管理能力，但是由于韩军仍未完全收回战时作战控制权，驻韩美军及韩美联合机构在韩方处置危机期间，也会对相关举措进行规制。同时，韩美有关国家安全及军事的相关情报共享体制，会导致韩国对美协商能力受限，容易被美方利益束缚，难以完全自主开展符合自身利益的活动。总的来说，韩美联合危机管理体制一定程度上制约了韩方军事主权及国家自主性。

韩国政府危机管理模式

韩国政府危机管理目标 危机从爆发至完全解除需要一个过程，在这一过程中，需要制定合理的危机管理目标。著名危机管理学者丹尼尔·弗雷认为，国际危机管理有3个主要目标：通过限制和控制可能导致的突发性冲突以避免战争；消除潜在的冲突以化解危机；建立或发展危机管理的组织和制度，以应对将来可能发生的危机。

结合此次地雷事件，事件第一阶段，韩国政府仅要求朝方对挑衅行为进行道歉并处理责任人，却采取了导致事件升级的重启对朝广播这一举措，这可以佐证韩国政府在这一阶段对危机管理目标的认识并不明确。既想缓和危机又采取升级危机的举措，可谓是南辕北辙，最终引发朝方的强烈回击。事件第二阶段，由于双方实施了互相炮击，朝方还向韩方发出限时48小时的最后通牒，战争一触即发。韩国政府通过召集国家安全保障会议进行危机管理，该阶段韩国政府的危机管理目标较为明确，即“果断应对朝鲜挑衅”，事件的转折是朝方突然转身建议谈判，韩国政府“顺水推舟”地同意谈判，并最终化“危”为“机”，达成协议。

韩国政府危机管理手段 手段是达成目标的工具，乔纳森·威肯费尔德和麦克尔·布雷彻曾总结过最常用的危机管理手段，分为7种基本类型：谈判、调停、多重手段但不包括使用暴力、非军事性施压、不使用暴力的军事手段、包括使用暴力的多重手段、使用暴力。

结合此次地雷事件，事件第一阶段，在青瓦台发言人召开记者会及总统与英国外交大臣的谈话中，主要使用了“非军事性施压”，或者称“舆论战”的手段，从社会媒体层面给朝方施加压力；重启对朝广播对于朝方而言也是一种“舆论战”手段，但因主要由军方实施，军事色彩较为浓重，可以归类为“不使用暴力的军事手段”；驻韩联合国军司令部停战委员会向朝方提议举行将军级会谈，则是第三方调停的手段，由于朝鲜半岛并未签署《和平协定》，停战委员会仍发挥着调停的作用。事件第二阶段，朝方首先对韩方实施炮击，后韩方进行还击，这是完完全全的“军事手段”，或者说“使用暴力的手段”。而后，在朝方主动“示弱”情况下韩方接受谈判，达成协议，可谓是“谈判手段”。

总的来看，整个事件过程中，韩方危机管理手段并未超出上述类型，且能根据局势的紧张程度选择合适的手段，显示出韩国政府进行危机管理较为成熟。

韩国政府危机管理原则 危机管理中的原则是指危机管理行为体在应对危机过程中形成的基本经验和一般规律，其与注重危机管理的技巧和策略的手段具有明显的区别。一般说来，危机当事方都倾向于以和平方式解决危机，对战争的使用可谓慎之又慎，这同时就要求危机当事方中至少有一方或更多方需要作出让步。

结合此次地雷事件，可以简单地对韩国政府的危机管理原则进行提炼。

首先是战略先行原则。任何危机的处置过程都要在一个大的战略指导下进行，没有大战略的危机管理将导致无序。在此次地雷事件中，韩国政府总体围绕着其战略方针制定具体举措，特别是改变了过去“以同等手段进行同等烈度回击”的作战原则，改为“加倍回击，先打后报”，这是韩方在近年来少有的强硬姿态。韩方对朝战略与美国的东北亚战略绑在一起，正是在这种形势下，其危机管理行为十分符合其自身战略考量。

其次是信息控制原则。分为正面信息和负面信息的控制，无论是正面信息还是负面信息，在舆论力量日趋强大的时代，都不可一股脑向公众传递。此次地雷事件中，在起先并未确知是地雷时，韩方封锁了消息。得知事件结果后，韩国青瓦台发言人出面发布消息，通过官方消息避免谣言的大肆传播。其后，韩国政府侧重发布韩方主动提议缓和危机的正面消息，炮击事件导致危机升级后，为安抚民心并表明姿态，韩方多做强硬表态并表示坚决应对挑衅。总体看来，韩方在危机管理过程中，正是遵循了信息控制原则，并未出现发布信息不及时或传递错误信息的情况。

再次是全局利益原则。局部利益服从全局利益，是一种避免更大损失的举措。此次地雷事件中，2名韩方士兵受伤是韩方局部利益的受损，而若发生朝韩双方的局部战争则会大幅伤害韩方全局利益。因此，虽然韩方在危机升级后仍持强硬立场，但在朝方提议谈判后，立即做出同意谈判的决策，这也可以看出国际政治的现实主义的本质。朝韩双方均是“理性”行为体，在利益考量中都会以大局为重。正是因为遵循全局利益原则，朝韩双方才各有让步地达成六项协议。

韩国政府国际危机管理中的大国因素

美国因素 此次地雷事件发生于美韩举行“乙支·自由卫士”联合军演前夕，而危机升级为双方炮击当天，美韩联合军演正在举行，其中或多或少有向美韩联合军演“示威”的成分。对此次双方炮击，美国国防部负责亚太安全事务的助理防长大卫·希尔表示，“美国对朝鲜的挑衅行为感到担忧，美方呼吁朝鲜能够在语言和行动上有所克制，避免朝鲜半岛局势的进一步升级”，“美国正在密切监视朝鲜半岛局势的发展”，他还重申了美国对韩国的安全承诺，并称将与韩方保持密切沟通。

此次韩国政府的国际危机管理过程中，由于美韩同盟这层关系，加之美韩联合危机管理体制的加成，定会影响韩国政府危机决策。在战略层面上，韩国被绑在美国的战车上，考虑到美国的“对朝忍耐”政策，韩国政府最后接受以谈判的形式化解危机并不令人意外。在战术层面上，韩国至今未收回战时作战控制权，如若发生战争，韩军不能掌握战场主动权。因此，韩国政府不会也不能轻易挑起战争。

俄罗斯因素 2015年是世界反法西斯战争胜利70周年，俄罗斯作为反法西斯战争的参战国，更加明白和平的可贵。朝韩导致危机升级的相互炮击发生之后，俄罗斯外交部发言人扎哈罗娃指出，“当前朝鲜半岛局势趋于紧张，朝韩双方在军事分界线附近区域的相互炮击令人担忧。在当前情况下，朝韩双方应保持最大限度的克制，避免采取可能导致局势恶化的行动”。

事实上，自从苏联解体以后，俄罗斯的大国地位日趋弱化，其在朝鲜半岛的影响力也逐渐走低。考虑到朝鲜半岛的现实状况，俄罗斯通过考量国家利益，在危机过程中更多地充当旁观者的角色，在韩国政府国际危机管理过程中，俄罗斯因素的影响可谓是少之又少。

中国因素 地雷事件发生于中国9月3日纪念抗日战争胜利70周年阅兵活动前夕，而此次阅兵活动，同时邀请了朝韩双方共同参加。在这一敏感时期，中国对危机给予高度关注是理所当然的，且作为东北亚负责任的大国，中国当然希望朝鲜半岛和周边地区稳定，中国在维护朝鲜半岛和平与稳定、促进东北亚地区繁荣与发展方面发挥着突出重要的作用。

朝韩炮击发生后，中国外交部发言人华春莹召开记者会，对朝鲜半岛形势答记者问，称“作为朝鲜半岛的近邻，中方高度关注半岛局势动向，对近日发生的事态深表关切。中方坚定维护地区和平稳定，反对任何制造紧张的行为。我们敦促有关方面保持冷静克制，通过接触对话妥善处理当前事态，停止任何可能导致紧张升级的行动。中方愿同有关各方一道，共同致力于半岛的和平稳定大局”。事实证明，危机最终朝向缓和方向发展并最终化解，应有中国的一份功劳。

结 语

朝鲜半岛大国势力云集，是大国博弈的竞技场，而身处其中的朝韩双方，则更像是“鲸鱼群中的虾米”，无法左右自己的命运。此既有历史的原因，又是地缘政治的产物。当前，随着平昌冬奥会的成功召开，朝鲜借此契机主动示好，促成了朝韩首脑会晤，这是朝鲜领导人首次踏上韩国国土，双方在板门店附近“和平之家”举行会谈，簽署并发表了《板门店宣言》，称“将缓和半岛军事紧张，消除战争风险”，“朝韩将为在半岛构建牢固的永久性和平机制积极合作，终结半岛停战状态并建立牢固的和平机制是刻不容缓的历史使命”，同时还宣布韩国总统文在寅将于2018年秋天访问平壤。与此同时，美朝峰会也在紧密筹划之中，朝鲜半岛最终得以迎来“和平的曙光”。

责任编辑：葛 妍