早教机构消防备案流程存在问题及对策探讨

冯　晨

(1.武警学院 研究生队，河北 廊坊　065000; 2.北京通州区公安消防支队，北京　101101)

随着时代的进步和教育改革的不断发展，越来越多的家长认识到了儿童早期教育的重要性，各种形式的儿童早期教育机构(以下简称早教机构)也应运而生。本文就早教机构的属性和功能进行分析，对早教机构进行定性，讨论早教机构消防备案流程中存在的问题，有针对性地提出适合早教机构的消防备案流程及相应对策。

1　早教机构消防备案流程中存在的问题

早教机构作为婴幼儿接受早期启蒙教育和智力开发的场所，其实际使用经营性质具备幼儿园、托儿所、中小学校的功能，同时又具备公共娱乐场所的功能，这种特殊的公共娱乐场所针对的服务对象是未成年的婴幼儿。在受理早教机构的消防备案申请时，应该按照幼儿园、托儿所、中小学校等人员密集场所的标准进行受理和审批，所依据的法律条文也应按照人员密集场所的有关规定和技术标准执行。

1.1　消防备案申报主体属性不清

根据《建设工程消防监督管理规定》第15条第1款第2项之规定，建设单位在申报消防设计备案和竣工验收消防备案时，应当提交该单位的合法身份证明文件。建设单位的合法身份证明文件包括工商营业执照、组织机构代码证、企业名称预先核准通知书等[1]。为了规避相关法律、法规和技术规范中的强制性条款，大多数早教机构在申报消防备案时使用企业名称预先核准通知书。企业名称预先核准通知书中只显示早教机构的名称和投资人姓名，未标明企业性质、企业实际经营地点、经营范围等。早教机构的名称大都是教育咨询公司、教育服务公司、教育科技服务公司等，并不能真实反映申报机构的实际使用性质。消防部门在受理消防备案申请时，无法判定和辨别该申报主体的实际性质，无法确定申报主体是公司企业还是儿童早期教育场所。

1.2　申报单位经营范围不明

在早教机构所取得的工商营业执照中，经营范围大都是教育咨询、教育服务、教育技术推广、教育培训等。按照经营范围中所列内容，无法界定儿童早期教育和教育咨询之间的区别，到底哪些内容属于教育咨询，哪些内容属于儿童早期教育，因此，从营业执照的经营范围中无法明确其可以从事哪些经营活动。消防机构在受理行政许可时，无法将早教机构按照儿童早期教育场所进行受理，只能将其列为普通公司按照企业办公类进行受理。

1.3　建设单位申报场所使用性质模糊

早教机构在申报消防备案时，由于其主体性质为公司，同时申报的建设单位取得的是由工商行政管理部门核发的工商营业执照，消防部门对其场所的使用性质无法准确定性。当行政许可申报主体建设单位为公司时，场所使用性质只能按照办公类场所为之定性。与此同时，在消防部门现在使用的消防监督执法系统中，没有与早教机构相对应的性质选项，而其他与早教机构功能类似的场所如中小学校、托儿所、幼儿园、儿童游乐厅等室内儿童活动场所均有与之相对应的选项(见表1)。因此，消防部门在受理早教机构申报消防备案时，无法准确定义其使用性质，只能将其划归为公共建筑类受理。

表1　各类场所申报使用性质

1.4　消防设计文件审核依据单一

消防部门在对早教机构申报的消防设计文件进行审核时，因其主体属性是公司，申报使用性质为办公，审核的依据只有《建筑设计防火规范》等，无法依据《中小学校设计规范》《托儿所、幼儿园建筑设计规范》等进行审核。早教机构从事的经营活动实际上是一种公司行为，申报主体和使用性质也是公司，因此只能将早教机构作为办公性场所进行审核和审批，无法适用《托儿所、幼儿园建筑设计规范》等技术规范的强制性条款，这就大大降低了早教机构活动场所的行政许可标准和技术审核标准。在消防行政许可的受理和审批过程中，许多以早教机构为使用性质的场所无法取得消防审批，但其以办公使用性质就能规避相关的法律规范条款取得消防审批。

1.5　消防备案抽中比例降低

当早教机构申报消防行政许可程序适用备案流程时，依据《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》)建设单位应当自依法取得施工许可之日起七个工作日内，将消防设计文件报公安机关消防机构备案，公安机关消防机构应当进行抽查[2]，表2为各申报性质的抽中比例。

表2　各类场所申报备案抽查抽中比例

消防部门现使用的消防设计、竣工备案系统中，将场所使用性质分为：公共娱乐场所、其他公众聚集场所、其他人员密集场所、住宅、办公、厂房、仓库、其他。早教机构的使用性质实际上是为婴幼儿提供活动、学习、服务和娱乐的室内场所，在使用功能上与托儿所、幼儿园相似，同时又具备学校的性质。但早教机构作为建设单位申报备案时的主体是公司，在消防设计备案和竣工备案时，只能依据公司办公类去抽查，相对于幼儿园、托儿所、学校和其他人员密集场所50%的抽中比例，早教机构的抽中比例只有5%，抽中比例大大降低。早教场所即使被抽中并将其列为抽查对象，大都能通过消防审核和验收，给该场所投入使用后的消防监督埋下隐患。

1.6　消防监督管理缺乏法律依据

公安机关消防机构根据本地区火灾规律、特点等消防安全需要组织监督抽查，消防安全重点单位应当作为监督抽查的重点，非消防安全重点单位必须在监督抽查的单位数量中占有一定比例。对属于人员密集场所的消防安全重点单位每年至少监督检查一次[3]。早教机构在取得消防设计审核、消防验收(或设计备案、验收备案)后就可以投入使用，不需要其他消防行政审核或行政许可。在日常的消防监督检查过程中，消防监督人员也只能对其根据消防审批的性质进行日常消防监督，无法把其列为人员密集场所、幼儿园、托儿所或其他商业类进行监督管理。究其原因，现行的法律条文中没有对儿童早教机构做出一个具体的定义，更没有适用于儿童早教场所的行政许可流程。因此，对早教机构进行日常消防监督检查时，只能作为一个普通单位而不是消防安全重点单位或重要单位进行监督管理。

2　早教机构的属性分析

表3将早教机构和托儿所、幼儿园、学校的属性进行分析比较。

2.1　经营主体

早教机构在进行工商行政注册时，都是以公司或分公司的名义注册，取得的是由工商行政管理部门核发的工商营业执照，经营主体为公司，具备公司的基本性质和属性，同时具有公司独立法人或负责人的经营资格，从事的也是以公司形式为经营主体的经营活动。因此，消防部门应当将早教机构作为企业进行消防监督管理。

2.2　使用场所

早教机构同托儿所、幼儿园和儿童室内活动场所一样，使用的场所大都是小区的底商、室内公共场所、公共建筑中的营业性区域，其使用场所既可以开

表3　各类场所属性对比列表

设公司，也可以从事经营性活动。在其使用场所内，根据不同的使用性质，划分为不同的经营区域。因此，对早教机构按照其使用场所的性质划分时，应当按照幼儿园、托儿所等儿童室内场所进行分类[4]。

2.3　功能性质

按照功能性质来说，早教机构既具备托儿所、幼儿园为学龄前儿童提供学前教育的功能，又具备为儿童或婴幼儿提供娱乐、肢体训练、智力开发、手脑协同训练的功能。早教机构虽然不是国家国民教育序列的教育机构，但是为婴幼儿进入托儿所、幼儿园前，充分适应群体生活打下一定的基础，使婴幼儿提前进入一种学习状态。早教机构这种寓教于乐的功能对婴幼儿在人生的初期阶段有着极其重要的作用和意义。

3　早教机构的定性和新消防行政许可流程

3.1　早教机构的定性

早教机构是为儿童或婴幼儿提供早期智力开发、逻辑思维拓展、肢体协调训练、人格精神培养、教育护理咨询，同时提供儿童娱乐设施项目的室内儿童娱乐活动场所。因此，对早教机构的消防行政许可流程应该按照幼儿园、学校、公共娱乐场所进行。

3.2　消防设计备案、竣工备案流程

新消防设计备案、竣工备案流程如图1所示。

图1　消防设计备案、竣工备案流程图

3.3　新消防备案流程解决的问题

3.3.1明确申报主体属性

新备案流程将早教机构归为一种不同于传统意义上的公司和单位的新组织，明确了早教机构既是一个具有独立法人资格的社会单位，又是一个为学龄前儿童和婴幼儿提供技术咨询和服务的组织，早教机构具有社会单位和学校的双重属性。在受理消防行政审批时，应该根据其实际的主体属性来具体对待，而不是简单地将其作为公司。

3.3.2明确场所使用性质

通过对早教机构实际属性的分析可以得知，早教机构是一个以营利为目的的社会单位，同时又是一个为学龄前儿童和婴幼儿提供相应的服务和技术咨询的场所。在某种程度上说，早教机构具有公共娱乐场所的性质，只是其所提供服务的对象是学龄前儿童和婴幼儿，在营业期间将会有大量的儿童和家长来到早教场所。因此，早教机构在实际使用性质上不是公司和单位，而是一种具备公司经营性质和学校性质的人员密集场所。

3.3.3明确备案审批流程

早教机构作为一种特殊的生产经营场所，具备公司、办公、教育、娱乐的多种功能，在进行消防设计备案和竣工验收备案时，应该按照其具体的使用性质选择抽查比例，将其列为人员密集场所(抽查比例为50%)进行抽查，而不是将其列为公司办公(抽查比例为5%)进行抽查，按照人员密集场所的审批流程进行行政审批。

3.3.4明确日常监督管理

早教机构在营业期间将会有大量人员聚集，其中包括许多未成年人甚至婴幼儿，一旦发生火灾事故，有可能造成人员伤亡和财产损失，从可能造成人员伤亡和财产损失的角度来说，早教机构在实际意义上已经具备了消防安全重点单位的判定标准。为了尽可能避免火灾事故的发生、人员伤亡和财产损失，虽然早教机构不属于消防安全重点单位，但考虑到该场所发生火灾后可能造成的社会影响，也应该列为消防安全重点单位进行监督管理。

4　结束语

早教机构在功能和实际用途上，是为学龄前儿童和婴幼儿提供服务和娱乐的室内人员密集场所，具备商业的属性，它销售的不是具体的商品，而是一种技术、服务，同时它又具备娱乐场所的性质，它的服务对象不是成年人，而是未成年人甚至是不具备判断及认知能力的未成年人和婴幼儿。因此，对早教机构的消防行政许可流程不能单纯以营业执照上注册的性质作为公司办公类进行，而应按照人员密集场所进行行政许可，所依据的规范和法律条文都应适用强制性条款。同时，把具有一定规模的早教场所列为消防安全重点单位，以消防安全重点单位的标准进行日常消防监督检查。