新时期基层文物保护现状与对策再探讨

近年来，随着全社会文物保护意识的不断加强，文物保护工作的地位也在逐步提升。同时，在广大文物工作者的共同努力下，我国文物事业取得显著成就。2011年第三次全国文物普查以后，面对文物家底数量增大、资金不足、人才短缺、管理体系不健全等诸多问题，基层文物工作可谓艰难前行。而基层文物保护工作又是我国文物保护工作中的重中之重。为此，本文试就基层文物保护工作之现状及其发展对策略呈浅见，权当为推进基层文物保护工作发展作芹献之策。

一、基层文物保护面临的现状与问题

1.第三次全国文物普查成果带来新的文物保护状况和文物安全形势不容乐观

第三次全国文物普查摸清了我国不可移动文物总量、分布、类型等总体情况，取得了我国历史文化遗产资源及现状的大量基础信息和翔实数据，为全面掌握文物资源家底，科学制定文物保护政策和规划，提高我国文化遗产保护管理水平，打下了良好的基础。与此同时，也揭示出我国文化遗产保护工作面临的重大挑战。一是从各地普查数据显示，保存较好的占总数比例不到40%，保存一般或较差的占总数比例超过60%。大量分布在野外的文物得到有效保护的较少，整体保护状况令人堪忧；二是这次普查登录文物总量的巨大增幅更是大于地方文物保护工作机构、队伍建设、经费投入、设施设备改善的增幅，两者之间的巨大反差使基层文物保护举步维艰；三是文物普查成果公布对于加大文物保护宣传，科学利用资源，推动文化遗产保护事业发展具有重要意义，但同时也给文物盗窃犯罪提供了一些信息方便，从近年来全国文物犯罪活动不断频发的态势来看不得不引起我们对于三普成果所带来的新的文物安全形势给予高度警惕和重视。

2.新农村建设和新型城镇化发展与文物保护的矛盾依然突出

这些年随着新农村建设和新型城镇化发展的不断推进，基层文物保护再次面临新的冲击和考验。由于部分地方政府领导的工作重心主要集中在经济发展上，一味重视短期利益和政绩至上，加之文物保护意识淡薄，《文物法》宣传和执行力度不够，“五纳入”的贯彻落实不到位，而致文物保护往往让步于经济建设，大量乡村建筑、古宅老屋、古墓葬、古遗址等不可移动文物遭到人为损毁和破坏，一些文化古迹被强制拆除。于是近年来在各地新农村建设和新型城镇化发展过程中破坏文物事件屡见不鲜，法人违法，政府违法的事时有发生。这也是当前基层文物保护工作亟待解决的又一个重要问题。

3.“重公布轻保护”的基层文物保护现象制约着文物保护事业的健康发展

第三次全国文物普查后各地不可移动文物数量增幅更大，而且都是以政府文件正式公布，按照新修订《文物保护法》规定，这些文物点与国、省、县（市）级文物保护单位同样受法律保护，而事实上这些不可移动文物的保护状况相对更为严峻，将近95%没有也无法纳入保护体系，随着新农村建设和城镇化发展进程加快，它们随时可能面临人为和自然破坏甚至消失的风险。与此同时，要使三普后大量新增的不可移动文物的维修保护从经费上得到落实解决则更是难上加难，加之各地对各级文物保护单位的申报公布也是逐年加大力度，这就使得文物保护公布数量与实际保护抢救之间的反差越来越大，“重公布轻保护”在各级政府和社会层面已经形成一种“现象”，成为当前基层文物保护工作的又一新的困惑。

4.文物保护经费严重不足，人才队伍建设滞后，保护体系不健全成为基层文物保护的症结所在

按照《文物法》和国家相关规定，地方政府负责基层文物保护经费，然而大多数地方政府都是以经济建设为重，完全忽视文物工作，财政的投入远远不及文物保护费用开支。有些地方就连基本的文物安全经费也无法保障，甚至于除了人头经费就根本没有文物业务经费预算。因此，对基层文物保护的经费投入严重不足和缺失，使得基层文物保护工作步履艰难。

文物保护工作的专业性较强，人才队伍建设至关重要。目前基层文管所干部队伍普遍存在“数量不足、学历偏低、专业空白”等问题。专业人员的缺乏使文物保护管理工作受到了极大限制，严重制约着基层文物事业的发展。再者，基层文物工作涉及相关部门较多，需要形成一个有效的保护体系。过去相当一段时间内，遇到违法违规的文物案件，各相关执法部门大多偏于软弱，大多存在文物保护让位于经济建设的主观倾向，这也是基层文物保护始终处于被动局面且难于破解的一个难题。

二、加强基层文物保护工作的几点思考

1.落实政府主体责任，加强部门联动，建立文物保护长效机制

国务院《关于进一步加强文物工作的指导意见》再次明确了地方政府的文物保护主体责任。而且提出要把文物保护工作列入重要的议事日程，并作为对领导班子和领导干部综合考核评价的重要参考。因此，在政府主体责任得以加强的情况下，公安、国土、建设等相关职能部门就能够形成一套文物保护联动机制，并严格按照文物法律法规赋予的职能和职责，各尽其责，切实履行监督管理职责。一是严厉打击文物违法犯罪活动，通过处理一批有影响的典型违法违规案件，及时向社会公布，形成威慑力和震撼力，全力维护文物法律的权威；二是地方政府以及建设、发改、国土等部门要将文物保护“五纳入”真正落实到具体工作中；三是努力构建省、市、县、乡、村五级文物安全保护体系，逐级落实安全监管和防护责任，最终形成政府主体责任落实，部门职责明确，社会力量广泛参与的文物保护长效机制。

2.加强基层文物保护人才队伍建设，努力开创文物事业新局面

人才短缺、队伍老化、人手不足是基层文物工作的又一个真实写照。鉴于此，政府部门应加大倾斜力度，一方面需要引进一些大学应届毕业生，适时补充新鲜血液，促进队伍更新换代，不断优化队伍建设；另一方面需要加强现有队伍的培训工作，依托全国高职院校，通过在职教育、培训等途径，不断提高队伍的专业素养和技能，培育和打造一支年龄比例适中、学历结构合理、专业素养过硬的人才队伍。其次，适当提高县（区）文博单位的中、高级专业技术人员比例，实现人才总量增长、专业素质明显提高。同时，支持社会力量参与文博人才培养，依托民办高校、中等职业技术学校和艺术学院，协同培养文物专业型人才。

3.夯实基础工作，推进基层文物保护工作有序发展

第三次全国文物普查使各地文物数量大幅增加，但这些新增的不可移动文物又大部分都还没有申报公布为县级以上文物保护单位，大量的文物点面临着保护问题。为此，应该加强对尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物保护管理，落实未核定文物的保护措施，尽快建立起第三次全国文物普查登录文物评估管理机制，在文物普查成果转化利用的基础上，实现文物资源管理的数字化、信息化，及时全面掌握所有不可移动文物保存状况和保护需求。

同时，加强不可移动文物分级管理，完善文物日常养护巡查和监测保护工作机制。不可移动文物比较集中的市、县（区）应编制不可移动文物保护利用专项规划，并纳入当地城乡规划之中，以确保文物安全。

4.加大财政投入，合理利用并多渠道拓展经费渠道，促进文物保护工作可持续发展

经费严重不足，已经成为当前基层文物保护面临的一个最为困惑的老大难问题，把文物保护经费纳入地方财政预算，同时将尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物保护纳入基本公共文化服务范畴，是基层文物保护工作的基本保障。

在不断完善和加大财政以及事业性文物经费投入的同时，还要不断拓宽社会资金进入文物保护利用领域的渠道，进一步创新经费筹措思路。一是鼓励和引导城乡自治组织积极参与区域文物保护工作，比如借助老年协会等自治组织，通过宣传引导，鼓励他们保护区域内不可移动文物，特别是尚未公布为文物保护单位的不可移动文物；二是鼓励和吸引社会资金进入，比如对于自愿投入资金保护修缮市、县级文物保护单位和尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物的组织或个人，在不改变所有权的前提下，可依法依规给予其一定期限的使用权。使文物保护成果更多惠及人民群众，切实做到在保护中发展，在发展中保护，增强公众对于文物工作的参与感、成就感；三是充分利用文物资源优势，借助旅游开发、宗教信仰、传统文化传承等多种形式，让民间资金、社会资金注入文物保护体系之中，并达到“以文物养文物”的目的，逐步改变文物保护只能依赖财政投入的被动局面。

基层文物保护工作任重道远。对此，我们必须切实增强忧患意识和担当意识，在“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物工作方针指导下，切实加大保护力度，推进文物合理适度利用，不断创新、勇于探索，努力走出一条具有地方特色的基层文物保护发展之路。