上海市徐汇区生活垃圾分类激励制度实效探索

(贵州财经大学商务学院　贵州　惠水　550600)

一、上海市2011年至今生活垃圾分类激励机制的总体实效

从官方数据来看，在一系列的垃圾分类激励制度推动下，上海市生活垃圾分类取得一定成效。据统计，2006年上海市生活垃圾分类覆盖率超过60%(有条件的社区)，2009年上海世博会的召开，促进了世博园区周边区域的生活垃圾分类，覆盖率高达100%，2010年，全市条件较好的社区生活垃圾分类覆盖率上升至70%。然而，综合多篇文献、据徐汇区凌云街道多个社区(和平社区、龙州社区、阳光社区、书香苑、梅陇八村、梅陇九村等等)居民日常生活观察发现，上海市生活垃圾分类激励机制效果并不明显。一方面，世博会后，大部分生活垃圾分类试点小区“原形毕露”，社区环境治理再次陷入集体行动的困境；另一方面，社区居民的垃圾投放行为依旧是将未分类的混合垃圾倒入垃圾桶，分类投放行为极少发生。

以正向激励为主的生活垃圾分类激励机制，上海市社区生活垃圾分类取得一定成效，尤其在覆盖居民上，呈直线上升趋势(如下图1.1)。从官方数据可知，2011年上海市生活垃圾分类试点已覆盖到1080个社区，涉及58万户居民，完成了人均生活垃圾处理量比2010年减少5%目标。到了2012年底，全市共有2300余个社区实施垃圾分类，垃圾分类覆盖人数高达120万户居民，全市人均生活垃圾末端处理量控制在0.74公斤/日以下。截至2014年12月，上海垃圾分类体系已覆盖到260万户居民，每天生活垃圾的焚烧和填埋量比2010年底减少了1600余吨，相当于减少了一座大型生活垃圾焚烧厂。①据2016年统计，全市生活垃圾日均末端处理量从2011年18902吨下降到2015年底16435吨，每天有近2200吨湿垃圾经分类得到了资源化处理利用，人均生活垃圾末端处理量比2010年减少20%，相当于减少了一座垃圾焚烧厂。②因此，从官方数据可看出，上海市社区生活垃圾分类的治理成效日渐凸显。

图1　上海市垃圾分类覆盖居民数量变化情况

Fig.1TheincreasingtrendofthenumberofresidentsparticipateingarbageclassificationinShanghai

“绿色账户”激励机制逐渐成为上海市生活垃圾分类的模式。“绿色账户”是以激励市民主动准确参与日常生活垃圾分类(目前以干湿分类为主)，提高分类减量实效为目标的正向激励机制。③政府部门委托相关企业实施的“绿色账户”，以“绿色星期六，资源回收日”活动为主题，在很多单位和社区开展了大量宣传。截止2011年，以居委为单位已注册2344个绿色家园用户，覆盖4000多个居住区，以个人为单位注册有26700余个用户。近七年时间，“绿色账户”激励机制已覆盖105万户。在2016年上海市将增加100万绿色账户，达到200万户分类目标。同时，对市民生活垃圾分类行为给予积分奖励的“绿色账户”与对市民交投有价再生资源的残值返还的“阿拉环保卡”将“两卡合一”，市民可凭一张卡获得生活垃圾分类的奖励。自“绿色账户”激励机制实施至今，上海市共发卡总量为1635474张，覆盖居民2019898户，总的统计积分高达4.2亿。目前上海市共有16个区县实施“绿色账户”的激励机制，全面激励市民广泛参与生活垃圾分类回收减量活动。该激励机制正逐渐普及，并取得了一定成效。如下表(1.1)所示。不可否认，部分区县的“绿色账户”覆盖率较低，居民参与的数量有限。

表1.12016年上海市“绿色账户”激励机制的实效

Table1.1Theactualeffectabouttheincentivemechanismofthe“greenaccount”ofshanghaiin2016

区县发卡总数量(张)户数(户)统计积分(分)松江区17831721433689294499杨浦区12965715116243299235普陀区12136917117823162291宝山区1093041203615505288虹口区10916012510418397889奉贤区1007869922933831814闵行区10016712338112968297嘉定区9849511253023931455黄浦区964081026722019580徐汇区9526914997326137072长宁区8219312756814857715静安区815517940156957108青浦区812509378818395576静安北7984610242513458815金山区74890930486365007崇明县565327374515840501浦东新区402807999717038916

数据来源：“绿色账户”官网

二、上海市徐汇区生活垃圾分类激励机制及其实效

(一)徐汇区生活垃圾分类总体概况

徐汇区共有13个街镇，304个居民委员会。自2011年推进垃圾分类试点工作以来，徐汇区政府挑选了住区条件和人口结构较优越的社区进行了试点，通过自上而下的推进方式，改善垃圾站硬件设施，为居民家庭配置分类垃圾桶和垃圾袋，在社区内发动居委干部和志愿者组织分类活动，增强宣传、教育和引导，以及政府购买社区保洁员垃圾二次分类服务的方式加以推进，经过六年的试点，该区的生活垃圾分类取得了一定的成效，分类效果更明显，社区环境得到明显改善。

一方面，徐汇区在生活垃圾治理上取得明显效果(如表2.1)。另一方面，从垃圾分类试点数量上来说，2011年，徐汇区在4个社区开展生活了垃圾分类试点，逐渐推广至18个社区，年底共有86个社区相继加入生活垃圾分类治理行列。随后，在区政府即相关部门的广泛宣传和支持下，2012年开展社区生活垃圾分类治理的社区高达149个。

表2.12010-2013年徐汇区生活垃圾清运量④

Table2.1Theamountoflivinggarbageclean-upinXuhuidistrictfrom2010to2013

年份垃圾清运量(吨)2010年3801122011年3435252012年3446112013年335278

(二)正向激励机制

加大财政投入。为促进社区环境治理，激发居民生活垃圾分类积极性，徐汇区各街道纷纷加大财政投入，专项治理社区生活垃圾分类，从基础设施如分类容器、人员补贴、分类活动宣传等方面入手。2011年，徐汇区6个街道开展社区垃圾分类，共投入182.1万元。到了2012年，开展生活垃圾分类的街道在原来的基础上增加了7个，共13各街道开展社区生活垃圾分类治理，财政投入上也有明显增加，高达449.22万元。

精神激励先进单位和个人。区相关部门精神上奖励在生活垃圾分类减量活动中成效突出、表现积极的单位、社区、志愿者和居民，授予文明社区、文明小区、优秀环保志愿者、先进个人等荣誉称号。

(三)负向激励机制

制定严格的规章制度。除市政府及相关部门实施的生活垃圾分类的法律、法规、政策外，徐汇区将生活垃圾分类收集和资源化利用作为“2003—2006年环保三年行动计划”的工作重点。2005年，徐汇区政府发布《徐汇区生活垃圾资源化、减量化实施意见》，通过加快环卫设备、设施的更新和改造，采取生活垃圾“大分流、小分类”的措施⑤。在社区实施源头分类减量试点，并规定了各个街道生活垃圾分类减量计划任务量指标，达标的单位可获得一定的经费奖励。但该《意见》并未对居民的生活垃圾分类行为制定具体的激励机制及奖励标准，也未制定相关的负向激励措施如监督、罚款等。

2011年3月，徐汇区建立区生活垃圾资源化减量化工作领导小组。接着区绿化市容局制定《关于本区生活垃圾资源化、减量化工作的实施意见》，规定居住区全面实施生活垃圾分类，开展生活垃圾分类的示范小区、达标小区、规范小区的创建活动，力争在“十二五”期间，全区的示范小区达到20%，规范小区达到30%，达标小区达到50%。同时，建立了生活垃圾分类的监督考核机制，一年一次的生活垃圾分类工作绩效评估。要求区绿化和市容管理局以及各街道(镇)建立相应的激励机制和约束机制，以激励在垃圾资源化、减量化工作中取得成效的单位、居住区和个人。在绩效评估的基础上，将生活垃圾资源化、减量化工作与文明单位、文明社区创建相结合，与创建绿色环保活动相结合，作为评比的指标和内容。⑥

制定生活垃圾分类考核制度。2012年区文明办将生活垃圾分类减量工作修订入《徐汇区精神文明创建实地考察测评标准》，纳入到文明小区考核中，提高各街镇对生活垃圾分类工作的重视程度。区环保局将垃圾分类作为“环保绿色小区”重要的评定指标，并在年终的考评会上听取专门汇报。其一，环保绿色特色社区考评。2015年，区环保局召开“环保绿色特色小区”年终考评会议，对9个街道10个社区的环保工作进行考评。其二，工作绩效考核。将生活垃圾分类回收减量纳入全区各社区的居委工作绩效评估，同时这也是文明社区等先进单位申请的考量条件之一。

(四)徐汇区生活垃圾分类总体实效

从开展生活垃圾分类试点至今，徐汇区的生活垃圾治理在一定程度上取得一定成效。2011年6月，徐汇区首先把龙南七村社区、梅陇三村社区、永嘉社区、武康社区作为生活垃圾分类试点小区，同年12月，龙南五村社区、滨江社区、长桥四村一居委社区、寿祥坊社区先后加入生活垃圾分类的行列。截止2011年底，徐汇区共有86个社区实施生活垃圾分类，涉及32381户居民。在2011年的基础上，2012年徐汇区共149个社区、12家企事业单位、15家机关单位、5所公园、5所学校、61家集贸市场、深入62059户家庭推进生活垃圾分类试点。在“绿色账户”激励制度方面，该制度覆盖全区13个街道，截止2016年徐汇区“绿色账户”发卡总量共95269张，覆盖居民总户数149973户。

三、上海市社区生活垃圾分类激励机制的实效探索结果

(一)社区居民分类意识提高，但分类行为依旧薄弱

居民生活垃圾分类的意识得到提高，但居民的初次生活垃圾分类行为依然薄弱。政府相关部门、居委、民间组织、志愿者、新闻媒体等长期对生活垃圾分类的宣传，上海市居民的生活垃圾分类意识得到了显著提高。在所有效问卷调查和访谈中，社区居民认为生活垃圾需要分类所占比例高达100%。然观察结果表明居民的生活垃圾分类行为薄弱，几乎没有按类投放的行为发生。当前居民对生活垃圾的处理方式依然是混合入袋后混合投放至垃圾桶或垃圾房，4至5年的生活垃圾分类宣传、试点、每月一次的生活垃圾分类减量活动等等均未渗透居民的日常生活垃圾处理行为中。

(二)正向激励后劲不足，负向激励形同虚设

正向的“绿色账户”激励机制、积分抽奖活动、物质奖励、精神奖励等等，负向激励机制如惩罚制度：“谁污染谁付费”、罚款等，这种正向激励为主、负向激励为辅的方式成为上海市促进生活垃圾分类的主要手段。长期的激励机制促使上海市生活垃圾分类取得了一定成效，但通过调研发现垃圾分类激励机制存在的一些问题：生活垃圾分类激励机制执行性薄弱，激励机制后劲不足，居民的参与程度不高；社区生活垃圾分类激励机制尚未健全，激励方式比较单一；负向激励如罚款、监督等等形同虚设。在笔者调研的社区中，罚款、监督等情况未出现。

总之，上海市社区生活垃圾分类任重道远，需相关政府部门、社区居委会、“绿主妇”志愿者、保洁员、社区居民的长期坚持，分类效果才会显著。

【注释】

①数据来源:《中国环境报》,2015年3月31日

②陈静,绿色账户激励机制为垃圾分类上海模式再添动力,上海新闻网,2016年3月15日

③来源:“绿色账户”官网

④数据来源：2014年徐汇统计年鉴

⑤《徐汇区生活垃圾资源化、减量化实施意见》,徐府办发(2005)15号,2005年6月

⑥《关于本区生活垃圾资源化、减量化工作的实施意见》，徐汇区绿化和市容管理局，2011年2月

一、著作类

[1]吴文伟主编.城市生活垃圾资源化[M].北京:科学出版社,2003.

二、论文类

[2]王晓红,阮星,邢菲菲.上海市生活垃圾源头分类的瓶颈及对策思考[J].再生资源与循环经济,2013,6(1).

[3]吴文庆.上海市生活垃圾全程分类模式的研究和实践[J].再生资源与循环经济,2008,1(7):32—35.

[4]王子彦,丁旭,周丹.中国城市生活垃圾分类回收问题研究——对日本城市垃圾分类经验的借鉴[J].东北大学学报(社会科学版),2008.11,10(6):179-178.

[5]曾煜.我国垃圾分类政策分析[J].科技创新论坛,2013(16).

[6]刘梅.发达国家垃圾分类经验及其对中国的启示[J].西南民族大学学报(人文社会科学版),2011(10).

[7]王晓红,阮星,邢菲菲.上海市生活垃圾源头分类的瓶颈及对策思考[J].再生资源与循环经济,2013,6(1).

[8]宋丽娟等.北京市小区居民垃圾分类认知及影响因素分析[J].北京林业大学学报(社会科学版),2013.9,12(3):64-68.

[9]杨佃华,郑奇.城市生活垃圾分类减量污染控制对策[J].环境经济,2012(1).

三、网络资源类

[10]陈静:绿色账户激励机制为垃圾分类上海模式再添动力,上海新闻网,2016年3月15日.

[11]丁烨:上海今年将全面推进垃圾“干湿”分类,东方网,2013年4月11日.

[12]上海徐汇人民政府.徐府办发(2005)15号,《徐汇区生活垃圾资源化、减量化实施意见》[Z].上海:上海徐汇人民政府,2005年6月.

[13]《关于本区生活垃圾资源化、减量化工作的实施意见》[Z].上海,徐汇区绿化和市容管理局,2011年2月.