世界遗产风景名胜区外围保护地带的规划探索——以青城山-都江堰风景名胜区总体规划为例

于 涵

（中国城市规划设计研究院，北京 100044）

外围保护地带作为一种自然保护地的“缓冲区”，其核心职能是消除外部对自然保护地的负面影响[1]。外围保护地带在1985年发布的《风景名胜区管理暂行条例》中首次成为法定概念，提出了在风景名胜区规划中需划定外围保护地带的要求。但由于2006年的《风景名胜区条例》取消了对外围保护地带的要求，使得这一概念仅存在于1999年发布的《风景区规划规范》中，其法律地位被削弱。又由于外围保护地带并非风景名胜区的法定范围，其规划和管理并不在相关法律法规的硬性约束之内。而国内《城乡规划法》等相关法规及规划编制规范中也鲜有对风景区外围保护地带规划编制和管理的要求。由于缺乏法律保障和具体的规划标准，外围保护地带的设置逐渐流于形式，这就给风景名胜区的外围环境保护埋下了隐患[2]。在临近城市的风景名胜区，风景区外围的生态环境和关联性的风景资源则更容易遭到城市建设的侵占和破坏，甚至对内部的风景资源构成威胁。外围保护地带的缺乏控制已经成为了影响风景名胜区资源和整体环境保护的重要问题。而如何通过规划编制的技术措施和规划管理的体系构建加强外围保护地带的保护就成为了当前风景区规划和管理的重点之一。

青城山-都江堰风景名胜区（以下简称风景区）地处四川省成都市下辖的都江堰市，是国务院于1982年公布的第一批国家级风景名胜区之一，范围涉及灌口、幸福、紫坪铺（现为新龙池镇）、玉堂、中兴、青城山、大观7镇。2000年，以都江堰水利工程和青城山建福宫等古建筑群为组成部分的“青城山-都江堰”被列入《世界遗产名录》。2006年，“四川大熊猫栖息地”被列入世界遗产名录，风景区西南部地区成为遗产的组成部分。从文化发展脉络、自然环境和之相关的空间格局来看，风景名胜区外围与紧密关联的区域可以分为堰区、山前区和山区3个板块。特别是山前区，随着都江堰灌溉系统的逐渐完善，形成了独特的景观格局特征。青城山-都江堰风景名胜区的外围区域保护关系到了风景区外部关联性遗产要素和风景区内部遗产要素的统筹保护，是风景区保护管理不可回避的问题。

1 风景区外围景观格局演变和特征

都江堰由渠首工程与灌区工程组成。渠首工程主要是鱼嘴、飞沙堰和宝瓶口三大主体工程，以及一些附属的工程设施，如百丈堤、人字堤等。灌区工程包括平原直灌区的蒲阳河、柏条河、走马河等工程。都江堰渠首工程与灌区工程共同构成了一个巨大的自流灌概体系[3]。作为现存世界上历史最悠久、至今仍发挥巨大作用的水利工程体系，根据渠首工程及灌区的发展，大致可以将其形成演变过程划分为秦以前的创建期、汉至唐代的逐步完善期、宋代至清代的成熟期和1949年后的承前启后期[4]（图1、表1）。

图1 都江堰渠系演变图（来源：作者自绘）

表1 都江堰主要渠系一览表

位于都江堰渠首下游的成都平原在都江堰建成之后就开始经历一个长期而缓慢的景观格局演变过程。在快速城镇化之前，这片区域基本维持着的农田、林盘、灌渠水系镶嵌的景观格局，这也是都江堰地区最为突出的文化景观特征。这种特征反映了当地水利文化和与其相伴生的农耕文化所形成的紧密的人地关系，在中国文化地理上有着重要的地域代表性[5]。随着都江堰下游渠系的发展，灌区的人类聚落景观也随之形成与演化。灌口镇周边及岷江与青城山之间的平原地带发现有从东汉开始至今的各类型聚落遗址，显示了灌口镇和青城山镇一带是都江堰地区人类活动的重要区域。青城山-都江堰风景区东部地区经过漫长的发展最终形成了一主（都江堰中心城区）、一次（青城山镇）、多点环绕（紫坪铺镇、玉堂镇、中兴镇、大观镇）的城镇聚落格局（表2）。

表2 都江堰平原地区城镇遗址一览表

2 风景区外围景观保护主要问题

对处于城市边缘区的风景名胜区，其受到城市发展和人类活动的影响较大，风景名胜区的自然组分及生态环境也更加脆弱，景观生态问题较为严重[6]。随着城镇化的快速发展，青城山-都江堰风景名胜区的山前地带的城镇建设用地快速扩张，逐渐改变了原有的景观格局，威胁到了山前平原历史文脉的延续和风景区环境保护。如何传承这一文化景观特征是今后城镇发展和景观保护面临的巨大挑战。总体上看青城山-都江堰风景名胜区外围区域的保护主要面临以下几个问题：

第一，建设用地拓展迅速，缺乏规划统筹。从整体来看，城镇用地布局考虑到了分散布局的原则，但从局部镇域小尺度看，居民建设用地布局仍然未能顺应山前地区传统景观，特别是林盘，农田，水系三要素镶嵌式分散布局。建设用地大面积集中连片布置，不利于传统景观格局的延续。第二，传统村落和农田水系的保存状况不佳，特别是具有骨架作用的灌渠水系面临着结构不完整、功能缺失、历史过程不完整等问题[7]。第三，临山建设行为影响山地景观风貌。随着旅游经济的快速发展，山前地带大量的旅游地产，服务设施建设迅速铺开，建筑风貌缺乏统一规划，建筑高度参差不齐，并有过度城市化的倾向。这种现象破坏了传统的农田、水网、村庄的传统景观风貌，割断了地区的历史文脉。

从都江堰市城乡规划体系中各规划的内容上看，突出的反映了缺乏对文化景观进行必要认识，充分重视风景区外围保护这一问题。从市域层面的战略性规划看，没有提出山前地带的景观控制要求，或合理化用地布局的基本原则。从乡镇总体规划和控制性详细规划内容看，没有考虑维系平原传统景观格局的必要措施，也没有从城景关系入手，就山前地区村镇居民点布局、功能或景观格局保护进行规划引导。就风景区规划自身而言，也没有完善的外围区域规划对其他规划提出要求。这就导致了各类规划基本各自为阵，没有有效实现对风景区外围区域可持续发展的规划引导。

3 外围保护地带规划

针对风景区外围保护地带的问题，本次风景区总体规划修编结合原始的景观格局，在划定外围保护地带的基础上，从规划景观格局、分层控制、分区控制、专项保护措施提出了规划要求，指导外围保护地带的下一步规划和管理。

3.1 景观格局

规划提出了外围保护地带的规划结构为“村镇星罗、绿廊沟通、水系串联、田野纵横”。对上述4个结构的规划要求可以概括为以下几个方面：一是城镇建设布局应维持都江堰平原地区散点式景观格局，同时提升城镇建设用地的绿地率，降低人工化的痕迹。并且应保护有价值的传统村落林盘，维系传统景观格局要素。二是保持城镇之间的绿色通廊畅通，特别是交通廊道两侧应构建合理宽度的绿廊，并起到视线廊道和生物廊道的作用。三是应维持平原地区的水系通道畅通，控制水系两侧的建设和人类活动，维持水系的生态安全和灌溉作用。四是应保护现有农田的生产功能，加强农业生态环境保护，维护生物多样性，维持平原地区景观本底的生态和景观功能。上述规划结构所维系的景观格局是外围保护地带未来规划建设的基本结构。

图2 外围保护地带分区规划景观格局示意图（来源：作者自绘）

3.2 分层控制

考虑到风景区外围区域保护要求的严格程度应与距离呈负相关的关系。规划通过对外围保护地带划分近山麓控制带和远山麓控制带来对建设活动进行控制，避免对风景名胜区环境风貌造成不良影响，并合理处理好开发和保护的关系。其中近山麓控制带指的是环山路西侧至风景区边界的区域，东侧外延200 m。规划山前坡脚至环山渠或环山公路之间的地带，建筑以2层为主，局部高度不超过3层。环山路两侧应构建20～30 m绿带，并在重点地区保留透景线。外围保护地带的远山麓控制带指近山麓控制地带东侧至外围保护地带边界的区域。建筑高度以多层为主，局部可考虑城市天际线变化，最高不超过40 m。该区绿地率应提升至25%以上，并应充分利用屋顶空间进行绿化。建筑外墙以白色或灰色浅色调为主，屋面以深色调坡屋顶为主。

3.3 分区控制

根据前述外围保护地带规划提出的空间格局，结合将开展建设的区域，规划将外围保护地带划分为三类区域进行分区控制，以期在保护和利用之间寻找平衡点，最大限度地延续外围区域的景观格局，保护关联性遗产要素。

图3 外围保护地带分区控制图（来源：作者自绘）

3.3.1 城镇建设区

城镇建设区位于紫坪堡、灌口、玉堂、中兴、青城山、大观、幸福七镇的镇区。其中灌口镇、幸福镇、玉堂镇的建设用地位于都江堰市中心城区。中心城部分的城镇建设用地布局体现了都江堰下游水系走向，维持了传统的扇形城市的肌理。山前地区中兴、青城山、大观、紫坪堡四镇形成了山前地区分散性的城镇建设用地布局，但局部重点镇有建设用地无序扩张的趋势。规划提出老城区的城镇建设区应维持和保存老城的景观风貌。在建筑风貌控制上，应对层高进行严格控制，建筑外立面的色彩应符合地域传统建筑的基本风貌。在城镇建设用地布局上应维持与自然的良好关系，不应过度侵占山林地、农田等生态空间。山前地区的城镇布局应遵循分散的传统布局方式，避免集中连片建设。

3.3.2 平原乡村景观区

平原乡村景观区主要位于青城山东麓，包含了玉堂、中兴、青城山、大观镇的东部地区。平原乡村景观区维持了都江堰下游平原区的景观特征，林盘、水系、分散镶嵌于农田基底上，是川西地区最为典型的文化景观。规划提出环山渠、沙沟河等主要沟渠沿岸禁止任何形式的开发建设，以保护水环境为主要目标。应保护具有川西景观特色的林盘，并适当结合旅游观光活动进行宣传保护。村庄不建议进行大规模旅游开发，作为风景区内部居民外部安置的区域。区内建筑高度控制在3层10 m以下，并一律建成坡屋顶形式。对耕地的占用应谨慎，并严格保护基本农田不被侵占用于他用。

3.3.3 自然山林景观区

自然山林景观区主要位于紫坪铺镇（新龙池镇）、灌口镇和大观镇。该类型区域虽然不在风景区内，但作为青城山乃至龙门山脉重要的组成部分，承载了生物多样性保护、生物廊道等重要作用。紫坪铺镇（新龙池镇）山林景观区的植被多为次生林或人工林，分布少量的农田。大观镇西部地区生态环境良好，部分地区是“四川大熊猫栖息地”世界遗产的缓冲区。分区内散布了一定数量的农村居民点。规划提出在管理上应保护区域内文化遗产，并适度开展文化旅游活动。对部分人工林进行生态改良，提升动栖息地生态水平。可适度发展生态旅游和度假活动，但应严格建设和土地审批，并控制酒店和旅游服务设施无序扩张。山区建筑风貌应该以川西传统建筑风貌为主，建筑高度控制在3层10 m以下，并一律建成坡屋顶形式。未来应通过居民外迁、集中合并村庄等措施逐步整合集中建设用地，降低人类活动对环境影响。

3.4 专项控制和保护

第一，应对城镇风貌进行控制。对外围保护地带建设格局与风貌进行控制，维系山前地区以林盘，农田，水系三要素镶嵌式分散的景观格局。构建统一协调的城镇景观风貌，以灰瓦白墙作为主要建筑表面的色彩基调。建筑高度应进行严格控制，避免造成天际线的杂乱，影响整体景观风貌。

第二，应对水系农田景观进行保护。现有主要干渠内江总干渠、环山渠、沙沟河、黑沙河沿线两侧10 m建设绿地，并进行建设活动和人类活动控制。两侧外延50 m如有建设用地，建筑高度控制在3层以下。应严格保护基本农田，保护一般农田的生产功能。在城市建设的过程中应本着集约用地的原则，避免对农田的过度侵占。

第三，应对传统村落进行保护。特别是应保存林盘的原始建筑和植被结构，尽可能维系林盘周边水系、农田的自然关系。在开展利用的时候应秉持原真性保护的原则，避免大拆大建。在林盘保护的同时应开展村貌的整治，维持传统的生产生活状态。

第四，应加强不可移动文物保护。文物遗址应划定保护范围，禁止开发建设和其他人类生产活动进入导致文物破坏。对于保护状况不好的遗址可以建设必要的保护设施予以保护。适度开展科普教育和游憩，局部具有游览条件的遗址可作为旅游景点进行低影响的开发，建设解说教育系统，开展科普展示活动。

4 规划管理措施

由于风景名胜区外围保护地带缺乏应有的法律地位，导致了前文所述在规划体系中的缺失，因此外围保护地带管理上需建立在地方完善的规划管理之上。对于青城山-都江堰风景名胜区外围保护地带保护的规划管理体系构建，需从以下几个方面入手。

首先应进行顶层战略研究，完善上位规划统筹。城镇化的快速发展和2008年汶川地震灾害使得城镇发展和遗产保护面临新的形势，需要规划修编予以跟进。应从风景区外围保护地带的角度开展都江堰市城市西区空间发展战略研究工作，充分认识外围保护地带保护和发展面临的问题，并寻找应对策略，统筹外围保护地带的建设和保护。

其次应开展规划修编，促进乡镇规划协调。在空间发展战略研究的基础上，依据战略研究中确定的目标、空间布局、建设总量内容重新修编相关乡镇的总体规划，协调总体布局和建设规模，并从产业发展类型和城镇风貌控制等方面进行具体引导。最后，在乡镇规划修编的基础上推进城市设计或者乡镇控规编制工作，落实外围保护地带空间发展的总体战略，指导具体的城乡规划管理工作。

最后应强化规划管理，构建保护保障机制。规划是城景协调的技术性文件，而管理是提升遗产保护的重要基础。从城景协调所涉及的诸多事务来看，涉及了政府管理的诸多部门。因此未来应该构建由城乡规划主管部门和风景区主管部门牵头，其他相关部门和下辖乡镇参与的协调管理机制，在市政府层面建立协调管理部门，对涉及风景区及外围地区的共同事务进行管理，提升保护水平。

5 结束语

在现有城乡规划体制下，风景区外围保护面临的问题凸显出风景名胜区规划与城乡规划理念和实践方面的脱节。在世界遗产级的城市型风景名胜区外围面临着城市建设压力的时候，外围保护地带保护规划技术和体制提升的需求便显得尤为强烈。在我国空间规划体系重构的背景下，风景名胜区外围保护地带规划和管理面临了新的契机。城乡规划等空间规划做好和自然保护地规划的衔接，保证外围区域在规划管理上满足相关的保护要求则是此项工作的一个重点 。