山东省农村土地流转存在问题及政策建议

【摘 要】 农村土地制度改革经过30多年的发展，取得了很大成效，但近年来家庭联产承包形成的分散地块与农业规模经营的矛盾日渐突出，农村土地流转行为逐渐增多，引起了决策层的高度重视。在此背景下，以山东省为例，着重论述了山东省土地流转的现状、存在问题，并对存在问题提出相应的可行性政策建议，以加快山东省家庭承包土地使用权流转，促进农业規模化、集中化经营，同时促进剩余劳动力转移，推动城镇化发展。

【关键词】 土地流转 影响因素 政策建议

一、绪论

（一） 研究背景与意义

新时期我国农村改革始于家庭联产承包责任制，其目标是把农民从行政权力与社会权力高度集中的人民公社体制下解放出来，让农民获得土地的自主生产经营权，这极大的激活了农民种田的热情，激发农民从事农业生产的巨大潜力，在较短时间内解决了农民的吃饭问题。经过30多年的应用，家庭联产承包责任制的激励效应渐渐消失，在这种制度下，农民每家每户分别承包块状土地且四处分布，土地的小规模经营难以发挥规模经济优势，从而难以提高土地生产效率和生产力，抵抗自然灾害和市场的双重风险。农产品市场是一种发散性蛛网市场，农产品供给弹性大于需求弹性，其产量和价格的不稳定必然危及农业的发展乃至国民经济和社会的稳定。所以要确保农业生产的稳定，尤其是粮食安全问题得到解决，就必须优化家庭联产责任制，即以提高土地生产效率，增加农民收入，稳定农业生产为目标，通过采取各种措施加快土地流转，促进农地规模化、集约化经营，促使农村经济持续稳定发展，以发展现代化农业。此外加快城镇化的发展是实现社会主义现代化的客观要求，是实现“五化”的重要一环，而农村土地流转问题已成为城镇化发展的重要绊脚石，现存的土地制度使农民不能真正放心的流转土地，农民会在农忙时回家种田，闲暇时回城务工，从而不能成为真正的市民，因而会降低城镇化进程。因此，有必要研究土地流转问题，采取有力措施加快土地流转，解决农民的后顾之忧，加快农民市民化，促进城镇化的发展。

本研究的理论意义在于，通过研究分析山东省土地流转存在的问题，探寻农地使用权流转缓慢的原因，为政府制定加快农村土地流转的政策制度提供理论基础。同时也为其他地区研究土地流转，制定农地流转政策提供借鉴。此外，本研究的应用价值在于有利于各地区具体问题具体分析，因地制宜，加快各地土地流转，促进农地规模化、集约化经营，提高农业生产效率，助力供给侧改革。

（二） 文献综述

1.国外对土地流转的研究

国外学者从理论和应用上分别对土地流转进行研究。Carter（2000）在对一些非洲国家进行实证研究的基础上认为农户初始财富的不均是促进农地交易的主要因素[1]。Bogaerts（2002）对中欧诸国农村进行了大量调查认为影响农地交易的主要因素是市场交易费用过高[2]。

2.国内对土地流转的研究

（1）土地使用权流转的动因研究。田欧男（2012）认为农业人口和劳动力数量的相对变动对土地流转提出相应的变化要求，人口和劳动力的变化将不可避免的引起人地内部比例变化，土地分配也随之发生变化[3]。郭晓鸣（2011）认为工业化和城镇化的快速发展会增加土地需求，从而引起土地流转[4]。

（2）土地影响因素的研究。一部分学者认为我国土地流转的最大障碍是土地产权不清晰。刘凤芹[5]（2004）等人认为应该实行土地国有化；杨小凯[6]（2002）、张维迎[7]（2008）等人认为应该实行土地私有，以便确认产权，加快土地流转。另一部分学者认为土地使用权制度的不健全阻碍了土地流转。

对土地流转的原因、影响因素的研究，国内外学者基于不同的视角、利用不同的方法进行了大量研究并且取得了各种研究成果，为本文的研究提供了框架和方法，但从总体上看这方面的研究尤其是对省级农村土地流转影响因素的综合性研究较少，所以本文借鉴前人研究成果，着重研究山东省这一种粮大省的农地流转，分析当前山东省土地流转的概况及存在问题，企图找出影响土地流转的因素，并针对这些因素提出加快家庭承包土地经营权流转的合理性措施。

二、我国土地流转的现状

20世纪80年代的家庭联产承包责任制赋予农民土地经营权，极大的提高了农民产积极性，激发了农民的种田热情，但近年来该制度红利逐渐释放完毕，该制度下的土地分块模式无法形成规模经济，土地效益提高缓慢，于是土地流转应运而生。土地流转可以把分块的土地集中起来，由小面积种植变为大面积种植，实现规模经济。由于我国土地流转起步较晚，所以土地流转发展缓慢，各个方面存在很多问题。目前我国土地流转规模呈上升趋势，但流转面积占耕地的比重较低，且土地流转速度较慢。根据农业部经管司2012统计数据显示，截止到该年年底，全国土地流转面积为2.78亿，占全国耕地面积的比重为21.2%。由图1看出，耕地流转面积从2008年的1亿上升到2012年的2.78亿亩，流转面积占耕地面积的比重由2008年的8%上升到2012年的12%，这说明我国的土地流转在不断发展，但流转面积增加幅度较小，流转面积占耕地面积的比重较低，说明我国土地流转还处于初始阶段，流转速度较慢，需要政府出台政策加快土地流转。

此外，我国经济发展不平衡，各地区开放程度、农民教育程度及地理因素等导致土地流转呈现区域化特征。一般来说，东部地区经济发展水平、开放程度高，市场比较成熟，农民对农地流转的认识程度比较高，所以流转速度较快；中西部经济发展缓慢，市场发展不健全，存在各种问题，农民的文化程度也比较低，所以农地流转较慢。由图2看出，从2002年到2010年，各个区域的土地流转比呈上升趋势，但东部上升速度最快，从2002年的6%上升到2010年的17%；中部从2002年的4%上升到14%，西部从2002年的4%上升到12%，中西部特别是西部明显慢于东部。

四、山东省农村土地流转概况

（一）山东省土地流转现状

目前，山东省农村土地流转面积2444万亩，占家庭承包经营面积的26.2%，加上供销、邮政、农机、烟草等系统开展的土地托管服务，全省土地经营规模化率达到40%以上。全省家庭农场发展到4.1万家，农民合作社15万家，规模以上龙头企业9300家，各类新型农业经营主体健康发展，成为引领现代农业建设的有生力量。2013年，山东省委、省政府确定用3年时间基本完成全省农村土地确权登记颁证任务。全省各地按照国家的有关要求，积极探索工作方式方法，着力强化工作措施落实，农村土地确权登记颁证工作持续稳定健康推进。到2015年底，全省有73325个村（社区）完成了承包地确权登记颁证工作，占总数的95.7%；确权土地面积8981万亩，占全省农户承包耕地面积的97.4%。

（二）山东省农村土地流转特点

1.农村土地流转区域差异化

农村土地承包经营权的流转与地区经济发展水平和市场化程度存在密切关系。由于山东省经济发展呈现半岛地区、鲁中地区和鲁西北鲁西南地区三个层次结构且各地的市场成熟度不同，使得山东省农地流转呈现差异化，主要表现为东部地区流转比例为30%，中部地区为16%，而到了西部大区则为7%，土地流转带有明显的地区差异。

2.农村土地流转的受让方主体多样化

在农地流转过程中，农民是土地转出方主体，而接受方则多种多样，主要包括四类：一是农民，在土地流转中大约占52%，第二类是种养大户，约占19%，第三类是专业合作和股份合作社，约占19%，第四类是农业企业，约占10%。土地流转主体由以农民为主体向农民占多数，其他类型并存转变。

3.农地流转效益呈递增趋势

农地流转使土地向种田大户集中，扩大了农户的经营规模，利于实现规模经济，提高农地单位产出效益，增强抵御自然风险和市场风险的能力，增加农民收入；同时土地资源得到合理配置，利于实现帕累托效率。

（三）山东省农村土地流转形式

山东省土地流转的形式主要有转包、互换、出租、入股及其他形式。据山东省2012统计资料显示：在各种土地流转形式中土地转包占61.07%，土地互换占13.29%，土地出租占17.78%，土地转让占7.52%，其他形式占0.33%[3]。

由图3看出，土地流转形式仍以转包和出租为主。发生转包、出租后，原先的土地承包关系未改变，转包的实施主体或出租方继续行使权利履行义务，接包房或承租方也要對发包方或出租方负责，这对农户来说几乎没有利益损失，所以很多农户愿意采用这两种形式，而互换主要取决于村民自己的具体种植需要，普遍性较低，转让具有很大的主观性且农民获得的利益较少，所以，互换和转让的比例较低。

五、山东省农村土地流转存在的问题

（一）农村土地流转程序不规范

目前来说，山东省农村土地流转除了少部分的承包大户、农业企业、农业合作社外，多数是农户之间自发流转，多数以口头形式约定。即使有书面合同，合同文本也不符合规范，合同条款不完备，容易产生合同纠纷，一旦发生纠纷，流转双方的权益得不到保障。这会降低农民流转土地的意愿，会进一步阻碍农地流转。

由图6看出，与其他省份相比，山东土地流转的合同签订率不是很高，说明山东土地使用权的流转程序不规范，需要进一步提高。

（二）农地流转的中间服务组织发展缓慢

当前我国农村土地流转还处于起步阶段，发展非常缓慢，由于农民对土地流转的认识不充分及其他多种原因还没有形成农地流转的繁荣现象，所以从事农地流转的服务带来的获利机会很少，在市场经济中除了少数由政府牵头成立的服务组织外，很少有私人营利机构作为中介组织服务于农地流转。中介组织的滞后会影响农村土地流转的速度。

（三）农村社会保障不完善

对农民来说，土地不仅具有生产功能，还具有财产保障功能，一旦流转土地，农民认为会失去土地这一天然财产，农民的吃饭、看病、养老等一系列问题都无法得到解决，这就会产生流转后的一系列保障问题。各种社保政策的缺失无法解决农民的后顾之忧，所以农民流转土地的意愿较低。

（四）土地流转服务设施不健全，土地承包经营权交易市场不完善

当前，农村还没有建立起完善的土地流转服务体系，对于如何进行土地流转农民找不到咨询服务组织或机构。再者，农村并没有建立起完整的土地流转市场。此外，一些地方对农地流转市场放任自流，丧失监管职责，导致农地无序流转，影响农地流转效率。

六、加快农村土地流转的政策建议

（一）提高思想认识和文化教育水平

农村土地流转是转变农村经济发展方式的的重要举措，也是农民增收的重要措施。农民是流转的主体，因此，各级政府要通过各种途径广泛宣传农地经营权流转的法律法规和党的政策，消除农民疑虑，增强农民流转土地的意愿；同时要广泛宣传?土地承包法?以及实施土地流转的相关政策法规，使广大农民全面、充分的认识到土地作为一种生产要素可以通过交易获得收益，扩大农民的收入来源，以此解放农民思想，提高思想认识。

（二）规范农地流转程序，实行制度化管理

在农地流转过程中政府要发挥应有的作用。具体来说，政府要对农地流转做出总体规划，即宏观指导；而对运行中的流转双方行为要进行合同管制，即微观管制。因此，需要建立与土地流转相关的政府部门，其职能是审查流转合同的形式、数量、年限、条件及双方的权利、义务是否与所签合同一致，确认无误后要对流转合同存档备案，由专人管理。

（三）完善中间服务组织建设

农地流转的中介组织在流转过程中会发挥重要作用，它可以减少转出方和受让方的信息不对称，降低农地交易成本，提高农地流转效率。此外，中介在调节利益纠纷方面发挥重要作用。因此，必须加快建设流转中介组织。

1.改善流转中介发展的环境。一方面要制定与流转中介组织发展环境相关的法律法规，规范中介组织行为，引导其健康发展，从而保障农村流转中介组织的各种权益；另一方面依托现代信息技术，特别是各类信息网络平台，加快流转中介的自身建设，不断提升中介组织在土地流转面积测算、流转土地价格的评估、流转土地合同履行中的管理以及为流转双方提供相应的法律咨询等方面的业务能力。

2.明确中介组织的性质，规范其市场主体的独立地位。流转中介组织是一种为农户服务的社会组织，它可以是营利性的，也可以是非营利性的，在农地的供给方和需求方之间起媒介和桥梁的作用，所以，不应把它看成是政府的职能机构。在实践中要确保流转中介的独立地位，把它看成是社会主义市场经济运行的重要组成部分。

3. 政府要鼓励各地成立流转中介组织，提供其发展的政策支持和税收优惠及相应的财政补贴。各地政府也要根据具体情况制定农地流转中介组织的条例，规范中介组织的职责和功能，制定人员从业标准，对流转中介进行定期资质审查，并对其业绩进行定期审核。

【参考文献】

[1] Carter，M. R.，Zimmerman，F. The Dynamic Cost of Asset Inequality in an Agrarian Economy[J].Journal of development economics，2000（63）：265-302.

[2] Bogaerts，T.Williamston. P. The role of land administration the accession of central-European countries to European Union[J].Land Policy，2002（1）.

[3] 田歐南.吉林省农村土地问题研究[D].吉林：吉林农业大学，2012：31-35.

[4] 郭晓鸣.中国农村土地制度改革：需求、困境与发展态势[J].中国农村经济，2011，（4）：4-8.

[5] 刘凤芹.农村土地制度改革的方案设计[J].经济研究参考，2004（19）.

[6] 杨小凯.中国改革面临的深层问题—关于土地制度改革-杨小凯 江濡山谈话录[J].战略与管理，2002（5）.

[7] 张维迎.市场经济与财富（下）[N].上海证券报，2008-1-14.

作者简介：张洁（1994—），女，汉，山东庆云。硕士，中南财经政法大学工商管理学院。