行政自由裁量权在行政裁量基准中的规制

【摘 要】 在我国对行政自由裁量权的规制研究的较多，但是，近年由于各级行政机关也纷纷规范自身的行政行为，使得对于行政自由裁量权加以限制。对裁量基准规制自由裁量权的理论和现实展开分析并针对现有的问题进行研究，有助于推进依法行政，具有一定的现实意义。

【关键词】 行政裁量基准 行政自由裁量权 权力规制

一、裁量基准对自由裁量权进行规制的理论基础

（一）行政裁量基准正当性论证。行政裁量基准是行政机关为规范其自身行为。根据具体的执法经验和现实情况，在法律法规许可的范围内制定的一种具体执行标准。行政机关在其权限内制定执行标准，也可以认为是行使立法性自由裁量权的体现。在西方的传统“三权分立”理论中，行政机关行使立法性自由裁量权缺乏正当性的。该理论认为立法权属于立法机关，在立法机关进行授权以前，行政机关不能进行立法活动，而立法性自由裁量权的行使是超越了这一种理论的限制。虽然我国法律中也有类似的“法律保留”原则，但该原则仅仅针对涉及国家基本制度与限制公民基本权利等较为重大的事项。因此，行政机关在其职权范围内制定裁量基准与现行的法律制度并不相冲突。

（二）行政裁量基准对行政自由裁量权规制的必要性。随着社会的发展，国家的功能日渐增多，而立法机关不可能事无巨细的制定法律以规范行为，因此就需要立法机关给行政机关留出自由裁量的余地以应对各类的现实情况。黄学贤教授认为：“由于行政权的直接性、广泛性、主动性等特征，使得自由裁量成为行政法领域中一个永恒的现象，从而也是行政法学研究中一个永恒的课题。”但是根据现实情况发现，现阶段我国行政执法人员的执法水平尚有待提高，不合理地使用自由裁量权的情况依然存在，行政机关有必要通过除立法以外的手段对行政自由裁量权进行规制，而制定裁量基准则是行政机关规制其自由裁量权的有效手段之一。

二、裁量基准对自由裁量权的规制实例

行政裁量基准在一定程度上来说是对相应法律规范的具体和细化。上海市民政局2017年11月15日发布的《本市城市居民享受最低生活保障待遇违法行为行政处罚裁量基准（试行）》（下简称“《裁量基准》”）为例进行分析。

该《裁量基准》第二部分第一条规定，“（一）采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取享受城市居民最低生活保障待遇的，按照下列裁量标准处理或处罚：1.骗取2个月以下城市居民最低生活保障金的，给予批评教育，追回其冒领的城市居民最低生活保障金。2.骗取3至4个月……，给予警告，追回……处冒领金额1倍罚款。3.骗取5至6个月……追回……处冒领金额2倍罚款。4.骗取7个月以上……追回……处冒领金额3倍罚款。”而该条裁量基准依据的是国务院制定的行政法规，即《城市居民最低生活保障条例》（下简称“《条例》”）第十四条第一项之规定，“……情节恶劣的，处冒领金额1倍以上3倍以下的罚款……”。在原条例中对于骗取者的处罚条件的规定仅为“情节恶劣”，且对于处罚的具体数额规定为一个区间。但是上海市民政局制定的裁量基准则结合实际将该区间进行了细化。正如周佑勇教授所言：“在某种意义上，情节的细化技术扮演着更为核心的角色，决定着裁量基准设定的合理程度和实施的效果好坏，从而决定着其建构功能的发挥。”

三、裁量基准对自由裁量权的规制作用

（一）指导作用。实践中的执法工作十分复杂，而行政机关执法人员在具体执法工作之中面对各种不同的情况难免会存在认识上的误区以及处理上的缺陷。就像上文所描述的上海市的情况一样，将情况分类，采取不同的措施，与之相对应的行政机关的工作人员得以以此为指导依据开展工作，一定程度上减少了行政执法过程中由于客观原因所造成的失误。

（二）限制作用。裁量基准既是对于行政机关行使自由裁量权的指导也是对其行使自由裁量权的限制。虽然可以自由裁量，但是也是对具体的处罚范围进行了一定的约束，要使行政机关在规定的条件下行使权力。通过制定《裁量基准》，行政机关限制了自身及其所属执法人员对于行政自由裁量权行使，某程度上减小了人为因素对于执法工作的干扰。此外，由于裁量基准的制定者与执行者虽然同为行政机关却分属于行政机关的不同部门，在行政机关内部形成了对其自由裁量权行使的互相制约。

（三）追责作用。行政机关制定裁量基准是其将机关所有的自由裁量权从各个执法人员手中部分收回并统一行使。制定裁量基准能够相对有效的防止权责不一情况的发生，明确行政机关自身与行政机关各级部门以及执法人员在不当行使自由裁量权之后所形成的责任并进行追究。

四、裁量基准对自由裁量权规制的现存问题及对策

（一）自由裁量权的过度限制。虽然制定行政裁量基准能有效规制行政自由裁量权，但过于精细的行政裁量基准的制定会导致对于行政自由裁量权的过度限制。这种过度限制可能会导致裁量基准与法律法规本身的规范产生冲突。不论多么精细的行政裁量基准都不可能将现实的所有情况悉数考虑，而其所设情况却与处理办法一一对应。 对此，行政机关应该提高对裁量基准的制定水平，严格依据相关法律法规以保证裁量基准的合法性。

（二）裁量基準的制定。我国各级行政机关制定的裁量基准一般都会公布，但裁量基准的制定却并一定不公开透明。虽然，裁量基准的制定属于政府的内部事务，但其是对应行政执法工作的执行标准，与公共利益息息相关。在大力推进依法治国的今天，加强对于权力运行的监督显得尤为重要，对制定裁量基准的监督必不可少。行政机关应该遵循合法、公开的原则，着力对裁量基准的制定程序进行规范，从而实现行政裁量基准对于行政自由裁量权的有效规制。

【参考文献】

[1] 周佑勇.裁量基准的正当性问题研究[J].北京：中国法学.2006（6）：24-25.

[2] 黄学贤.行政裁量基准：理论、实践与出路[J].兰州：甘肃行政学院学报.2009（6）：101.

[3] 周佑勇.裁量基准的制度定位——以行政自制为视角[J].北京：法学家.2011（4）：7.

[4] 郑雅方.行政裁量基准法律属性研究——一个类型化视角的分析[J].苏州.苏州大学学报.2012（2）：100-107.

作者简介：鲁晨珺，1992年3月9日，女，藏，甘肃临潭，研究生在读，甘肃政法学院，宪法学与行政法学。