国外特大城市人口调控的“减肥瘦身法”及启示

◎ 刘 波

人口调控是现代城市治理的一项基本制度。东京、伦敦、纽约、巴黎、莫斯科、首尔等国外大城市面对人口压力问题，无一例外地采取积极主动的态度，综合运用行政规划、市场税收、法律法规、拆迁改造等一系列人口调控政策和措施，合理引导人口流量和流向，实现区域可持续发展。近年来，为缓解城市人口压力，我国北京、上海等一些超大城市地方政府纷纷出台政策，大力推进人口疏解工作，这些地方的常住人口增速开始放缓①。本文通过对国外大城市人口治理的经验梳理，为国内特大城市人口调控提供经验参考。

一、东京：发挥政府主导作用，以“规划+引导”等多种调控手段综合运用，实现人口与城市发展相匹配

二战后，随着东京城市战后恢复与重建，人口高速增长，高密度人口区域不断扩张。东京都、埼玉县、神奈川和千叶县等组成的东京都市圈，土地面积占全国总面积的3.5%，但人口却占全国总人口的28%。面对东京人口膨胀急速加剧的局势，东京政府自20世纪50年代开始，相继制订了《首都圈整备法》《近畿圈整备法》和《中部圈开发整备法》，通过政府制定的科学规划，合理引导人口流向。1982年，东京政府制定《东京都长期规划——以21世纪为目标》，提出“多核心型”城市结构，重点建设新宿、池袋、涩谷等副都心分散中央区等中心城市功能。1986年和1990年，分别制定《第二次东京都长期规划》和《第三次东京都长期规划》，副都心地区从最初的新宿、池袋、涩谷新增上野浅草、绵系町、大琦和临海，从西向东共7个地区，这些新规划的副都心一般拥有便捷的城际交通设施，环境优美，较好地疏解了中心城区的人口。除发展副都心外，东京还规划建设筑波、多摩、港北、千叶4个新城。由此，逐步形成“中心区－副都心－周边新城－邻县中心”多中心多圈层的城市整体规划格局。副都心和周边新城建设有力提升了周边城市品质，把东京市区的部分产业和政务功能分解出去，缓解中心区的人口集聚压力②。

此外，东京都政府除通过城市区域规划疏解人口外，在经济发展模式上还主动调整产业结构布局，逐步实现中心区高端化、商业化和娱乐化，减轻人口迁入压力。产业结构是影响人口规模、人口素质和人口空间布局的重要因素。东京都政府制定《首都建设法》《工业控制法》等相关法律法规，在首都圈内的部分城市，对一定规模以上的工业、医院等设施的新增项目进行控制③。该法实施后，工业设施建设和扩张受到严格限制，使大批劳动力密集型企业和东京原有的一些重化工业相继迁往郊区、中小城市甚至海外，而以研究开发型工业、都市型工业为主的现代城市型工业开始聚集。此外，原先工业用地还被规模巨大的商业办公用地和休闲娱乐创业文化产业等第三产业代替。资本和技术密集型产业代替劳动力密集型产业在东京高度聚集，一方面增加了地区生产总值和人均地区生产总值，另一方面也大大降低了东京城市的人口总量。

除对工业等产业经济进行疏解外，2016年以来，东京地方政府积极协调日本中央政府，共同制定决策目标，即在各地方创造可接纳10万人次的就业岗位，将那些从地方涌入“东京圈”的人口数量减少6万人，同时将从“东京圈”输出到地方的人口数量增加4万人，以实现东京“2020年以前实现人口输入与输出的均衡化”目标。为此，东京重点减少市内大学的新建或增设方案应运而生。日本政府采取有力措施，通过了以抑制东京23区大学新建或增设为核心举措的“紧急根本性对策”。该项政策围绕抑制东京大学新建或增设，要求文部科学省抑制大学新建、开展学生定编的有效管理，指出“可以探讨将分校或是教养学部和相关课程设于地方”，通过支援地方大学来防止人口向东京输入④。东京政府这种改变人口流动现状以及人们“东京至上”观念的措施，在一定程度上缓解了人口继续向东京集聚的势头。

二、伦敦：打造新城，实现“就业人口与居住职能”同步平衡疏解

20世纪70年代以来，英国逐步进入后工业化时期。这一时期，大伦敦地区人口和产业双重扩散过程中人口与产业过度迁移和不同步迁移而出现了后核心区和内城危机问题。也就是说，内城因资源（自然资源、交通资源等）枯竭、人口和产业向周边地带过快转移，而出现城市中心区空洞化。特别是伦敦大都市圈中心城市的中心区逐渐丧失吸引力，并开始衰落⑤。此外，随着人口和城市功能不断调整，城市人口分区问题加剧。西方很多大城市都存在人口社会分区现象，比如美国城市的黑人社区和白人社区，法国的非洲裔居住区和传统法国人社区等，这会造成很多社会矛盾。同样，伦敦也存在着这样的问题。伦敦有伦敦东区和伦敦西区，东区和西区贫富差距大。2007年7月，英国最大的社会政策研究慈善组织之一约瑟夫·朗特里基金会发布研究报告称，伦敦目前的贫富悬殊情况是40年来最严重的。伦敦西区是富人的地方，以时尚昂贵的住宅区闻名世界。与西区形成鲜明对比的伦敦东区则是传统的工人阶级聚居区，失业率高，贫困、土地荒芜，引发治安恶化等种种社会问题。伴随着城市人口老龄化程度提高，伦敦在人口调控上还面临着调控成本增加的问题，即人口年龄结构调控的负担系数加大。因为老龄人口的增加不单单体现在老年人的福利、健康保健等问题上，而且还会影响总体的人口调控环境。比如老年人口增加，不可避免导致人口总量特别是劳动年龄人口数下降，因而伦敦政府面临着是否从外部迁移人口解决劳动力匮乏问题，这将会影响到人口调控政策。以上这些都是伦敦在过去和当下人口调控过程中所面临的一些问题。

早在1937年，英国政府为解决伦敦人口过于密集问题成立了以疏散伦敦中心地区工业和人口的“巴罗专门委员会”。二战后，大量退伍军人返乡，伦敦城市人口骤增。为合理疏解伦敦市区的人口和产业，英国工党政府颁布《新城法》，正式投入新城建设。新城由政府委派新城开发公司统一建设，征购土地，综合开发。新城从最初的8个逐渐扩大到33个，部分新城建设选用公私合营模式，将市场机制引入新城规划与建设，提升城市建设效率与活力⑥。2010年之后，伦敦又开始新建“特色新城”，与20世纪40年代的新城不同的是，“特色新城”注重生活质量的提升，设计精美、环境适宜，主要面向伦敦市区的中产阶级。例如特色新城“米尔顿·凯恩斯”主要接纳来自伦敦市中心的居民，现已成为英国中产阶级居民比例最高的城市。

伦敦新城建设注重“居住与就业职能”的同步疏解，降低居民工作的时间成本，同时缓解城市交通压力。尤为突出的是，伦敦市郊铁路线网密度高、分布均匀，形成多条放射走廊，连接几乎所有市镇。中心城高密度的站点布置以及外围新城低密度大站间距的网络结构特点，适应了不同交通圈的不同交通特征和市民出行多样化的需求。此外，新城基础设施齐全，除有足够的停车设施和大型商场外，还有剧院、饭馆、运动场等娱乐休闲设施⑦。更为重要的是，伦敦新城绿化程度高，空气质量好，与中心区存在噪声、污染的环境相比具有显著优势，因而吸引外来人口，有力疏解伦敦中心城区人口，优化人口空间布局。新城的建设与发展成为治疗“大城市病”的一剂良药，在为伦敦中心区疏解人口和就业压力的同时，又创造了住房需求、基础设施需求，带动了工业和服务业的发展。

三、纽约：注重标准把控和规范管理，以法律税收等手段作为经济杠杆，通过“旧城复兴”计划，实现人口自发调节

纽约为美国经济和金融中心，也是全美最大的城市。纽约人口经历四个阶段，1790—1910年，人口快速增长，年均增速为4.8%，从1790年的4.9万人增长到1910年的476.7万人；1910—1950年，增速明显放缓，年均增速仅为1.4%，到1950年人口增长至789.2万人； 1950—1980年，人口止增转降，年均降幅为0.35%，到1980年人口下降至707.2万人； 1980年以后人口又转为平稳增长，到2016年人口增长至853.8万人⑧。

20世纪90年代，随着外国移民迁入数量增加，纽约人口快速增长，其自身人口增长率超过整个纽约都市区人口增长率。纽约在疏解人口方面主要通过法律与税收手段⑨，在城市管理过程中注重标准把控和安全防范，既保护了市民的合法权益，同时也客观推高了生活成本。早在1901年，纽约州就出台《1901年出租房屋法案》，该法律针对纽约市制定了严格的出租强制条款，包括对电灯、卫生、通风设备和使用期的要求，还有新住房及其维修标准以及对建造不合格房屋定罪⑩。这些措施防范了城市灾害风险、改善了外来人口的生活环境，客观上也造成了中心城区曼哈顿生活成本的居高不下。在纽约，仅有31%的租客可以租到拥有阳台、后院等户外空间的公寓，仅有18%的租客可以租到独立房屋。此时，纽约政府配套在新城区实行了一系列税收和住房优惠的措施，鼓励一些无法承担在中心城区昂贵生活成本的外来人口主动向郊区迁移。生活成本是人口调控的隐藏驱动力，居民选择居住及工作地点时，充分考虑其可承担的生活成本。纽约各区生活成本呈阶梯化特征，中心城区生活成本明显高于其他区域，加速了制造业的不断撤离，使低收入群体自发转移到近郊等生活成本相对低廉的地区，而以金融业、传媒业为首的第三产业人口则保留在中心城区，实现人口结构的空间合理分配。

表1 纽约人口变迁情况

此外，纽约作为后工业化城市的典型代表，在分流主城区人口的同时，也相应采取产业调整，实施“旧城改造”计划，吸引高端人口集聚。为保持城市稳定的用地价值、改善内城环境和实现城市中心的再增值，在20世纪80年代中后期，纽约市政府与规划、立法部门制定了一系列的法规，实施“旧城复兴”计划，将建设中等收入住宅以吸引中产阶级到城市中心居住作为城市中心复苏的重要战略。中等收入人群迁入，低收入人群迁出，人口结构实现自发性的转变。在这一阶段，纽约市的绅士化范围扩大，最初少数白人中产家庭选择迁入内城贫困的黑人社区（例如哈莱姆区），而随着越来越多的中等收入人群迁入，低收入的少数群体开始被迫迁往皇后区、布朗克斯等地，城市的房地产价格上扬，曼哈顿区和整个城市人口都在增长，人口结构发生转变，中心城区人口的整体素质实现提升，犯罪率明显下降。

四、巴黎：采用“登记+社保”的模式，实现对流动人口的有效管理

巴黎大区拥有1200 万居民，占法国人口 18.2%，占欧盟总人口 2.4%。在将近一千年的时间里，巴黎都稳坐“西方世界最大城市”的宝座。二战后，巴黎人口增长迅猛，原先产业集中在城市核心区内，城区边缘主要为住宅群的格局，所造成的不平衡问题日益突出。大量人口涌入首都巴黎，而巴黎以外的外省地区被抽空，加剧了首都与其他地区的发展不平衡。为解决这种人口发展不平衡的状况，法国政府和巴黎地方政府共同采取统一巴黎与其他地区的社保政策，完善对流动人口的服务管理，来降低人口向巴黎的整体过快集聚。

法国社会保障体系属“国家福利型”，特点是强调公民权和平等原则，内容庞大，覆盖面广，保障水平高，基本实现应保尽保。法国社会保险覆盖面广，不仅涵盖全体居民，2000年1月实行的“普遍医疗补助制度”更是囊括了无固定就业和移民等社会群体；医疗保障服务相对均等，不论职业、性别、经济状况，只要是样法国社会保险等福利制度基本实现各地区之间的均等化，最大限度减小了发达城合法居民都能获得基本的医疗保险⑫。这市人口与贫困城市人口之间的福利保险的差别。法国采取的这种社保登记模式，既能有效实现对流动人口的追踪管理，又可以实现对那些因经济原因无法在巴黎生活的人口，便捷地迁出巴黎，选择适合自己经济水平的城市居住。

个人利益和公共福利又与证件登记、人口信息管理相关联，这是发达国家成功实施人口有序管理的有效手段。在法国，人口出生、死亡、迁移等登记被看作重要的人口管理内容。人口登记内容主要包括公民的姓名、出生年月日、性别、婚姻状况、纳税情况、监护人等。庞大的人口登记数据库，为法国宏观人口管理提供翔实的数据资料。在人口登记的同时，法国公民拥有一个社会保障号，实现人口登记与社会保障协同管理。法国每个城市的社保服务是相同的，使得居民不会因为城市之间社保水平的差异而流入某一城市，解决人口向福利条件较好的大城市聚集这一痼疾。巴黎的市民社会保险归劳动和社会保障部社会保险事业管理中心统一管理，每个市民都有一个社会保险号码和一张绿卡，在全国范围内享受医疗保险、失业救助、住房补贴、看病就医等一切社会福利。如果居民搬迁到另一个城市，只需通知以前的社会保险机构，将其个人资料转到新住址所在地的相应机构即可。凡是巴黎的常住人口，包括外地移入人口和外籍人员，都可以通过银行的账户自动获得一个社会保障号⑬。巴黎居民会向政府部门主动提供人口的真实居住信息，以确保享受各项优惠政策。由于社会保障号既承载着个人税收、福利、信用等信息，也承载着人口迁移流动的信息，因此，通过“福利引导、责权统一”的原则，引导流动人口主动接受管理成为可能⑭。

五、莫斯科：动态调整城市人口密度，通过中心城区拆迁改造，实现市区人口向郊区扩散

20世纪90年代苏联解体后，莫斯科经济经历短暂振兴，外来人口迅速增加，人口密度扩增成为莫斯科严重的社会问题。在莫斯科1000平方公里的土地上居住着860万人，每平方公里居住8600人。莫斯科政府适时制定《第三个城市总体规划》，决定依靠城市内部资源整合，动态调整人口密度。莫斯科政府拆除市区的破旧房屋、废旧仓库和效益低下的企业。通过拆迁，降低城市人口的密度，使人口布局逐步趋向合理。

2000年以后，莫斯科在保护古城风貌、建造CBD的同时，对中心城区加快了改造，以解决长期人口密集而形成的“热岛效应”“环境污染”和“城市噪声”。改造工作以拆除使用半个多世纪之久的“赫鲁晓夫住房”为重点。在赫鲁晓夫时期，莫斯科兴建了大批工业化住房，以每年建造12.5万平方米的速度建设五层楼作为民居。到20世纪80年代，质量较差的“赫氏住宅”引发莫斯科市民不满⑮。当时政府就打算动手拆除这些建筑，但由于缺乏资金支持，计划被搁置。2000年之后，为减轻中心城区的人口压力与资源承载力，避免市中心区功能达到极限，2002年开始，中心城区实施大规模拆迁工作。根据拆迁计划，莫斯科政府征询居民意见安置拆迁户，把拆迁居民安置到中心区的边缘居住，使中心区人口向中心边缘地带疏散。莫斯科政府计划到2020年完成对所有危旧房屋的拆除工作。2016年，莫斯科市政府实施新的拆迁改造计划，第一阶段拆迁总面积达2500万平方米，涉及住户160万人。为顺利实施计划，不仅要新建多个住宅小区，还要配套建设绿地公园、交通和市政设施等，整个项目预计花费3.5万亿卢布。旧城改造和“赫氏住宅”的改造在一定程度上起到了推动人口向城外流动的作用，使中心区以及城区人口有所减少。

在拆迁改造的同时，莫斯科拟定将大环内部分人口迁至新城。莫斯科扩容的设想在2011年由时任俄罗斯总统梅德韦杰夫与莫斯科市长索比亚宁提出，同年7月份得到莫斯科市议会的批准，年底时莫斯科市与莫斯科州达成最终协议，计划将该州16万公顷的土地并入莫斯科市。根据此项规划，莫斯科市政府计划将莫斯科大环内现有的超过1200万人口迁移部分至新区。按照莫斯科市和莫斯科州政府的设想，莫斯科市扩大后，新城区可为200万莫斯科市民提供住房，并提供100多万个专业技术就业岗位⑯。

六、首尔：“疏”“堵”结合，细化城市功能地带，通过搬迁中心城区行政机构，引导人口梯度疏解

从20世纪50年代中后期至2000年前后的近50年间，首尔作为韩国第一大城市呈现急速发展的态势，人口爆炸式增长，从1960年的244.5万人猛增到峰值年1992年的1061.2万人。首尔的面积仅占全国面积的0.6%，却集中了全国近20%左右的人口，22%的经济总量和近40%的公共机构，引发各种大城市病问题⑰。

20世纪70年代初，首尔政府在周边地区设置绿化地带作为开发限制区，控制人口过度膨胀。1982年韩国政府制定《首都圈整备计划法》，对首都圈的功能进行细化，划定首都三个地带：拥挤限制地带，即未来发展以分散人口和工业为主的地带，面积约占首都圈的18%；增长管理地带，即除了大型的工厂外其他机构都可以在此建立、发展的地带，也是为将来人口过度集中实施分散或者整治的地带，面积约占首都圈的50%；自然保护地带，发展受到严格限制，保护首都圈水源的区域，面积约占首都圈的32%⑱。首尔通过细化地带功能，收紧用地审查、审批，限制城市建设无限膨胀，减少人口集聚，达到总量控制人口规模的目的。

此外，行政机构的搬迁也是首尔疏散人口的重要策略。行政机构搬迁早在1973年就已开始。大田屯山行政新城搬迁计划是比较成功的一次，包括统计厅和政府记录保管所等11个行政机构的4000多名公务员搬离都市圈。2003年，为缓解首尔人口压力，韩国国会通过《新行政首都特别法》，决定将韩国行政首都从首尔迁往韩国中部地区。2004年8月，韩国政府宣布建立新行政首都“世宗特别自治市”，并于2007年开工建都；而韩国主要国家机关和立法机关在2012年至2020年陆续迁往新行政首都。到2030年将世宗市建成人口50万的行政中心复合城市，届时，世宗市将成为韩国平衡国土经济发展，承接新首都功能的自足发展、绿色、创新、和谐宜居的行政中心城市。首尔行政机构的搬迁，不仅可以带动就业人口的迁移，也会通过功能疏解带动中心城区人口向这些新城的迁移与聚集。据2017年12月首尔政府发布的《2016年度首尔统计年报》结果显示，2015年首尔市人口共1020.4万人，同比减少了9.3万。首尔市人口自2010年（1057.5万人）以来持续减少，6年间跌幅为3.5%，约37.1万人。

七、国外大城市人口调控经验对我国特大城市人口治理的启示

特大城市人口调控是一项系统、复杂的人口管理服务工作，本质上是为了优化特大城市人口空间分布，实现特大城市健康发展⑲。从城市定位和发展规模来看，北京、上海等国内特大城市与东京、纽约和伦敦等国际大城市在人口发展方面有相似性。东京、纽约和伦敦等国际大城市人口调控的措施对国内城市具有一定的启示借鉴意义。

首先，根据地方经济社会发展的整体规划需要，完善城市人口治理政策，引导人口规模合理发展。东京和伦敦都市圈在人口发展过程中坚持了始终如一的基本指导思想，在东京城市规划和人口调控过程中，政府运用法律手段予以支持起到了重要作用。东京按照《东京都长期规划——以21世纪为目标》《第二次东京都长期规划》《第三次东京都长期规划》等规划方案，把东京市区的部分产业和政务功能分解出去，缓解中心区的人口压力；同时，制定《首都建设法》《工业控制法》等相关法律法规，对一定规模以上的工业、大学、医院等设施的新增项目进行控制。同样，我国政府也应当综合规划，用法律和行政手段进行宏观调控。各部门的规划尽量做到“多规合一”，在人口治理方面要坚持规划的刚性约束力和实施规划的持续性。我国人口管理部门应建立有效的沟通机制，使政府相关部门尽早制定相关政策以应对人口波动带来的影响。

其次，人口以行政调控为主转为经济调控为主，形成以通过产业结构调整和市场之手来疏解人口的调控新格局。人口问题本质上是经济问题，人口调控战略必须实施重大转变，加强经济手段对流动人口的引导。城市在发展过程中，尤其是到工业化完成的中后期阶段，大城市与周边城市会形成物流、人流、资金流等网状的功能匹配关系。市场经济的不断发展，使经济措施调控人口发展成为社会发展的必然要求，应当逐步由过去以行政制约为主的直接控制向以利益导向为主的间接调控转变⑳。比如，纽约各区生活成本呈阶梯化特征，中心城区生活成本明显高于其他区域，加速了制造业的不断撤离，使低收入群体自发转移到近郊等生活成本相对低廉的地区，而以金融业、传媒业为首的第三产业人口则保留在中心城区，实现人口结构的空间合理分配。就具体措施而言，可以积极发挥市场价格机制的作用，引导现有城市人口向近郊区、远郊区等卫星城迁移。要勇于尝试突破现有行政区划的一些局限，舍得将部分优质产业和资源疏解出去，通过市场之手的力量，拉动相关人口在城市周边形成相应的城市功能区划。通过有意识地改变城市总体及市内不同地方的生活与发展成本，逐步减少政府在水、电、气、热、交通、教育、文化、环保等方面的补贴，影响不同层次的人群在选择例如北京、上海这样超大规模城市作为居住与发展地的成本与收益预期，就可以在一定程度上达到限制城市人口增长、引导城市人口合理流动的目的。

再次，优化人口空间分布，促进城乡及区域协调发展，发展“职住平衡”的新型卫星城。伦敦人口调控凸显城乡和区域协调发展的重要性。伦敦在城市化早期的时候，保护和发展农业，提高农民的收入水平，完善农民的各种保障制度，用城市化带动农民生活的现代化，从而减少农民进入城市。伦敦在郊区发展过程中，注重城乡的协同发展，一方面，加强郊区的基础设施建设，通过城郊铁路促进郊区的便捷式发展；另一方面，伦敦新城绿化程度高，空气质量好，与中心区存在噪声、污染的环境相比具有显著优势，因而吸引外来人口，有力疏解伦敦中心城区人口，优化人口空间布局。我国特大城市目前中心城区已经饱和，建设与发展郊区城市成为治疗“大城市病”的一剂良药。要采取有效措施优化人口的空间分布，并促进职住平衡。严格控制中心城区人口增长，推进新增人口向新城集聚，并积极在新城布局相应产业，包括向新城特别是重点新城疏解中心城部分功能及部分优质公共服务资源。

第四，完善外来流动人口的调控和服务，走城市包容性发展道路。一方面，外来流动人口为我国城市经济发展和城市建设做出了巨大贡献，因此，在对待外来流动人口时，要强化为外来流动人口服务的意识，始终坚持管理与服务并举，以服务为先导，寓管理于服务之中。另一方面，根据城市发展要求和创新趋势，制定合理政策，引导和鼓励一定范围和一定程度的人口流动。无论是纽约还是伦敦、巴黎，这些国外大城市，都具有较大的包容性，为流动人口提供较好的服务、完善的社保等措施。尤其是法国巴黎采用“登记+社保”的模式，实现对流动人口的有效管理。目前，我国正处于城市化快速发展时期，只有解决好流动人口在教育、医疗、户籍等方面的基本公共服务均等化问题，超大城市才能在人口、资源与利益的不断调整中达到一个平衡点。要努力创造公开、公平、公正、有序的发展环境，提高高效、优质、便捷的全方位服务，使外来流动人口成为真正意义上的“新城市人”。要想实现城市人口与经济的可持续发展，必须加强对流动人口尤其是农民工的管理。

第五，健全跨区域合作机制，加快大城市的都市圈建设，大力提高周边城市的人口吸纳能力，达到区域内人口的相对平衡。英国政府为了应对伦敦人口过于集中带来的交通拥堵、生态环境恶化、失业增加等问题，于19世纪70年代开始，采用城市群布局的方式在地域上组成一个相互关联、相互依赖的伦敦—伯明翰—利物浦—曼彻斯特城市群。该都市圈以伦敦—利物浦为轴线，包括大伦敦地区、伯明翰、谢菲尔德、利物浦、曼彻斯特等大城市和众多的小城镇；这一地区是产业革命后英国主要的生产基地和经济核心区，总面积约4.5万平方公里，人口3650万。伦敦都市圈相对于单个城市来说，确实聚焦了城市的各种功能，扩大了城市的容纳能力，人口在大区域内得到合理布局。同样，在国家相关政策支持下，应当加快我国大城市的都市圈建设，优化区域资源配置，加强京津冀、长三角、珠三角等区域在产业发展、生态环境保护、城乡建设、基础设施布局等方面的协作配合，推动大区域规划与议事协调机构的建设，形成各具特色、功能互补、布局合理的区域产业协作体系，形成人口流入大城市的缓冲区。

最后，东京、纽约和伦敦等国际大城市人口调控的经验表明，要以发展的眼光看待城市的人口容量问题，把城市改造和政府机构搬迁作为动态治理人口密集的方法㉑。纵观世界各大都市人口的集中变迁过程，不难看出大城市人口聚集不仅仅是由于大都市的快速发展所致，还由于全国范围内的区域发展不平衡所引致。那些经济、社会等资源丰富的区域吸引落后地区的人口聚集。莫斯科就是一个典型的随着时代的发展，很好地处理人口治理的变动性和长远性关系的城市。莫斯科政府根据人口变动的规律，适时制定城市总体规划，决定依靠城市内部资源整合，动态调整人口密度。所以，北京、上海等国内大城市在寻找解决人口问题的对策时，还应该站在促进区域平衡发展的高度，解决中心城区与都市圈其他城市之间区域发展不平衡问题，满足都市圈内大部分居民日益增长的物质文化需求，改变需求不匹配状况，提高副中心等城市的发展水平，增加其对人口的吸引力。

注释：

①2017年,北京市常住人口出现了17年来的首次负增长,共减少2.2万人;上海市2017年末常住人口继续负增长,总人口2418.33万人,比上年末减少1.37万人。

②陈佳鹏,黄匡时.特大城市的人口调控:东京经验及其启发.中国人口·资源与环境,2014(8).

③李彤,杨双.东京都市圈人口调控的经验及对北京的启示.商,2016(26).

④李冬梅.日本拟调控大学新建以应对东京人口增长.世界教育信息,2017(8).

⑤王桂新,王丽.国外大城市人口发展特征及其对上海市的启示.中国人口科学,2005年增刊.

⑥谢鹏.伦敦新城规划建设的经验教训和对北京的启示.经济地理,2010(1).

⑦张诗雨.发达国家城市人口治理经验.中国发展观察,2016(2).

⑧数据来源：根据美国人口调查局，中国指数研究院整理而成。

⑨Duranton G. Urban Evolutions: The Fast, the Slow, and the Still. American Economic Review, 2007,97(1):197-221.

⑩尹德挺.人口有序管理的国际经验与中国实践——基于流动人口服务管理的视角.人口与经济,2012(2).

⑪战雪.世界级城市人口变迁：过去的纽约和未来的北京.中国房地产,2017(23).

⑫王蓉.法国社会保障制度改革.中国人大,2010(10).

⑬王桂新.国外大城市人口规模控制问题的经验与启示.南京社会科学,2016(5).

⑭尹德挺.人口有序管理的国际经验与中国实践——基于流动人口服务管理的视角.人口与经济,2012(2).

⑮邱莉莉.莫斯科的旧城改造.城市问题,2002(6).

⑯彭天潇.莫斯科拟将大环内部分人口迁至新城.北京日报,2015-7-3.

⑰张可云,董静媚.首尔疏解策略及其对北京疏解非首都功能的启示.中国流通经济,2015(11).

⑱宋迎昌,裴雪姣.特大城市人口调控的国际经验.人民论坛,2013(4).

⑲刘厚莲.我国特大城市人口调控格局构建研究.学习与实践,2018(4).

⑳胡彩梅.特大城市人口的国际比较.开放导报,2015(3).

㉑段成荣.要发展地看待城市人口容量问题.人口研究,2005(5).