关于对省直管县档案执法调研的报告

刘道英

根据《河南省档案局办公室关于开展档案执法调研的通知》要求，河南省档案局政策法规处分别对各直管县进行档案执法调研。通过此次调研，一是了解和掌握档案管理整体情况、执法现状。二是查看和指导承包地确权档案的整理进度和规范化管理。

1 基本情况

本次档案执法调研是省局对直管县进行的首次档案执法专项调研，主要针对本省十个直管县档案行政管理部门，选取永城、邓州、兰考、巩义、新蔡等八个直管县调研（因两个市的特殊原因未能成行），调研历时两个半月。

1.1 调研方法：实地调研主要采取听、看、查、谈等方式进行。一是听取各直管县对档案执法情况汇报；二是检查执法程序是否规范；三是分别抽取机关和企事业单位进行实地查看。

1.2 调研内容：1.检查执法文书是否正规，是否有被检查单位现场询问笔录，检查后是否下达整改通知书等。2.检查八个直管县20个档案室。重点检查各门类文件材料收集情况并实行集中统一管理、档案资料安全保管和档案室安全情况，以及档案调阅利用、档案信息化建设等内容。

2 现状分析

2.1 馆库建设分析。

可以直观地看出，除汝州市、兰考县和邓州市档案局尚未建新馆外，其余直管县馆舍面积较“十一五”“十二五”期间都有较大幅度增长，平均增长约110%。馆库面积基本满足现存和今后20年档案增长需求。尤其是针对接收大量的承包地确权档案的需要，新蔡和长垣新增库房面积各300平方米。

馆藏档案中，有的直管县接收了婚姻档案和退伍档案，這是接收各门类档案的一大亮点，且利用率非常高，均占年利用率的90%以上。

2.2 执法履职分析。

以上数字显示，各直管县都具有执法主体资格，共有档案行政执法证41个、档案行政监督证4个。从调查表中可以看出，10个直管县档案行政执法监督证较少，执法证分布不均，年平均执法检查60个单位，达到和超过平均数的只有3家单位，分别是邓州、永城、长垣，其余未能达到平均水平。从实地调研情况上看，执法过程中绝大多数能够持证上岗，但仍有无证执法情况存在。

2.3 职能发挥分析。调查数字显示，各直管县档案局只有4个设置有法规科（股），档案行政执法职能设在办公室的有1个单位；设在业务科的有4个单位；设在其他科室的有1个单位。实地调研了解到，档案行政执法职能不论在哪个科室，基本上不影响职能的正常发挥。

2.4 档案执法分析。一是档案行政执法属于短板。各直管县档案行政管理部门的档案行政执法是软肋，虽然各直管县执法工作不同程度地开展，但每批次只有几个单位，多则几十个单位，执法力度是很不够的，个别县有时一年一次档案行政执法都未进行。二是缺乏辩证统一的发展意识。一方面因没有编制，无法设置法规科（股）；另一方面，因必须履行档案行政执法职能，于是不少单位只好把几个职能合并于一个科室。这就出现了同一个人既负责业务指导，又负责档案执法，身兼数职的现象非常普遍。

2.5 承包地确权档案分析。分别抽取各直管县的两个乡（镇），两个乡（镇）分别抽取两个测绘标段，查看承包地确权档案整理进度和规范化管理情况。

2.5.1 未完成全部归档工作。

（1）兰考县农业局、平顶山高新区农业局“一户一卷”确权档案已全部按照要求整理归档，其他按“件”整理的档案正有序开展。

（2）大部分县测绘标段对“一户一卷”档案只装订了一部分，其他的正在整理分类。

（3）部分地区由于和档案部门、农业部门对接协商不到位，归档标准制定不下来，归档装订工作暂停或暂缓。

（4）未进入归档阶段，部分地区的测绘标段因农村土地承包经营权确权颁证工作开展较晚，大多数还在签合同，未到归档阶段。

2.5.2 归档整体普遍存在的问题。

（1）大部分县档案归档标准制定时，不对接当地农业局和档案局，未能集中高效制定归档标准。由于对《河南省农村土地承包经营权确权颁证档案管理实施细则》理解不到位，导致进馆时反反复复，出现大量返工的现象，影响整体进度。

（2）由于大多数地区未开展验收，承包地确权档案还在施工标段或者乡镇上，需要尽快集中保管。

（3）档案资料缺少问题。部分地区由于作业标段技术流程或作业标段技术能力等原因，导致无公示图和公示表；公示结束后未将公示图和公示表收回，有的没有签章图就发放证书，直接用签字表代替等。

（4）特殊载体类整理不规范、保管不善等。大多数县“一户一卷”档案整理都比较好，但综合管理类、纠纷调处类、特殊载体类资料整理相对较差。

3 典型经验和做法

3.1 结合省委“三查”活动强化执法。2015年汝州市档案局结合省委“三查”活动要求对全市各乡（镇）办和市直117个单位开展档案行政监督检查及汛期档案安全保管工作检查，并制作现场笔录，针对没有专业档案室或档案室堆放杂物、设施陈旧、档案丢失、不及时归档等现象，市委督察室下达督查通知，档案局下达限期整改通知书，责令限期整改，并对需要整改的单位按时复查，直到达到标准要求。

3.2 及时通报执法检查情况。邓州市档案局在2015年对各乡（镇）办和市直一级单位档案管理工作进行检查，并以邓州市委办公室名义对检查结果下发通报；长垣县档案局在2017年档案执法检查中对产业集聚区、18个乡（镇、街道）和69个县直机关单位的档案工作情况进行全面执法检查，并以长垣县委办公室的名义下发通报。

4 执法调研中存在的问题和难点

4.1档案行政执法力度不够。一是不敢执法。普遍认为自己是弱势部门，领导重视程度不够，尤其是各单位相互都很熟悉，执法过严以后单位工作不好开展。二是联合执法。认为档案部门影响力小，联合执法能够达到一定的效果，所以各直管县愿意采取这种形式执法。三是个别单位因各种原因未进行档案执法工作，没能很好地履行档案行政执法主体资格。

4.2 执法不规范问题有待整改。执法过程中未严格按照执法程序，不会执法现象仍然存在。有些单位把行政执法等同于业务指导，认为档案工作就是单纯的服务工作，忽略了档案法制建设工作规范化。

4.3 档案执法队伍现状不容乐观。一是部分执法人员档案业务较熟练，但对执法程序不明晰，很难形成有理有据的执法。二是由于当地政府重经济轻档案工作的模糊认识，对档案队伍建设重视程度不够，人员配备不到位，执法队伍力量严重不足。三是档案执法队伍业务能力和执法水平有待提高。

5 加强档案行政执法建议和对策

一是加强执法监督力度。为了贯彻落实两办《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》，推进档案法律法规深入实施，建议可否与省委办公厅督察室联合对全省档案行政执法工作进行专项督查，确保对档案违法违纪行为发现一起查处一起，切实起到效果。

二是规范档案执法程序。由省档案局组织专业人员对全省执法人员进行培训和指导，在今后的档案行政执法工作中，要严格按照档案行政执法程序，不流于形式，不走过场，真正起到效果，使档案工作逐步步入法制化轨道。

三是加强开展民生领域档案执法。省档案局在执法中应善于发现问题，对查出的问题严肃处理，并提出通报批评，从而更加有力地维护群众的利益，提升档案执法的严肃性。

四是提高档案执法队伍人员素质。组织各市执法人员分批分次到山东和湖北等档案执法工作开展比较好的省、市学习交流，开拓思路、创新方法，对促进我省档案执法队伍建设具有积极意义。

（作者单位：河南省档案局 来稿日期：2018-01-22）