政策工具视阈下中国养老政策分析与思考

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(1. 天津大学马克思主义学院，天津 300350； 2. 天津大学经济与管理学部，天津 300072)

“老有所养”一词出自《礼记》，指老人可以得到妥善的抚养和关爱。由此可见，对健全养老服务的追求已经是中国文化千年的期盼。“十三五”规划纲要中指出，要积极应对人口老龄化，加强顶层设计，强调“建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系”。习近平总书记在党的十九大报告中再次强调，要积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。在进一步加强和改善政府养老政策的形势下，对我国养老政策予以梳理和分析具有重要的应用参考价值。对于中国养老政策的研究，一部分学者致力于探讨中国国情下适用的养老政策，如翟振武、陈佳鞠、李龙通过分析“十三五”期间中国人口老龄化的趋势和特点，认为社会抚养、家庭支持政策、智慧养老、资产养老和创建老年宜居环境是中国养老政策的努力方向[1]；林卡和吕浩然结合地方养老服务创新案例进行分析，在健康老龄化、积极老龄化、成功老龄化和生产性老龄化4种老龄化理念的基础上，认为应将老龄化的问题延展至老年照顾之外的参与和增能方面，从而丰富养老政策的内容和内涵，为发展老年友好型社会提供政策路径[2]；潘屹认为在中国，老龄化老年人口基数大、增长速度快、抚养比上升的特征约束下，应突出社区在养老中的作用，建设社区综合养老服务体系应是养老任务的核心[3-4]。另一部分学者则重点研究政策执行的影响因素及其执行的具体情况，马健囡、王德文利用离散时间logistic模型对影响省级居家养老政策时滞的因素进行回归分析[5]；胡业飞、崔杨杨对5个城市的社会化养老政策的执行进行了案例分析[6]。而对于政策文本自身的研究，多数学者都是从某一个或某一类政策文本入手，例如王辉和苟欢、刘利才分别以《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》为分析蓝本，从政策工具视角进行了细致分析[7-8]；王莉莉对中国的居家养老政策进行了历时的分析，认为在运转机制、资金投入、服务队伍、市场培育和服务输送与利用等方面，仍然存在较大的完善空间[9]；韩艳、朱火云对1978—2015年国家层面的事业单位养老保险政策文本进行了系统分析，对其他社会政策的改革提供了经验和教训[10]。而真正从国家层面宏观的、全面的分析养老政策文本的研究并不多见，韩艳曾对1949年至2014年的国家政策文本进行研究[11]，但只进行了简要的文献分析，并未做深入全面研究。尤其2015年和2016年出台的大量新政策所反映的新形势、新趋势亟待挖掘分析。

国内虽然从20世纪80年代开始就引入了政策工具的概念，但在养老领域，政策工具的应用并不广泛。顾建光把政策工具的研究分为五个层面，即对政策工具的效果、实施、相关性、开发以及动力学的研究[12]，但由于目前我国养老政策尚处于不断完善阶段，学者们更倾向于养老工具的开发研究。例如，杨团就建议把调整结构、建立标准、资金保障和成立行业协会作为发展养老服务业的政策工具[13]；王辉则是通过案例分析，阐释多元福利有效运转的逻辑，旨在开发可移植的多元福利政策工具[14]，而根据政策文本进行的政策工具研究仍然很少。

综上所述，国内目前在养老政策领域，一方面对国家层面的政策文本本身的研究存在空缺，另一方面利用政策工具分析养老政策文本的政策分析研究也很匮乏。通过归纳梳理1949年新中国成立以来，至2016年12月期间国家层面的养老政策文本，在政策工具视阈下，对其进行分析，针对发现的问题提出相应的对策建议。

一、 研究方法

内容分析法是一种对于传播内容进行客观、系统和定量描述的研究方法。其实质是对传播内容所含信息量及其变化规律进行分析，并从中探索发展趋势。它将非定量的文献材料转化为定量的数据，并依据这些数据对文献内容做出定量分析和做出关于事实的判断和推论，对组成文献的因素与结构的分析更为细致和程序化。

内容分析法的一般过程包括确定研究问题、抽取文献样本、确定分析单元、制定分析框架、进行内容编码、编码信度检验，以及将通过编码获得的数据进行分析并得出结论等步骤[15]。

为了确保研究的科学性，本文选取了1949—2016年间中共中央、国务院以及民政部、老龄委等相关中央部委出台的全国性涉及养老政策规定的文本，较为系统地对我国养老政策进行分析。

为实现对养老政策体系的研究，把分析单元确定为整篇的涉老政策，如《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》即一个独立完整的分析单元。

研究框架由X和Y两个维度构成。X维度为政策工具维度。政策工具的分类至今没有达成共识，学者们从各种视角出发制定了不同的分类标准，绝大多数学者按强制性标准进行分类，例如Howlett、Ramesh和Perl在前人的基础上按照“强制-志愿”的标准将政策工具分为强制性工具、混合工具、志愿工具[16]。Jordan、Wurzel和Zito则根据政策工具的作用机理在强制性工具和志愿协议的基础上，强调了市场工具和信息装置的作用[17]。国内的陈振明先生则把政策工具分为市场化工具、工商管理技术和社会化手段[18]。近年， Rothwell和Zegveld的环境型、供给型和需求型政策工具分类方法[19]，在国内的各个领域得到广泛的研究与应用。借鉴Rothwell和Zegveld的政策工具分类方法，分为供给类、环境类和需求类。之所以采用该分类方法除因其本身有更具体的次级政策工具(如供给型内的养老科技、养老信息、人才培养等)，操作方法明确之外，更因为它与中国目前及未来一段时间内养老政策环境的高度吻合：一是淡化政府强制力的作用，中国政府全面深化改革的目标要求，政府最大限度减少对微观事务的管理，持续向服务型政府转型；二是凸显供给和需求的作用，这与中国政府近年重点强调的供给侧改革不谋而合。

Y维度为养老层次维度，分为保障类、福利类和产业类。养老是一项事业，不仅仅是一种产业，必须为具有明显市场化取向的X维度增加一个约束的维度，结合其他国家养老领域政策的发展经验和中国可见的养老政策文本，可将Y维度设置为养老层次维度，所谓的层次是指居民个人资金的投入程度，具体可分为保障类、福利类和产业类。保障类是指国家完全承担的，仅面向极其困难老年群体的救助性保障措施；福利类是指国家为全体老人所提供的补助、补偿、服务等福利性措施；产业类是指以市场化为基础，以营利为目的的养老服务业，旨在为老人提供个人化的养老服务。

中国养老政策文本的二维分析框架见图1所示。

图1 养老政策文本分析二维框架

为了研究国家层面的养老政策文本，通过搜集、整理了自1949年10月1日新中国成立以来，至2016年12月31日的中共中央、国务院以及各部委的相关政策文本,共计112种。将对中国的养老政策进行穷尽式人工编码，编码采用一种政策一个代码的排他性原则。按照阶段和时间顺序将政策文本编码(见表1)，因篇幅限制，该表未显示全部编码内容。

表1 养老政策文本分析单元编码表

“信度检验是内容分析中非常重要的环节,它控制了编码过程的质量,进一步检验了编码表的清晰与明确程度,最终保证了内容分析的客观性与科学性”[20]。Holsiti Reliability，Scott’sπ，Cohen’s kappa和Krippendorff’s alpha是内容分析法的专用指标。为确保编码的信度，本文采用Scott’sπ信度检验指标。

Scott’sπ= (πo-πe)/(1 -πe) ，其中πo为已测得一致性比例，一般用霍斯提公式计算，Holsiti Reliability=2M/(N1+N2)，其中，N1和N2为两位编码者分别同时编码的数量，M为其中一致的编码数，本文中N1=N2=112，M=107，计算结果为0.955 4，超过阈值0.90，在可接受范围。πe为期望一致性比例=每个类别不同比例的平方和，πo=0.955 4，πe=0.310 1，计算结果为0.935 4，超过阈值0.75，在可接受范围。

二、 中国养老政策文本分析

根据韩艳等人的研究，本文按照养老政策服务对象和供给方式的差异，大致可分为五个历史阶段。第一阶段为1949—1977年，该阶段的养老政策制定的初衷是为了保障“三无”老人的基本生活。第二阶段为1978—1993年，在改革开放之际，城镇与农村的养老政策迎来不同的拐点。在城镇，为了减轻政府财政负担，企事业单位可以举办福利事业，为职工提供包括养老在内的福利；在农村，随着家庭联产承包责任制的推广，农村敬老院开始转变为村提留乡统筹供养的形式。第三阶段为1994—2010年，该阶段，养老政策的制定主要是应对庞大的体制外(非企事业单位)的养老服务需求。在城镇，随着计划经济向市场经济转轨，原来的企业供给养老服务覆盖面进一步缩小；同时，由于通货膨胀、农村人口进城务工等原因，城镇内部贫富差距逐渐拉大，低收入群体对养老服务的需求也不断上升；在农村，因为城乡差距进一步拉大，大量青壮年进城，农村老龄化的发展比城镇发展的速度更快、程度更深，原有的“五保”政策已经不能满足当时的需求。第四阶段为2011—2015年，2011年3月的政府工作报告指出，在即将展开的“十二五”时期工作中将“大力发展社会事业”，同时“加快完善社会保障制度，进一步提高保障水平，城乡基本养老、基本医疗保障制度实现全覆盖”，我国养老政策，也进入深化改革的攻坚阶段。第五阶段为2016年以后，“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，是全面深化改革的历史关节点，是人口老龄化成为基本国情的战略时期，建立健全的社会养老服务体系，制定完备的养老服务法律法规，普及尊老爱老的社会观念，形成全体人民共享发展成果的养老政策是“十三五”规划的重要任务。2016年作为完成这一任务的开局之年，新的政策已经陆续出台。

1. 中国养老政策的文本特点

从政策发布的时间来看，政策数量越来越多，发布频率越来越高。近70年的时间跨度中，政策主要集中于1994年以后，第三、第四、第五阶段的政策数量占比高达89%，而养老政策发布的频率也逐渐上升，从第一、第二阶段每年发布数量不足一种，大幅增加到第五阶段年发16种养老政策。

从政策发布的部门来看，重视程度越来越高，参与范围越来越广，协作程度越来越深。第一、第二阶段的养老政策基本都是由民政部出台，由于当时中国老龄化程度并不严重，养老任务相对轻松，养老工作仅仅以政府民政工作组成部分的形式出现。在第三阶段，国务院不仅直接出台多项涉老政策和决定，还多次转发全国老龄办、国家计委以及劳动和社会保障部等部委、单位单独出台，或者与民政部联合出台的养老政策，养老事业逐渐成为政府工作的重点。在第四阶段，国务院不仅积极出台涉老政策，制定长期、宏观的养老规划，更多次在政府工作报告中强调养老政策的重要性，中国保监会、住房城乡建设部、国土资源部等更多部门也参与到养老事业中来，与民政部、全国老龄办展开更为广泛的合作。第五阶段，养老事业不仅得到国务院的重视，习近平总书记也亲自参与其中。此外，涉老政策的出台也由之前民政部主导、多部门协作的模式向多部门广泛参与、共同制定转变。

从政策内容的侧重来看，逐渐由重视农村到重视城市，再到重视城乡一体化。在第一阶段，政策仅针对农村的“五保”老人，而第二、第三阶段，虽然对农村的“五保”制度仍继续完善，但“社会福利社会化”的大氛围下，更偏重城市老人的最低生活保障、医改等政策逐一落地实施。在第四、第五阶段，各项养老政策的城乡一体化提上日程，最低生活保障、医疗改革、养老保险等制度的城乡标准逐步缩小、统一，新出台的救助制度、发展养老服务业等政策也直接从城乡一体化的宏观视角进行规划。

2. 中国养老政策的二维模型及其特点

根据相同或相近的原则，将中国养老政策文本按照X轴政策工具和Y轴养老层级分别归类，并依据表1的编码填入图1二维分析框架，可以得到中国养老政策文本的二维模型(见图2)。

统计模型中各个类别中的政策文本数量，可以得到中国养老政策文本统计表(见表2)。

由图2和表2分析可以发现中国养老政策具有以下几个特点。

图2 中国养老政策文本的二维模型

表2 中国养老政策文本统计表

(1) 环境型政策工具占绝大多数，需求型政策工具相对短缺。从X维度观察可以发现，环境型政策工具共有77种，占比高达68.75%，供给型政策工具占比为20.54%，而需求型政策工具占比仅为10.71%。究其原因，一方面，主要是因为国家层面的政策多从整体环境出发，为养老事业的发展提供目标性和策略性的保障，这不仅仅是社会主义制度强调计划性的要求，更因为中国人口老龄化速度极快，中国政府迫切希望通过策略性的手段，尽快完成合理养老体制布局的心理。另一方面，是因为受时代意识及经济基础等各方面因素的限制，第一、第二阶段超过80%的政策集中在环境型政策工具，初步确立了我国基本的养老政策方向和措施；第三阶段仍有超过80%的政策集中在环境型政策工具，为养老制度转型提供必要支撑，同时供给型政策工具开始得到加强，主要是从养老资金投入和养老设施建设等方面提供条件；第四、第五阶段环境型政策工具比例降至不足六成，而供给型和需求型政策工具都大幅上升，分别超过20%和15%，这两个阶段不仅从金融税收和人才培养等方面丰富了环境型和供给型政策工具，更开拓了需求型政策工具，强调PPP模式在养老领域的应用，重视市场的塑造和观念的改造。

(2) 保障类养老政策数量偏少，产业类养老政策发展迅速。从Y维度观察可以发现，第一、第二阶段，保障类养老政策虽然只有5种和4种，但却是该阶段的养老政策主体，福利类养老政策在第三阶段得到了丰富与发展，22种相关政策占比高达57.89%，第四、第五阶段，产业类养老政策迅速发展，占比达到六成以上，甚至一度接近七成。虽然保障类养老政策数量不多，但正是由于国家强制性养老保障措施的调整，引起整体养老政策规划的转变，从第一、第二阶段的“五保”政策，到后来最低生活保障金制度、特困人员救助供养制度，建立了以解决最困难群众生活问题为政策核心的中国特色社会保障制度，这一系列政策也都说明，在中国的社会主义制度下，执政党和政府更加关注最困难群众的利益。福利类养老政策由于“社会福利社会化”的政策导向，在第三阶段出现数量的大幅增长，具体表现为鼓励各种形式的社会养老机构的发展和推进医疗保险制度改革。在第四、第五阶段，以营利为目的的养老服务业得到中国政府的重视，产业类养老政策连续出台，居家养老、社区养老、以房养老等多种形式的养老产业都得到政策支持，除了对资金投入和养老设施的支持，中国政府还出台了许多养老产业的行业规范。

(3) 各种类型政策分布不均。观察二维模型可以发现，中国养老政策呈现漏斗状分布格局，即环境型政策工具在保障类、福利类和产业类政策中分布较为均匀，但供给型和需求型政策工具则集中于产业类和福利类政策，而在保障类政策中极度匮乏。造成这种状态主要有以下几点原因。第一，国家层面的政策必然更重视整体的布局和引导，因此对各层次的养老政策都以目标规划为主，大量的目标规划工具造成环境型政策工具在3种层次的养老领域中分布较为均匀。第二，保障类养老以特困人员救助供养制度和最低生活保障金制度为核心，这两种制度都更依赖地方财政而不是中央财政，因此国家层面的政策在保障类领域只能以目标规划、法制管制的形式出现，而保障类养老的供给型和需求型政策工具话语权更多的掌握在地方政府手中。第三，福利类养老本身就是在“社会福利社会化”的导向下快速发展的，这种导向的目标就是通过社会力量的参与，减少政府的财政负担和职能范围，因此政府更倾向于利用目标规划和法规管制等环境型工具，取代需要政府直接参与的供给型和需求型工具。

3. 中国养老政策体系存在的问题

目前，我国在养老政策落实中，对财政的依赖度较高，养老政策由于各地经济发展水平的差异而导致中国养老政策体系中存在着以下几个问题。

(1) 政府在养老领域的职能过重。第一，表现在对环境型政策工具的依赖，这必然导致政府深入参与和过分干预，与党的十八大以来强调政府精简放权、转变职能的政治体制改革目标发生冲突；而重视短期效果和具有强烈指向的策略措施的大量应用，不仅无益于长期规划的逐步推进，也缺乏明确的操作细则，易在地方形成“模糊政策”效应，导致政策被选择性执行。第二，供给型工具仍以资金投入和设施建设为主，既对公共财政要求较高，也造成政府职能的扩大。第三，虽然“十二五”规划以来，需求型政策工具得到补充，但数量仍然很少，且集中于养老服务的PPP领域，政府依然作为政策实施的主体，承担提供绝大多数养老服务的角色。

(2) 政策分布结构不合理。习近平总书记强调，要“构建居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系”，但近期的养老政策集中于产业类养老领域，而“在未来相当长的一段时期内，我国老年人还将以家庭养老为主”[21]，养老服务机构不可能根本性的解决中国的养老问题，更重要的是养老是一项事业而不仅仅是一项产业，产业化固然可以带来膨胀式的发展，但这种发展仅限于拥有利润的产业类养老领域，而覆盖面更广的福利类养老和更迫切需要资源支持的保障类养老必然受到冷落。供给型和需求型工具匮乏，尤其是在保障类和福利类养老领域的缺失，不仅造成这两种养老层次上的养老服务质量和社会认可度的不足，更缩小了国家养老政策受益人群的范围。

(3) 政策工具选择较为单一。就数量最多的供给型工具来看，目标规划和策略措施类的顶层设计、模糊性工具占绝大多数，金融税收和法规管制不完善、行业规范的操作性不强、专业化工具少之又少，不仅导致了养老制度的城乡差异、地区差异和行业差异，也不利于养老政策在地方、基层的顺利推行。供给型工具中资金投入和设施建设比重过高：一是不符合当前供给侧结构性改革要求；二是养老信息和养老科技的缺失，也不符合互联网+和物联网时代的发展趋势，而人才培养机制的不完善，更进一步制约了养老服务的质量和养老产业的发展。需求型工具中，服务外包和服务采购是目前主要选择的政策工具，虽然这在当前公共事务合作治理中有积极作用，但由于资本的追逐利润的本性，该类型工具必然集中于产业类养老领域，从而造成利润率不高的保障类和福利类养老领域缺乏国家的政策支持和市场的资本支持；当然政府在市场塑造、海外交流和观念改造方面也做出了努力，但力度仍嫌不足，而单纯的降低入场门槛和吸引外资，既不可能满足庞大的养老服务产业需求，也不可能带动老年人积极参与目前以机构养老为主的养老服务业；此外，由于农村中敬老院及“五保户”的长期污名化，以及城市中年子女的孝行标准依然受到传统“孝道”观念的影响[22]，都造成难以推进机构养老，甚至社区养老的困境。

(4) 养老政策的前瞻性、延续性较差。我们国家人口老龄化目前已经成为重要的民生问题，近20年内将是60岁老人剧增时期，而且他们是我国计划生育政策下产生的特殊群体，最早的独生子女父母现在已经六十多岁，20年内剧增的60岁老人大多是独生子女父母，他们是真正的空巢老人，子女几乎没有在身边的，而且现在的二胎政策也是独生子女面临的不二选择。这些“独生子女”们既要抚养下一代，还要赡养夫妻双方父母。尤其是农村，对于独生子女父母来说，养老更是尴尬问题。此外，郑秉文认为“‘未富先老’和‘幼稚社保’有可能成为中国崛起的一个制约因素，老龄化和社保财务负担有可能成为中国的一个拖累，社保制度将面临空前压力，中国竞争力有可能受到巨大影响”[23]。这些都是目前国家政策制定就应考虑到的状况。

(5) 国家政策的宏观调控与地方的微观操作脱节。一方面，保障类养老“旨在消除老年贫困”[24]，是一种兜底性政策，但其主要形式-最低生活保障金制度-更依赖地方财政，导致中央政府的话语权不足，只能以整体目标规划的形式进行引导。另一方面，国家政策是纲领性指导意见，不同时期不同地区的具体情况不同，各地区应在国家政策的指导下根据实际情况制定本地区的可操作性制度规定。例如大中城市和村镇就不能统一标准和要求。由于出生于村镇的子女大多远离故乡到较大城市求职和谋生， 我国未来将会出现为数不少的老人跟随子女到异地生活，从而出现一种不容忽视的新的养老形式-异地养老。父母随子女远离故土的现象在未来30年内尤为突出，就全国范围而言，这不是普遍现象，但从总体数量上看，绝对是一个庞大的数据。这也给国家和地方政府推出了一个需要应对的新问题。

三、 进一步完善中国养老政策的路径与方法

由于我国的社会保障制度与现实的社会经济发展水平不对称，再加上各地区之间经济发展水平不平衡，所以在落实国家养老政策过程中存在着不同程度的障碍和困难。因此，必须采取非常规手段解决我国的养老问题。

1. 实现政府职能转变

首先，要降低环境型工具比重，一方面要减少环境型工具的数量；另一方面需要增加供给型和需求型工具的选择，使养老领域改革与全面深化改革和供给侧结构性改革的顶层设计目标协调一致。其次，要优化环境型工具选择，减少策略措施工具，增加金融税收工具，加强养老领域个人、机构的参与意愿；增加法规管制和行业规范工具，保障老年人权益、明确养老产业各方权责，并规范个人、社区、机构等养老产业各参与方行为，以促进养老领域的生态健康。还要优化供给型工具，减少政府直接参与的资金投入和设施建设工具。此外，还必须增加需求型工具数量，重视社会观念改造和养老市场塑造，塑造适合中国国情的养老产业结构。

2. 优化养老政策结构

在不同养老层面选择合适的政策工具。保障类养老迫切需要观念改造和人才培养，前者可以推动社会对养老机构的“去污名化”，增加老人及其子女对家庭养老以外的其他养老服务提供方式的认同感，后者可以提高养老服务水平，降低养老服务供给成本；中央政府应把解决特困老人的基本养老问题纳入国家“精准扶贫”的整体战略。福利类养老是社会再分配的手段之一，具有最广泛的覆盖面积，通过法规管制工具“完善并改革现行退休制度”[25]，建立和规范基本养老金制度及职业年金制度，才能确保公平的全民老年福利。产业类养老在目前的中国，只能作为家庭养老的补充，作为满足个性化养老需求的方式，通过加强人才培养、充分利用养老信息和养老科技来提升养老服务水平，才能吸引更多有条件的老人，差异化的市场塑造和海外交流才能真正让养老产业充满扩张的活力和前进的动力。

3. 完善养老政策长效机制

长效机制的完善首先要依赖于政府的政策支持：一是要实施全覆盖战略，建立多支柱、多层次的养老保障制度体系；二是彻底解决养老的“能力建设”问题，提高我国养老保障能力；三是要依靠智库的智力支撑，围绕国家养老战略的需求开展前瞻性、针对性、储备性政策研究；四是要在全社会营造尊老、敬老的风气，这不仅可以保障现有老人的身心健康，更能让青壮年乐观的预见到自己的老年生活，使全社会成为养老政策的利益相关者，进而出于自身利益考量积极推动和监督养老制度的健康运行。

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