我国企业主导新城投资开发存在的问题和建议

程芝元

【摘要】从1998年加快城市化进程开始，我国城市化率每年以约高于1%的增速飞跃式高速增长，到2017年底，我国城市化率已达到57%，我国城市化发展已经进入新的历史时期。一方面我国城市化飞速发展极大的促进了经济社会的发展，积累了社会财富，增加了就业，改善了人民群众的居住和生活品质，带来了社会繁荣；另一方面也因为种种原因相当部分的城市化进程带来了“城市病”，主要表现：有的非理性开发导致交通堵塞、污染严重的“堵城”，有的仅仅只搞房地产开发缺乏产业支撑的“睡城”，有的盲目过度开发成为“空城”，极大的浪费了社会资源和财富，也给经济社会的发展烙上的永久不可逆转的“伤痛”。针对当前单一的地方政府主导新城投资开发的模式存在的突出问题，国家应当探索多元化的新城投资开发模式，鼓励企业参与并主导新城投资开发的模式；随着我国进入新时代，社会主要矛盾转变为人民群众日益增长的物质文化需要与发展不平衡不充分的矛盾，企业参与并主导新城投资开发的模式将为解决新时代社会主要矛盾在新城投资开发模式方面提供有益尝试。

【关键词】企业主导；新城；投资开发；问题建议

一、企业主导新城投资开发的现状

一般来说，新城投资开发行为主要是地方政府主导，政府或政府组建的投资平台公司，从新城城市发展规划定位开始，经过土地利用规划、征地拆迁安置、基础设施建设形成七通（市政道路通、供水、供电、供天然气或煤气、通讯、网络、供热气）一平（场地平整）的“熟地”，通过城市配套商业招商、投资开发建设形成“热地”，拉动经营性建设土地的出让价值，推进房地产开发建设，带来城市居住和商业消费的人气，最后进入城市管理阶段，从而完成了新城城市化过程。企业参与到新城投资开发城市化过程多为阶段性参与，如一级土地整理投资开发、二级房地产开发、城市配套商业投资开发等独立阶段。在发达的“北上广深”一线城市因其独特的区位、优质的市场配置资源、超前的城市规划发展理念、集群的高素质人才、强大的财政实力、充裕的融资渠道和资金等因素不可能产生新城投资开发由企业主导的情况。

在国内，企业全过程参与新城投资开发的较少，即使参与也多是融资性和从属性参与；企业全过程参与并主导新城投资开发的更少，而且主要在相对欠发达区域，多为区位相对较优、城市规划发展理念落后、高素质人才相对欠缺、财政实力较弱和融资渠道较窄，且毗邻发达城市或大中城市周边。企业全过程参与并主导新城投资开发的商业模式最早起源于十多年前华夏幸福在河北廊坊的固安新城，2011年央企中国中铁在贵州打造的中铁国际生态城，以及其它企业在其它区域主导新城投资开发的类商业模式，已经崭露头角。在绿色、环保、生态主题越来越重要，国家为防范地方债务风险严控融资规模新常态的今天，此商业模式的成功运作已为政府取得良好的社会效益和经济效益、企业取得很好的经济收益和品牌效益，以及当地老百姓获得收入实惠和就业受益的“三赢”局面，成功打造的固安新城和中铁国际生态城的美誉度和影响力正吸引大量的各级地方政府实地考察，多数地方政府在理性分析后抛出橄榄枝，期望借鉴企业主导新城投资开发的商业模式加快地方经济社会的可持续发展。

二、企业主导新城投资开发的主要问题

企业主导新城投资开发主要包含主导城市规划定位、主导基础设施建设、主导土地资源用途规划、主导产业投资开发、主导城市运营管理等方面。根据新城投资开发的阶段，企业在主导新城投资开发过程存在一些亟待解决的问题：

难以选择投资开发主体。地方政府选择主导新城投资开发企业这一投资主体的行为应当是政府采购行为，如何既能保证其选择行为公开、公平、公正（即“三公”），满足合规要求，又能达到适应市场化择优选择的目的，对于地方政府来说是一大难题。地方政府的“三公”选择程序，主要是招标拍卖挂牌程序，但是现状一是因为新城投资开发一般是地方政府主导、企业基本不参与，国内具有城市定位理念先进规划能力强可供选择参与竞争的企业数量不多；二是单有城市定位理念先进规划能力强、同时具有较强的投资能力和全过程运作能力的企业更是凤毛菱角。如果地方政府选择程序太过于繁琐，企业一方面要在未被选择要投入大量的人力、财力和大量市场研究工作耗费时间，另一方面企业担心自己核心商业秘密之一的城市规划定位成果一旦在未被选择前提交，可能导致成果被窃取，可能被个别诚信较差的政府拿到城市规划定位成果后终止合作，企业经营风险较大。

城市规划定位风险较大。企业主导新城投资开发的核心是企业对于新城开发区域的城市规划定位，新城的城市规划是地方政府的行政行为，而城市规划来源于该区域市场调查、城市发展研究后的城市定位。从地方政府角度，担心平庸的城市规划定位能力导致项目平庸，品质较低，不上档次，不能可持续发展，有可能成为历史的“罪人”，這样的案例和教训不少。地方政府毕竟是行政机关，选择最优化又能落地具有可操作性的城市规划定位的评判能力事实上又是弱项，也正因为地方政府城市规划定位能力弱才邀请城市定位理念先进规划能力强的企业来主导新城投资开发，地方政府难以评判企业城市规划定位能力和水平的优劣，这本身就是矛盾。通行的做法是地方政府聘请国内国际行业内专家帮助其评判，对于一般新城投资开发是没多大问题，但是对于自然禀赋较差、区位优势又不明显区域的城市区域的规划定位，专家就难以有效解决，一方面是专家对同一新城的理论意见多是不同角度的，有时候专家间的意见本身就相互矛盾的；另一方面是专家的意见因其不实际投资不实际运作，多会出现规划难以落地、可执行性较差，或投资成本极高、投资收益极差的状况，那种外表“华丽”仅仅写在纸上的规划非常多。

新城发展的土地建设指标难以满足。国家对于城市发展实行区域平衡、总量控制，土地建设指标是制约大多数新城开发建设发展的瓶颈，土地建设指标对于地方政府来说一般都比较紧张；有的地方政府主观上认为企业主导的新城开发是企业的事，盈利属于企业，共赢发展的大局观欠缺，企业主导的新城投资开发项目的土地建设指标供需矛盾就更加突出；有的地方政府对于土地利用政策水平不足，在政策性指标本身就紧张的情况下，原有土地建设指标挖潜不够，取得的土地建设指标又没有有效利用而浪费土地建设指标；有的地方政府土地建设指标利用观念较差，出现土地建设指标利用与开发进度不协调脱节而闲置土地建设指标的情况。

产业招商投资难落地。经过审批的新城城市规划定位涉及的新型产业投资落地才是关键，也是新城可持续发展、片区开发快速成型和增值的“发动机”。一般作为主城区自然延伸的非纯工业区的新城，基本没有考虑产业招商，仅为城市配套功能的商业。企业主导新城投资项目在城市规划定位大多会考虑打造商业综合体、文化、旅游、科研、创意、智慧、游乐、酒店、特色小镇、养生养老、休闲度假、体育运动、教育培训等生态产业以及主城区发展自然转移的产业，此类新型朝阳生态产业对于聚集高端可持续人气、产城一体、拉升城市品质、提高区域价值的作用很大，但是此类产业大多投入高、投资周期长、回报率低或亏损面大。地方政府受融资、土地出让、人才和观念等限制难以招商；即便勉强招商也会是投资难以落地。企业主导此类新城投资开发，尽管企业可使用的市场化手段多样，招商合作方式灵活，但是大多地方政府给予的优惠政策有限，支持力度不够导致新城快速形成“热火朝天”的局面较难。

城市管理运营不适应新业态。城市管理和城市运营是两个不同层面的概念，城市管理是城市基本功能的保障，城市运营是在城市管理基础上，保持城市新型产业持续健康经营的保障。一般来说，城市管理属于地方政府行政行为，城市运营属于地方政府采购行为。良好的城市管理和城市运营是商业综合体、文化、旅游、科研、创意、智慧、游乐、酒店、特色小镇、养生养老、休闲度假、体育运动、教育培训等生态产业以及主城发展自然转移产业新城的保障，也是保持产业新城的生机与活力的途径。国内少量城市区域也开始尝试将传统的城市管理外包给专业化企业，此城市管理外包服务逐步开始转化为政府采购行为，如贵阳部分区县试行效果就非常明显，不仅成本相对节约，而且城市市容市貌更加靓丽。新业态的产业新城的城市管理运营不同于传统的城市管理，各新业态产业间的市场运营服务要求也有较大的差异化，专业化要求程度也很高。多数地方政府的观念还难以从传统的城市管理向新型的城市管理，以及更加高级的城市运营转变，导致企业主导新城投资开发的城市管理和城市运营不适应新业态。

三、加快企业主导新城投资开发的建议

促进市场主体的公平竞争，从源头上解决多元化市场主体参与新城投资开发。在新时代社会主义市场经济转型升级、提质增效过程中，国家层面和地方政府都应该将企业纳入新城投资开发的参与主体中，制定企业同等参与新城投资开发政策。从经济学原理来讲，只有充分的竞争才有效率和效益。加大力度引入市场竞争机制，从传统的地方政府或政府平台公司主导新城投资开发单一的垄断模式，转向多元化的企业同等参与主导新城投资开发模式，从而从根本上改变地方政府既当裁判员又是运动员的不良状态，政府可以从直接参与市场竞争主体中解脱出来，轻装上阵；地方政府不仅可以获得更多的外来投资，吸收更好的规划开发理念，打造更新的产业业态，加速区域新城可持续发展；而且从某种程度上讲还可以打破地方垄断，防止腐败，让那些想干事、能干事、干成事的地方领导干部可以大胆、开拓性的工作。当然，鉴于参与主导新城投资开发的企业很少，地方政府在选择参与企业时可以逐步放开，先期优先选择有强大的投资实力、成功运作新城投资开发项目的央企、国企或大型上市公司，营造良好的市场公平竞争环境，让更多愿意参与主导新城投资开发的企业主动转型；远期有更多的企业参与主导新城投资开发热潮中，打造出更多的可持续发展的产业新城。

规划定位以新型业态产业为主。新城城市发展规划定位上，地方政府要从传统的以房地产开发为主转向以新型业态产业为主的新城投资开发原则，结合所在区域的经济社会发展规划，挖掘地方人文文化、非物质文化、特色产业、休闲旅游等优势和独特资源，与主导新城投资开发的企业一道科学论证，形成5-10年的产业新城发展规划，按照法定程序形成法定规划文本，理顺开发时序，把控投资节奏，分期滚动实施，坚持一张蓝图绘到底。

多种方式争取更多的土地建设指标，尽可能提高土地建设指标使用效率。土地建设指标的稀缺性要求地方政府站位要高、大局观要强，地方政府应当本着互利互惠的原则，与企业一道组建专门机构负责土地建设指标工作。要在科学合理的新城城市规劃定位基础上，加快修编新城土地资源利用规划，结合新城产业项目推进进度，分年度有计划的争取更多的符合产业发展的新增土地建设指标；深入解读土地建设指标使用政策，加大力度挖潜新城区域现有的土地建设指标资源；还可以将文化旅游、休闲度假、主题公园、体育运动等产业的土地利用和产业投资开发进度，与集体土地流转、发展集体经济组织、改善民生、和谐共生相结合，最大限度节约使用土地建设指标，最大程度有效使用土地建设指标；同时，广泛收集土地建设指标使用信息，必要时可以在省内或跨省购买暂时未用或发展富余的土地建设指标，以突破新城投资开发受土地建设指标制约的“瓶颈”。

新型业态产业投资的特性决定需要降低投资门槛，给予优惠政策。地方政府要高度理解企业主导新城投资开发的难度和合作共赢的大局，充分发挥主导新城投资开发企业的市场化手段多样化的优势，充分调动主导新城投资开发企业的灵活运用招商合作方式的积极性，要根据各新型业态产业投资运作的市场化行规，针对成功运营的品牌业态企业，前期减少其直接投入资金，后期增加其滚动投入资金，降低业态企业的准入门槛，解决其投资风险的后顾之忧；地方政府还应当增强行政服务意识，简化新型业态企业的投资审批流程，创设专门的服务窗口，开设绿色办事通道，提高行政审批效率；在行政规费上尽量减免，在税收政策上尽量优惠，在财政产业资金上尽量补贴，在产业融资上尽量降低利率成本，切实给予新型业态产业企业发展的实惠支持。真正使新型业态产业企业招得进来，运营得起来，生存得下来，发展有未来。

探索实施城市运营政策。企业主导的新型业态新城的城市运营需要转变观念，采用新的城市管理方式和城市运营模式，地方政府应当根据新型业态城市特点制定城市运营政策，将城市管理外包给专业服务企业，将城市运营通过一定程序交由主导新城投资开发的企业，利于主导新城投资开发的企业更加专注新城产业的培育，更加注重新城产业的可持续发展，更加主动提高城市运营服务水平，以期望获取长期收益，避免短视化现象出现。

总之，加快企业主导新城投资开发步伐，促进多元化市场主体参与新城投资开发，保持新城投资开发市场可持续健康发展，事关国民经济和社会发展大局，事关全面建成小康社会目标的实现，事关新时代“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的顺利实施，对地方政府、企业和老百姓的发展有着积极的促进作用。相信通过国家积极引导，企业依法合规经营，一定会迎来企业参与主导新城投资开发的美好未来，为实现人民对美好生活向往的目标贡献力量！

参考文献：

[1]《中华人民共和国土地法》

[2]《中华人民共和国土地法实施细则》

[3]《中华人民共和国房地产法》

[4]《中华人民共和国城市规划法》