从“一致”“等值”到“认可”：教育资历跨境认可的全球实践和新动向

朱贺玲，文 雯

（清华大学教育研究院，北京100084）

随着经济全球化的拓展和延伸，世界各国在社会、文化、教育等领域的交流与合作不断深化，极大地促进了学生和劳动力的跨境流动，不同国家间教育资历（qualification）的互相认可成为亟须解决的问题。教育资历互认不仅要求各国承认外国教育资历的有效性，还需依据本国教育、就业系统的实际情况对其进行再诠释，并赋予外国教育资历持有者与本国相近资历持有者同等的升学、就业权利。

教育资历是指官方机构正式承认学习者达至的学习成果，并授予学习者证书（certificate）、文凭（diploma）、学位（degree）等头衔[1]。对教育资历的认可通常分为学术认可（academic recognition）和专业认可（professional recognition），二者分别以求学深造和就业为认可目的[2]。专业认可中尤其是在涉及医生、律师等受管制的行业领域，除了认可教育资历外，同样需要评估资历持有者的专业知识和技能，以决定是否给予其相关行业的准入授权。此过程往往涉及政府机构、专业团体、雇主等多方利益相关群体，在此暂不对其进行讨论。

一、教育资历认可理念的演变

在过去的近30年中，教育资历认可理念经历了由“一致（nostrification）”“等值（equivalence）”到“认可（recognition）”的转变[3]。其中，“一致”要求外国教育资历须与本国相近资历几乎完全相同且能够兼容本国教育体系方可获得认可，而且外国教育资历通常被授予认可国的教育资历名称。由于各国教育体系多样，较难找到几乎完全相同的两个资历，即使资历名称相同，入学要求、学习内容、教育年限、授予标准等也可能存在较大差异[4]。在此背景下，“等值”逐渐取代“一致”，在较长时间内成为新的认可理念。

“等值”意味着两国资历虽然不同，但只要在一些规定的变量（如学习时间、内容、形式等）上等值，依然可以获得对方认可。在此理念下，各国主管机构通常详细比较外国资历与本国相近资历的课程内容、教育年限、学生负荷（workload）①等投入性（input）的学习要素，若无较大差异则可获得认可。然而，“等值”所强调的各种投入性、过程性学习要素并不必然反映学生的能力。因此，20世纪末以来，“认可”逐渐取代“等值”，成为后续资历跨境认可的核心原则。

“认可”是指权威机构正式承认外国教育资历的价值，以便资历持有者得以在认可国继续求学或就业[5]。该理念的出现有3方面原因：首先，全球教育理念发生了转变，由侧重学习投入（learning input）转为关注学习成果（learning outcome）。学习成果指的是学生完成特定阶段的学习后，被期望知道、理解以及所能展现的东西，通常表现为知识（knowledge）、技能（skill）、能力（ability）、态度（attitude）等的动态组合[6]。“认可”较之“等值”“一致”最大的区别就是关注学生在不同教育体系获得资历的过程中，所掌握的知识、能力、素养是否存在实质性差异[7]。其次，“认可”理念也是为了回应尊重教育系统多样性的需要。各国教育和资历系统多元，相近资历的入学要求、学习形式、内容、年限等教育过程性因素往往存在较大差异。“认可”强调学习成果是否存在实质性差异，在较大程度上缓解了教育系统的多样性对资历认可结果的影响。最后，“认可”理念最早出现在《欧洲地区高等教育资历认可公约》（《里斯本公约》），是欧洲一体化的政治需要。欧盟于1999年提出构建更加兼容的“欧洲高等教育区”（EHEA），以加强学生、教师、研究人员以及劳动力的流动，这是促进欧洲一体化的政治目标在教育领域实现的重要手段。传统理念下的教育资历认可程序冗长、繁琐，在较大程度上阻碍了学生的跨境流动。“认可”不再详细比较诸多投入性、过程性的学习要素，更能促进各国间的学生及劳动力的流动。

实质性差异即外国资历与本国相近资历之间存在显著差异，以致外国资历持有者无法在认可国进行求学、研究或者就业等活动[8]。关于判定实质性差异的具体操作方式，欧盟有着明确的态度：各国尽可能给予资历跨境认可的理由，而不是费尽心思去证明实质性差异的存在。具体而言，“实质性差异”通常有3个判定原则：

第一，学习成果是判定实质性差异的重要因素。一方面，教育年限、课程内容等学习投入因素的差异，由于并不直接反映资历持有者的能力，通常仅作为辅助参考；另一方面，各国教育和资历系统多样，详细对比相近资历的入学要求、学习内容、学分数量、授予标准等过程性因素较难取得积极的结果，而强调学习成果的实质性差异在较大程度上克服了资历认可的机械性，缓解了多元的教育系统对认可结果的影响。

第二，实质性差异的判定与认可目标息息相关。通常情况下，若资历认可的目的为求学，认可国主管机构考虑到申请者的潜能及增进能力，通常更容易给予认可。但若资历认可的目的是进入接收国的劳动力市场，则除教育资历外，以往从事相关工作的时长和内容均被视为重要的参考依据。受管制行业的准入标准更为严格，资历也更难获得认可。

第三，实质性差异并不必然导致对外国教育资历的不认可，应优先考虑替代性认可、部分认可、有条件认可。除非以上情形均不适用，否则不应拒绝认可外国资历。具体来说，替代性认可指若资历之间存在实质性差异，主管机构应将外国资历与本国其他相近资历进行对比，以帮助申请者寻找其他可能的求学或就业机会；部分认可即主管机构仅认可外国资历的部分学分，申请者可在后续学习中申请免修已获认可的学分；有条件认可通常要求申请者满足相关条件后（如获得规定课程的学分），方可获得资历认可。

值得注意的是，在政策文本之外，由于学习成果较难直接测量、对比，再加上学生流动模式的多样化、教育质量不均衡等因素的影响，即使在教育资历跨境认可起步较早的欧洲，基于学习成果的认可理念亦面临较大程度的实践困境。一方面，从国家层面来讲，各国对资历认可的认同程度存在较大差异。相关调研结果显示，欧洲绝大多数国家仍倾向于优先评估入学要求、学习内容等投入性因素是否等值。在参与调研的50个国家中，仅15个国家将学习成果视为认可标准，而且除2个国家认为学习成果最为关键外，其他13个国家仅将其视为认可标准之一[9]。另一方面，从高等教育机构来看，欧盟相关调研结果表明，各国高等教育机构在招生过程中认可外国资历时，通常更为强调教育年限、学分数量等易于量化的标准，学习者的知识、技能、能力等质性标准则较少被提及。尽管欧盟及其成员国均对认可外国资历的原则和程序进行了明确规定，但是高等教育机构仍倾向于坚持既有做法[10]。

二、全球资历跨境认可的发展

自联合国教科文组织（UNESCO）于1947年首次提出“考虑学位对等问题”后[11]，1975—1983年，全球相继签署了6个关于高等教育资历跨境认可的地区公约②。其中，欧洲、亚太、非洲地区相继于1997年、2011年、2014年更新了原有公约，并重新命名为《欧洲地区高等教育资历认可公约》（里斯本公约）、《亚太地区高等教育资历认可公约》（东京公约）、《修订的非洲地区国家高等教育学习、证书、文凭、学位及其他学术资历互认公约》。目前，《里斯本公约》已获51个国家的法律认可，但亚太、非洲地区的公约暂未生效。除起草、更新地区公约外，联合国教科文组织自20世纪90年代开始尝试制定高等教育资历跨境认可的全球公约，目前，联合国教科文组织已组建全球公约起草委员会，并将拟定的全球公约文本草案交由会员国咨询审议后，广泛转发世界各国进行意见征求。

在欧盟、东盟等区域一体化组织的推动下，欧洲、亚洲不断完善教育资历跨境认可体系。受益于博洛尼亚进程，欧洲教育资历跨境认可起步较早，体系也较为成熟。除《里斯本公约》外，欧洲委员会（European commission）、欧洲理事会（Council of Europe）以及联合国教科文组织陆续出台系列文件，明确教育资历跨境认可的原则、程序，并及时总结认可过程中的新趋势和新问题，提供跨境教育、联合学位等新型资历的认可建议。此外，欧盟层面陆续推出学分转换与累积系统（ECTS）、资历框架、文凭补充（diploma supplement）等认可工具③，并要求各国建立国家信息中心，为资历认可提供权威、准确的信息。亚洲教育资历跨境认可虽然起步较晚，但亦取得不小的进步。除《东京公约》外，联合国教科文组织亚太地区办公室于2013年组织开发了《外国资历认可工具箱：亚太地区从业者指南》，为亚太地区各国高等教育资历互认提供实践参考。除欧洲、亚洲外，其他地区尚未在实践层面完善教育资历跨境认可体系。

关于教育资历跨境认可，欧洲起步较早且长时间处于主导地位，诸多资历认可的理念、工具、实践方式均首先出现于欧洲。亚洲国家虽起步较晚，但发展相对迅速，除积极学习欧洲经验外，亦不断寻求合作和平等对话。中国更是牵头成立了亚欧高等教育资历互认联盟，探索常态化、可操作的高等教育资历认可合作机制。具体来说，2013年12月，中国教育部学位与研究生教育发展中心主导成立亚欧高等教育资历互认协作工作组。该工作组由中国和英国牵头，成员国包括奥地利、比利时、德国、马来西亚、日本、菲律宾等13个国家。目前，亚欧资历互认联盟已建成亚洲国家信息中心协作网络组织网站（ANICCW）、亚欧跨境教育质量保障协作组织（CBQAN），委托清华大学课题组起草的《亚欧资历认可合作原则指南和操作手册》也已获得工作组的初步认可。与此同时，经亚太经济合作组织秘书处和中国教育部批准，北京师范大学国际与比较教育研究院成立亚太经合组织高等教育研究中心，在探讨高校学分互认和资历互认，进一步增加学生、研究人员、教育提供者三方面的人员流动等方面积极开展研究，引领亚太经合组织跨境教育的发展。

三、全球教育资历跨境认可的新动向

资历认可从关注学习投入转为关注学习成果的实质性差异后，如何测量、对比学习成果随之成为亟须解决的难题。从全球范围内来看，相继出现了一些新的制度设计和安排以解决这一难题。建设国家资历框架（national qualifications framework）就是其中之一。该框架基于学习成果，以较为简洁的方式呈现资历持有者的知识、技能及能力，强化了不同国家资历之间的透明度。同时，各国资历框架通过与区域性（如欧盟、东盟等）资历框架的对接，间接形成彼此之间的对应关系，有助于区域内不同国家教育资历的比较。另外，欧洲近年来针对高等教育资历、难民资历推出“自动认可”和“难民资历欧洲通行证”，二者均旨在简化资历认可程序，较大程度地促进教育资历的跨境认可。

（一）对国家资历框架的广泛认同

国家资历框架根据知识、技能、能力等学习成果指标，将各级各类资历构建成一个连续的资历阶梯，较大程度地兼容了各国教育系统的多样性，缓解了因招生要求、教育年限、学习内容、资历授予标准等差异造成的认可障碍。目前，全球约有150多个国家和地区已经或正在构建国家资历框架[12]：欧洲39个国家已经或正在建立共计43个国家资历框架[13]；亚洲东盟10国中已有8国建立了国家资历框架[14]，老挝、缅甸、越南、中国、日本、韩国尚处于设计开发阶段；其他三大洲除美国等个别国家尚未着手外，其他多数国家均积极构建国家资历框架。

资历框架明确了各类资历所处的级别，并以通用能力标准（level descriptor）对每一级资历的学习成果进行描述，提高了资历的透明度和可比性，为教育资历的跨境认可提供了条件。具体来说，资历级别（qualification level）反映某种资历所要求的学习深度、难度和复杂程度，多数资历均能对应于特定的等级，以表明其在框架中相对于其他资历的定位，如英国的本科、硕士、博士学位分别对应于国家资历框架（NQF）的第6、7、8级。目前，多数国家将普通教育、职业教育、高等教育等各级各类资历定位于8级框架中。当然，部分国家根据本国教育系统对资历级别进行了调整，如法国、新加坡、印度尼西亚、澳大利亚、苏格兰的国家资历框架分别定为5、7、9、10、12级。

通用能力标准即厘定资历级别的标准，通常规定各级资历所应达致的学习成果。欧洲各国的通用能力标准相对较为统一。相关调研结果显示，除爱尔兰、法国、英国外④，其他国家均在一定程度上参考欧洲终身学习资历框架（EQF）的“知识”“技能”“能力”3个维度开发通用能力标准[15]。具体来说，“知识”主要指涉理论性或事实性的知识；“技能”指认知性技能和实践技能，前者包括逻辑、直觉感知及创造性思维等，后者通常涉及动手能力及运用各种方法、材料、工具和器具的能力；“能力”则专指责任感和自主性[16]。

相对于欧洲，其他四大洲多数国家和地区的通用能力标准更为多样和细化。研究选取亚洲的中国香港、柬埔寨、马来西亚，非洲的毛里求斯、南非，大洋洲的澳大利亚，美洲的墨西哥、特立尼达和多巴哥等国家或地区为案例，对资历框架的通用能力标准进行比较（详见表1）。

表1 通用能力标准之比较

由表1可见，关于通用能力标准的维度，欧洲各国多以三维、四维为主，其他四大洲的国家和地区则依据本国教育系统，设为二维至十维不等。不过，梳理后发现，表1中案例的通用能力标准并未超出知识、技能（认知性技能、实践技能）、能力（责任感、自主性）的范畴，只是将其更为细化而已。

通常来讲，国家资历框架的发展大致可分为设计开发、正式采纳、早期运作、高级运作等4个阶段[17]。具体来说，设计开发阶段主要设计国家资历框架的理念、政策目标和层级结构等；正式采纳阶段即各国通过政府、内阁、行政颁布的相关法律、法令正式宣布采纳国家资格框架；早期运作阶段强调国家资历框架开始为人所知，各项原则亦得到积极的推动和运用；高级运作阶段即资历框架已然成为国家教育和培训体系的重要组成部分。在已建成资历框架的国家中，欧洲各国发展相对较为迅速，截至2016年年底，已有16个国家处于高级运作阶段，其他四大洲除澳大利亚、新西兰、南非等少数国家外，大多仍处于早期运作阶段。

（二）各国国家资历框架与区域性资历框架的对接

作为目前较有影响力的区域一体化组织，欧盟、东盟在要求成员国建立国家资历框架（NQF）的同时，亦相继完成区域性资历框架的建设。欧盟于2005年、2008年分别推出高等教育区资历框架（FQ-EHEA）、欧洲终身学习资历框架（EQF），二者同为连接欧洲各国资历的总体框架；东盟于2015年正式推出东盟资历参考框架（AQRF）；其他地区尚未着手或完成区域性资历框架的建设。

为提高各国教育和资历系统的透明性，增进彼此的了解，欧盟、东盟要求成员国尽快完成与欧洲终身学习资历框架⑤、东盟资历参考框架的对接。对接即在两个资历框架间寻求对应关系。不同国家的资历框架通过与区域性资历框架的对接，间接形成了彼此之间的对应关系，为不同国家教育资历的比较和互认提供了条件。

表2呈现了英国高等教育资历框架（FHEQ）、爱尔兰国家资历框架（NQF IE）与欧洲高等教育区资历框架的部分对应情况。因同时对标于欧洲高等教育区资历框架的同一级资历，英国高等教育资历框架的第7、第8级间接与爱尔兰国家资历框架的第9、第10级产生了对应关系。不过，对应关系仅为学位之间的比较打下了基础，并不必然导致二者的互认。另外，各国教育系统较为复杂，除学位之外，“文凭”或“证书”等资历暂未形成对应关系。

表2 FHEQ、NQF IE与FQ-EHEA的对接关系（研究生教育资历）

关于对接方式，以欧洲为例，各国主要采取自我认证（self-certification）的方式完成对接。自我认证是指各国建立国家协调处（national coordination points），负责统筹本国资历框架与欧盟资历框架的对接，并保证对接过程的透明，以及各利益相关群体均有机会参与其中。另外，欧盟委员会成立EQF顾问小组（EQF advisory group），规定对接过程应遵循的原则，如“在国家资历框架和欧洲资历框架之间，必须存在清晰的可被证实的对接关系”“对接过程应该包括质量保证机构的声明和认可”“对接过程应该有国际专家的参与”[17]等，以保证对接过程的公正、透明。各国依据EQF顾问小组提出的对接原则，反复对比两大资历框架各级别的通用能力标准，确定出“最佳的”对应关系，并向EQF顾问小组提交最终报告，详细阐述两大框架对接的方法、程序和结果等。EQF顾问小组审核通过后，可视为完成对接工作。

截至2016年年底，欧洲已有31个国家完成与欧洲终身学习资历框架的对接报告，26个国家完成了与欧洲高等教育区资历框架的对接，17个国家完成了与上述两大资历框架的对接。在亚洲，东盟亦对各国提出对接要求，马来西亚、泰国、印度尼西亚、菲律宾有意于2018年着手本国资历框架与东盟资历参考框架的对接，中国香港已完成与欧洲终身学习资历框架的对接。其他三大洲尚未开始此项工作。

（三）高等教育资历的自动认可

高等教育资历的自动认可是欧洲最新出现的认可方式。自动认可强调欧洲高等教育区成员国之间的学士学位（包括硕士学位）相互对等，学位持有者可在任意其他成员国理所当然地享有继续下一阶段学习的权利。在既有资历认可程序冗长、繁琐[18]，阻碍教育资历跨境互认的背景下，自动认可旨在简化程序，减少行政工作，缩短认可时间，有效促进学生和学术流动。欧洲学生联盟（ESU）的调研结果显示，自动认可受到相关学生协会的普遍支持[10]。

2012年4月，欧洲高等教育区各成员国部长在《布加勒斯特公报》（Bucharest Communiqué）中正式提出“自动认可”的理念，并组建由德国、瑞典、荷兰、克罗地亚、葡萄牙、斯洛维尼亚等10个国家共同构成的自动认可试点小组（pathfinder group），探索如何在保证高等教育机构招生自主权的基础上，推行学位的自动认可。另外，欧盟于2015年发起“关注自动认可”（FAIR）项目⑥，旨在探讨自动认可理念如何实践于各国高等教育机构。

目前，欧盟还未建立自动认可的法律或程序[19]。不过，部分地缘相近的区域性组织及个别国家已经开展自动认可的试点，并取得较大进展。其中，比荷卢经济联盟（Benelux）于2012年11月开始讨论比利时、荷兰、卢森堡3个国家高等教育资历的自动认可方案。经过历次专家研讨会、部长会议，3个国家于2014年起草关于自动认可的比荷卢决议（Benelux Decision）。次年，3国教育部长批准高等教育资历的自动认可方案。波罗的海3国⑦、北欧5国⑧除各自探索自动认可的可能性与可行性外，亦于2013年共同启动专项项目，旨在保障资历持有者在8国高等教育机构中自由升学的权利，此举与自动认可的原则一致。东南欧于2013年正式成立关于资历认可的工作组，各成员国亦积极探索自动认可的实施方案。例如，塞尔维亚、马其顿已起草自动认可的双边协议，目前正在等待双方议会的批准。

除上述区域性组织外，欧洲各国之间亦在不断探索如何在保证高等教育机构招生自主权的前提下，实现学士、硕士学位的自动认可。比如：2014年4月，法兰德斯、荷兰合作的认证机构（NVAO）宣布，两国的学士和硕士学位将可互认；德国与邻近的德语国家（奥地利、瑞士等）探讨实现自动认可的路径和步骤；拉脱维亚规定，若相关资历持有者在本国可以申请硕士、博士学位课程，则同样可以在拉脱维亚申请相近课程；比利时（弗兰芒社区）于2013年7月10日将自动认可写入高等教育法。

（四）难民教育资历的认可

自欧洲爆发难民危机以来，如何帮助难民更好地融入当地社区，维护社会稳定成为各国的主要困扰之一。认可难民教育资历，确认其既有的知识、技能、能力是该群体继续求学或就业的基础，近年逐渐受到欧盟及欧洲各国的重视。然而，欧洲难民多来自常年战乱的中东国家，无法提供有效、完整的证明材料（如学位证、成绩单等），而且因教育系统崩溃，既有文件较难核实，这些成为认可难民教育资历的主要障碍。

有鉴于此，欧盟陆续推出系列文件，关注难民教育资历的认可问题。事实上，《里斯本公约》（1997年）早已明确规定，各缔约国应采取可行、合理的手段认可难民教育资历，即使该群体无法提供书面证明材料。随后，《欧洲认可手册：资历的公平认可实践指南》（2012年）提出，针对上述问题可为难民创建“背景档案”（background paper），内容包括：由难民提供的姓名及出生地等个人信息；所持资历名称、授予机构、所处教育阶段等教育背景信息；学生证号、成绩单，以及教师姓名、课程说明等任何能够证明其学习经历的文件；关于难民本国教育制度的一般信息。《欧洲认可手册：高等教育机构之参考》（2016年）在此基础上明确了认可难民资历的步骤：首先，基于难民提供的信息及相关证明文件，重构其教育及工作经历，创建“背景档案”；其次，以“背景档案”中的信息为基础，依据认可目的（求学或就业），评估难民的资历；再次，若“背景档案”中的信息不足以证明难民的资历，可另外采取考试、面试等方式，评估难民所掌握的知识、技能、能力等学习成果；最后，综合考量后做出是否认可难民资历的决定。

在国家层面，各国并未对上述欧盟文件关于难民资历认可问题做出积极回应。2016年，联合国教科文组织和欧洲理事会的一项调研结果表明，70%的国家并未制定任何关于认可难民资历的法律条文或规定。15个国家自称制定了认可程序，但仅涉及如何提交文件，或者仅针对认可目的为申请大学本科课程的难民群体。仅有6个国家表示曾为难民颁发过“背景档案”[9]。

不过，随着难民危机的愈演愈烈，个别国家开始探索难民资历的认可程序。以挪威为例，2011-2012年，挪威教育部委托教育质量保证局—挪威国家学术认可信息中心（NOKUT）开展试点项目，针对无法提供完整证明材料之群体，在国家层面制定资历认可程序。2013年，程序正式出台，并命名为“UVD程序”（UVD-procedure）。具体来说，“UVD程序”分为5个步骤：申请者统一提交资历认可申请，无法提供完整证明材料之群体将被自动转入UVD程序；重构申请者的教育背景并进行初步评估；NOKUT对申请者的资历进行评估并组织专家委员会；专家委员会对申请者资历进行评估；NOKUT依据评估结果做出是否认可的决定并归档。

难民在欧洲各国的频繁流动，使得资历认可更具挑战，部分国家开始探索合作机制。2015年，挪威国家学术认可信息中心与英国学术认可信息中心（NARIC）推出“难民资历欧洲通行证”项目（European qualifications passport for refugees）。该项目结合难民提供的证明材料和长达45～60分钟的专家面试，重构难民的教育背景及工作经历，并详细记录于“难民资历欧洲通行证”。类似于高等教育资历的“自动认可”，难民可持该通行证去任何欧洲国家求学或就业。值得注意的是，该通行证并非强制性文件，虽然旨在帮助难民有机会升学或就业，更好地融入欧洲社会，但不能保证结果必然如此。另外，除了英国、挪威、意大利等国积极推进难民资历欧洲通行证以外，欧洲理事会有意与希腊政府合作，在希腊难民营试行“难民资历欧洲通行证”项目。

四、总结

（一）教育资历跨境认可的全球趋势以及中国主导意识的崛起

教育资历的跨境认可是学生、劳动力流动的先决条件，是各国教育合作与交流的重要基础。在全球化的背景下，各国教育合作与交流不断深化，教育资历的跨境认可也随之在世界范围内引发广泛关注。一方面，联合国教科文组织等国际机构积极致力于制定教育资历跨境认可的地区公约、全球公约，欧盟、东盟等区域性治理组织也在不断完善认可体系，并寻求区域内和区域间的合作机制；另一方面，世界各国近年的政策动向，如建立国家资历框架、国家资历框架与区域性资历框架对接、试点“自动认可”和“难民资历欧洲通行证”等，均旨在基于学习成果，强化不同国家教育资历之间的透明度和可比性，同时改进资历认可程序，促进教育资历的跨境认可。

中国历来重视与其他国家的教育资历互认，近些年更是积极参与国际对话，并在建立亚欧、亚太地区高等教育资历互认联盟，构建教育资历跨境认可、亚欧跨境教育质量保证及亚欧跨境区域学分转换合作机制中日益发挥重要作用。中国部分高校，如清华大学、北京师范大学亦在探索亚欧、亚太区域高校学分互认方案，在促进教育资历跨境认可中日益扮演重要角色。

（二）资历认可理念的发展以及来自实践的多重回应

经过较长时间的探索，资历认可理念实现了由“一致”“等值”到“认可”的转变。“认可”强调学生的学习成果是否存在实质性差异，自《里斯本公约》之后获得越来越多的关注，成为后续资历认可公约及系列操作手册的核心原则。但在实践中，各国政策分野较大，对实质性差异的理解和具体操作存在较大程度的主观性，反映出欧盟内部对待全球化和泛欧洲主义的差异。一方面，多数欧洲国家，尤其是意大利、捷克等较为保守的国家在认可外国资历时，仍倾向于对比入学要求、资历授予机构地位等多项投入性学习要素，评估资历之间是否“一致”或“等值”。另一方面，英国、挪威等少部分较为开放的国家则更加激进地支持无障碍认可，将学习成果的实质性差异视为认可外国资历的主要标准。芬兰甚至规定，只要资历持有者凭相关资历可以在本国继续进行下一阶段的学习，则其同样可以申请芬兰相似高等教育机构的学位或文凭课程。

（三）国家和区域性资历框架的发展及其对教育资历跨境认可的作用

依据“资历层级”“通用能力标准”简洁呈现学习成果是资历框架区别于资历系统、教育系统的核心特征。目前，全球约有150多个国家和地区已经或正在构建国家资历框架。不过，除英国、南非、澳大利亚等个别国家外，多数国家的资历框架仍处于早期运作阶段。除国家资历框架外，欧盟、东盟亦相继推出了区域性资历框架。

国家资历框架的出现使得直接对比资历的层级和学习成果变得可能，缓解了因教育系统多样性产生的认可障碍。具体来说，首先，资历框架将各级各类资历定位于特定层级，更为明确地呈现了相关资历所处的教育阶段，尤其是各国国家资历框架与区域性资历框架对接后，更有助于外国资历在本国教育系统的定位，强化了不同国家资历之间的可比性；其次，各级各类资历往往通过特定的质量保证程序后方可纳入资历框架，此举保证了资历持有者至少获得最低要求的学习成果，增强了各国之间对彼此资历的信任；最后，资历框架使得相关机构得以更为简便地对比资历之间的学习成果，直接促进了教育资历的跨境互认。

随着中国教育领域改革开放的不断深化，出国留学、留学回国、来华留学人数逐年攀升，中国与其他国家的教育资历互认是促进中国高等教育国际化的重要保障。目前，中国尚未完成国家资历框架的建设。而且，因历史原因和相关法律法规的不完善，中国教育部同时设有学位与研究生教育发展中心、留学服务中心、全国高等学校学生信息咨询与就业指导中心3家教育资历认可机构，分别负责认可中外学生持有的中国学位、中国学生持有的外国学位、中外学生持有的中国学历证书。这在一定程度上造成了资源的浪费和程序的繁杂，且没有一家国家权威机构对外国学生持有的外国学位进行认可。随着亚欧高等教育资历互认联盟的建成以及各国教育合作与交流的深入，构建国家资历框架、整合认可教育资历的国家权威机构、制定相应的政策和法定程序等，都是需要尽快落实的重要议题。

注释

①学生负荷（workload）即学生为获得预期的学习成果所耗费的工作量，通常以时间作为衡量工具，如学术年，或分配在一个学术年中的学分。

②6个地区公约分别为《拉丁美洲及加勒比地区认可高等教育学习、文凭和学位的地区公约》（1974）、《地中海沿岸阿拉伯及欧洲国家高等教育学习、文凭及学位互认公约》（1976）、《阿拉伯国家高等教育学习、文凭及学位互认公约》（1978）、《欧洲地区国家高等教育学习、文凭及学位互认公约》（1979）、《非洲地区国家高等教育学习、证书、文凭、学位及其他学术资历互认公约》（1981）、《亚太地区高等教育学习、文凭及学位互认公约》（1983）。

③学分转换与累积系统（European credit transfer and accumulation system）即根据达致特定学习成果的学习负荷计算学分的系统，通常允许学分在不同国家、高等教育机构之间转换和累积；文凭补充即对官方资历的补充和说明，按照国际认可的形式为学生完成的学业提供更详细的信息，如关于学位授予机构及其学习项目的信息、对于预期学习成果的描述等；资历框架下文将详细说明。

④爱尔兰、法国和英国在欧洲终身学习资历框架（EQF）之前便开发了国家资历框架。

⑤欧盟高等教育区资历框架（FQ-EHEA）和欧洲终身学习资历框架

（EQF）的5-8级兼容，所以，若一个国家已经完成与FQ-EHEA的对接，则在与EQF的对接过程中，不再需要重复高等教育部分的对接。同样，若一个国家已经完成与EQF的对接，则不需要进行与FQ-EHEA的对接。

⑥“关注自动认可”项目（Focus on Automatic Institutional Recognition，FAIR）起止时间为2015年1月1日—2017年4月30日，由荷兰高等教育与科学研究部下属的荷兰学术交流中心统筹。该项目受到伊拉斯谟+三项关键行动之一“政策试验”（policy experimentation）的资助，并获得欧洲高等教育区（EHEA）各国教育部长、资历认可信息中心及6国23所高等教育机构的支持。

⑦波罗的海3国分别为爱沙尼亚、立陶宛、拉脱维亚，3国“国家学术认可信息中心”（NARIC）自2004年开始便定期举行联合会议，分享认可外国资历的经验与问题。2014年，3国获得欧盟委员会的经费支持，着手重新审视关于资历互认的既有协议，并探索自动认可的可行方案。

⑧北欧5国包括芬兰、挪威、瑞典、冰岛、丹麦。2004年，北欧5国部长签署《雷克雅未克宣言》，5国“国家学术认可信息中心”（NARIC）自此组建北欧认可网络，旨在消除5国之间资历认可的障碍，并强调北欧5国之间应争取相互承认高等教育资历。

[1]APEC Human Resources Development Working Group.Mapping qualifications frameworks across APEC economies[R].Singapore：APEC Secretariat，2009：9-10.

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