城乡客运一体化网络结构研究——以宁波奉化为例

上海市交通港航发展研究中心

0 引 言

伴随社会经济的持续发展，城市规模逐步扩大，城市人口和出行需求显著增加，城乡客运交通供需之间的矛盾日益突出。城乡发展要求公共交通发挥引领作用，全面提升公共交通服务水平，为居民创造良好的公交出行条件。城乡客运一体化规划可通过统一规划、组织、管理紧密联系城市公交、城间客运、城乡客运，形成现代化高效客运模式。

1 城乡客运结构现状

城乡客运一体化是指结合城乡交通运输发展的客观要求，适应城乡社会、经济的需要，采用科学有效的措施，使城市的公交客运体系、城市与农村间的客运体系以及城市周边农村与农村间的公共客运体系整体协调发展的过程[1]。

长期以来我国城乡客运被割裂为城市公交与农村客运两部分，并且在网络结构、枢纽布局、线网规模等方面存在较大的差异，未能形成一体化网络结构[2]。在突破原有政策和体制的同时，应充分考虑城市公交与农村客运的网络融合，促进城乡客运一体化发展。目前连接城乡间的集约化客运交通方式主要包括班车客运、城乡客车、城市公交车三种，但三种方式相对独立各成系统，没有形成有效的一体化运输系统，无法提供高效的城乡交通运输服务。

2 城乡客运发展趋势

随着城镇化进程加快，需要在市域建立以快速交通网络为骨干的网络化交通体系，以满足日益增长的市域出行需要[3]。适应新型城镇化要求，以快速交通网络为依托，以市域客运枢纽为中心，实现城乡客运一体化。

2.1 城乡客运需求持续增长

一方面，各类大型人口集聚型项目的引入、旅游胜地的开发建设都将为人口规模拓展带来新的活力，同时带来交通需求总量的不断增长；另一方面，城市经济的持续增长也将促使居民出行活动更加频繁[4-5]。同时，随着城乡产业的进一步融合，农村居民往返城乡的出行需求显著增加。因此，城乡客运将成为城乡居民出行的主要方式之一，并作为城乡居民空间融合、区域经济发展的重要保障[6]。

2.2 城乡客运出行模式具有转变潜力

过去的城乡交通模式主要以依托高速公路、干线公路的客货运出入境及过境交通为主，并且以私家车为代表的个体化出行占主导地位。随着城市扩张和产业转移将完全打破现状相对独立的发展格局，使潮汐性的通勤交通大幅增长，出行距离将不断增加。因此，出行模式将逐渐转变为以大运量的轨道交通和以快速路为主的高快速交通方式。若道路交通设施供给不足、公共交通发展滞后，则将不利于城乡一体化的进程。

2.3 城乡客运服务水平得到重视与提高

“十三五”期间，以公交都市创建和品质城市的打造为契机，通过建立全民满意的车好乘、乘好车的公共交通体系，实现公交运营网络化、公交出行信息化、公交管理系统化，提升公共交通吸引力，促进城市交通和谐发展。信息化、智能化可促进城乡客运网络运行效率的大幅提升，是城市公共交通行业发展的必然趋势。目前常规公交、出租车和公共自行车等信息化建设仍然处在完善阶段，迫切需要在“十三五”期间充分运用科技发展成果和信息化管理手段，加大信息化技术的应用推广力度，提高城乡客运网络运营管理水平与运行效率，积极建成面向行业管理的信息管理系统和面向出行者的信息服务系统，使之成为“智慧城市”和“智慧交通”体系的重要组成部分。

3 一体化网络结构

城乡客运一体化的网络模式可以延续扩展现有城市公交的运营模式，也可以兼顾既有城乡二元化和城市行政管理的差异，采取城市公交模式和多层次化发展模式。两种模式各有优缺点，各具适用性。例如，如果全部采用城市公交模式，则会由于城乡客流需求较小而增加政府财政补贴压力[7]。同时，因城乡客运跨越不同的行政区，会导致跨区行政统筹难度较大，见表1。

表1 城市公交模式与多层模式优缺点对比表

一般情况下，考虑市域的空间结构特征，城乡客运一体化改革的方式可考虑采取“第一层次城乡客运+第二层次城乡客运”双层结构为主体、短途公路客运为补充的模式。

3.1 第一层次城乡客运

第一层次城乡客运主要满足中心城区的节点客运需求，以现有县（市）之间客运班线公交化改造为主，以中心城区为中心，呈放射状分布，主要以中心城区外围枢纽联系各县市。以道路客运为主体，以城市公交的形式运营，固定线路、发车频率、停靠站点，加以公交化改造，起到联系主要中心、服务沿线的功能。

3.2 第二层次城乡客运

第二层次城乡客运是以中心城区、各县市为单元，在自身城市公交发展的基础上，或独立、或延伸，形成的中心节点与下属乡镇联系的公交线网，是在现有客运三级网络基础上进行的公交化改造，形成以城市公交线路延伸为主的模式。

3.3 短途公路快线客运

对于与中心城区空间距离过大的区域，以公交形式提供客运服务，效率较低，因此在远期快速轨道交通未形成前，可考虑保留延用现有的公路短途快线客运的模式。

“第一层次城乡客运+第二层次城乡客运”双层结构为主体、短途公路客运为补充的模式，形成了第一层次城乡客运、第二层次城乡客运、城市公交三层运营的城乡一体化公交运营模式[8]。不同区域的主要乘客只要借助其中两种公交的组合即可满足自身的出行需求。在主要节点快车大站线、城镇带固定站招手即停、偏远村庄定时班车等多种线路模式组合。

4 顶层控制指标

设计顶层控制指标的目的是，以目标为导向合理引导城乡客运一体化网络结构的健康发展，科学评价规划方案的有效性与可实施性，主要控制指标包括建制村通客车率、建制村通客车率、连通度、农村客运站点覆盖情况、站点换乘便捷度等[9]。针对每项指标提出目标值，在进行规划时，需对规划方案进行测试，检测方案是否符合地区城乡客运一体化网络结构发展态势，确保规划方案可行有效，见表2。

5 案例分析

奉化位于宁波市主城区南部，2016年国务院（国函〔2016〕158号）批复同意撤销县级奉化，设立宁波市奉化区，见图1。在道路交通拥堵持续加剧和骨干客运交通系统发生重大变化的背景下，奉化应加快客运一体化运营，推动城乡客运一体化发展。

表2 顶层控制指标与推荐目标值

图1 奉化的门户价值示意图

5.1 客运发展现状

近年来，奉化公共交通发展迅猛，全区现状公交线路89条，公交线网总里程约1732.8 km，见表3，已形成了以市区为中心，东至东郊开发区，南至尚田镇，西至城西岙、外应村，北至江口、方桥，贯通城区各主、辅街道，连接各大商场、学校、住宅小区的公交服务网络，见图2。但由于公交线网未划分等级，忽略了需求差异性。不分等级的公交线路将承担各种类型的出行需求，一方面单一化的线路无法满足每种出行的多样化需求，另一方面将造成公交线路部分资源的浪费。

表3 城乡公交线路长度

图2 奉化中心城区公交线网布局

5.2 发展理念

5.2.1 强化交通引导

以市域快速交通系统支撑市域空间结构的演进，形成以中心城区为中心的1小时市域通勤圈。推动以轨道交通为核心的TOD土地开发模式，落实总体规划的空间结构。

5.2.2 优化公交体系

构筑以轨道交通为骨干、中运量公交和常规公交为主体、出租车为补充，公共自行车为延伸的多模式、一体化的公共交通体系，推动“公交+慢行”交通发展模式，有效扩展轨道及公交的服务范围。

5.3 总体目标

奉化城乡公交系统发展目标为形成覆盖全面、功能明确、层次分明、衔接顺畅、竞争有序、安全高效的城乡客运一体化发展体系，支撑奉化区域“一体两翼”空间结构的发展。结合城市空间结构特征，需考虑宁波中心城、奉化中心城区、奉化副中心城区、奉化村镇社区四个层级之间的城乡客运发展关系。

奉化中心城区内部呈现城市公交需求分布特点，主要形成以区域内部线路为主的常规公交系统为主体、大容量公交换乘为特色、共享单车与出租车为延伸，各种交通方式相互协作的多模式、一体化的内部公共交通体系。各层级之间应结合不同的出行需求特点，依托换乘枢纽，形成分级换乘、功能清晰、布局均衡、城乡一体的城乡公交网络。

网络奉化中心城区内部各组团间至少1条线路相联系，奉化中心城区与宁波中心城之间至少1条大运量公交线路相联系，奉化副中心城区与奉化中心城区之间至少1条中运量及以上线路相联系，各村、镇、社区、组团均至少1条线路提供对外服务功能。

5.4 网络体系

5.4.1 整体架构

根据奉化城乡客运公交的服务范围和相应的公交模式，围绕公共交通客流和线路运行通道与城乡连接的关系，梳理奉化城乡客运一体化网络结构模式。其中，骨干城乡客运公交包括大运量公交系统（地铁）和中运量公交系统，常规城乡客运公交则包括城乡客运公交快线、城乡客运公交干线、城乡客运公交支线三个层次，见表4 、图3。

5.4.2 场站布局研究

城乡公交场站体系应根据客流的需求分析，坚持“立足需求、合理布局、有机协调、站运分离”的原则，使各类场站能够保障城乡客运线网车辆运营的畅通、安全、方便和高效。应建立与奉化城乡公交发展规模相适应的场站设施，确保公交场站用地规模，并具有一定超前性；推进公交场站的环保化、智能化和无障碍建设，提高公交场站发展的水平。

表4 奉化城乡客运一体化公交线网体系分级

图3 奉化公交网层次示意图

①换乘枢纽方面。共布设6个城乡公交换乘枢纽站，均结合轨道交通建设。通过城乡公交换乘枢纽截流外围乡镇公交线路，减少城乡公交线路过于进入中心城，提高城乡公交运行效率。依托公交换乘枢纽轨道交通和常规公交线路，城乡居民通过一次公交换乘即可到达城市核心区、重要枢纽以及其他城市人流集聚地，见图4。

②首末站方面。共布设14个首末站，以保证城乡公交安全、高效、顺畅运营，确保每个乡镇、街道至少一个公交首末站或公交枢纽站，见图5。

5.4.3 大中运量公交网络布局研究

图4 城乡公交换乘枢纽规划图

图5 城乡公交首末站规划图

建立多模式的轨道交通体系，扩大城乡客运交通供给能力。按照强轴加密、弹性发展的原则，适时建设中运量系统，预留发展弹性，形成“轨道交通+中运量”的骨干线网交通体系，扩大城乡客运公交供给能力，以各级公交枢纽为纽带，实现城乡客运交通和内部交通之间高效转换。

①轨道交通方面，以宁波都市区建设城际轨道为契机，确立公共交通在中心城区和城市主要客运走廊上的主体地位，推动奉化融入宁波主城区，为两地居民提供快速化、便捷化的城乡公共交通服务。衔接宁波轨道网络体系，融入宁波交通走廊：构筑以轨道交通为骨干的一体化客运公交体系，通过城市轨道与宁波轨道网络体系的对接，促进融入宁波交通系统。

②中运量公交系统方面，主要为奉化中心城区与奉化副中心城区间居民提供便捷、高效的公共交通服务；同时可进一步为奉化中心城区内部组团间居民出行提供特色服务。

5.4.4 常规公交线网布局研究

①城乡客运公交快线方面。面向宁波中心城，培育公交出行习惯打造“半小时融合圈”，并为轨道培育客流。在既有线路布局的基础上，根据未来需求增加线路及提高发车班次，加强与宁波中心城区及机场、高铁站等综合枢纽的直达快线衔接。一方面，加强奉化中心城区、溪口镇与栎社机场、宁波高铁站、宁波南站等大型综合枢纽的联系，扩大奉化的区域辐射范围。另一方面，加强奉化中心城区与宁波中心城的融合，满足未来城市连绵带一体化发展的趋势。

②城乡客运公交干线、支线方面。结合城乡公交采用差别化改造思路。对于奉化不同城镇及乡村，坚持因地制宜、分步推进。因此为服务不同等级镇区，采用差别化城乡客运公交网络进行联系。

6 结 语

在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，按照实施乡村振兴战略的要求，以促进城乡一体化发展为导向，应统筹发展城乡客运网络结构，进一步加强规划引领，让建设交通强国的成果更好地惠及城乡人民。为促进城乡客运网络结构的科学发展，本文在对城乡客运结构现状总结的基础上，总结城乡客运发展趋势，结合奉化区城乡客运发展新形势新要求，立足一体化发展，提出城乡客运一体化网络结构与顶层控制指标，可为行业主管部门与规划设计部门提供经验借鉴和决策参考。

[1] 王超. 城乡客运一体化发展模式研究[D].长安大学,2010.

[2] 赵方德. 城乡客运一体化发展对策研究[D].吉林大学,2014.

[3] 王茂奎. 基于城乡统筹发展的客运一体化研究[D].西南交通大学,2010.

[4] 郑宏富,戴越.城乡道路客运一体化发展模式及策略[J].交通与运输,2018,34(01):21-22.

[5] 陆锡明. 亚洲城市交通模式第1版[M].同济大学出版社,2009.5.

[6] 刘昭然.城乡客运一体化发展现状分析——以广东省为例[J].交通企业管理,2016,31(11):1-4.

[7] 石飞,王炜,陆建. 公共交通发展的新思路——城乡公交一体化[A]. 中国土木工程学会城市公共交通分会.长三角地区公交行业发展战略研讨会论文集[C].中国土木工程学会城市公共交通分会,2004:5.

[8] Stommes,Eileen S.,Denriis M.Brown,and Capree M.Houston.Moving Rural Residents to work:Lessons Learned from Implementation of Eight Job Access and Reverse Commute Projects[J].Federal TransitAdministration.December.2002

[9] 运输司. 交通运输部关于开展城乡道路客运一体化发展水平评价有关工作的通知. 交通运输部[EB/OL]. http://zizhan.mot.gov.cn/zfxxgk/bnssj/dlyss/201501/t20150104_1754718.html