粤港澳湾区对区域城市轨道交通规划建设的影响分析

广州地铁集团有限公司

0 引 言

2017年3月，国务院总理李克强在第十二届全国人民代表大会第四次会议上作政府工作报告，正式提出要推动内地与港澳深化合作，研究制定粤港澳大湾区（以下简称湾区）城市群发展规划，发挥港澳独特优势，提升在国家经济发展和对外开放中的地位与功能。在此背景下，湾区城市将在现有协作发展的基础上进一步融合，并对城市公共交通服务提出更高的要求。本文尝试整理了目前湾区内主要城市轨道交通的规划建设情况，分析了目前存在的强化中心、强化跨市衔接、强化枢纽、强化重点区域等发展趋向，并尝试展望湾区城市未来的轨道交通发展方向和提出相关建议。

1 粤港澳大湾区发展规划

1.1 粤港澳大湾区城市基本情况

粤港澳大湾区，位于中国南部沿海、广东核心地区、珠江口区域，包括珠三角的广州、深圳、佛山、东莞、珠海、中山、肇庆、惠州、江门9市与香港、澳门两个特别行政区，陆地面积约5.6万km2。湾区面积分别是纽约湾区、东京湾区、旧金山湾区的2.6倍、1.5倍和3.1倍。

表1 粤港澳大湾区与世界三大著名湾区对比表（2016年）

表2 粤港澳湾区城市2017年全年GDP统计（亿元）

2016年湾区城市群的GDP总量已经达到1.36万亿美元，超过了美国旧金山湾区；2016年湾区经济增速分别是纽约湾区、东京湾区、旧金山湾区的2.26倍、2.19倍和2.93倍，未来发展势头强劲，数年内有望超过东京湾区成为全球经济总量最大的湾区城市群[1]。2017年，湾区GDP总值约为人民币10.028万亿元（详见表2），占全国12%，人均GDP超过2万美元的城市有5座，超过1万美元的城市有9座；广州、深圳两座城市GDP分别占湾区9市总量接近30%，分别占湾区9+2市总量超过20%。

1.2 湾区呈现差异化和融合发展趋势

近年来，湾区内部呈现差异化但又相互融合的发展态势。其中香港、广州和深圳为第一梯队，湾区内GDP占比均超过20%；佛山和东莞为第二梯队；惠州、中山、澳门等为第三梯队。广州作为国际产业服务中心和全球性物流枢纽中心，也是岭南文化中心及华南重工中心，具有科研资源丰富、交通便利和完整的产业链优势；深圳则在金融领域、科技创新、新兴产业、生态环境等方面具有超强竞争实力[2]。同时，根据广东省政府印发的《广东省沿海经济带综合发展规划（2017～2030年）》[3]，广州的定位为国家中心城市、综合性门户城市、国家创新城市、国际性综合交通枢纽、21世纪海上丝绸之路战略支点；深圳的定位全国经济中心城市、国家创新型城市、国家科技和产业创新中心、21世纪海上丝绸之路战略支点，两座城市在政策层面都被定义为中心性城市。两座中心城市在其高速发展的同时，也竞相将经济影响力延伸至邻近城市区域，并试图将这些区域纳入自己的经济版图，如广州与佛山、东莞西部和北部；深圳与东莞东部和南部、深圳与惠州南部等地的融合。除了上述区域，中山、珠海、惠州等城市也表现出强烈的与广州、深圳两市合作意愿。可预见未来湾区内将形成以广深为双中（核）心，周边城市围绕发展的区域格局。

2 湾区背景下城市轨道交通规划建设的变化

2.1 湾区经济融合对城市轨道交通提出新要求

2.1.1 中心城市需要快速联接周边区域

为了充分保证重心城市与周边区域的影响力，中心城市需将城市之间的交通联系时间控制在一定范围内，并尽可能缩短旅行时间，一小时交通圈能够囊括的范围将极大地影响中心城市的经济势力范围。在上述区域融合和双中心格局形成的发展趋势下，为了支持对周边城市的经济扩张，中心城市需要建立起比以往能力更强大、速度更高的对外辐射交通系统，以使自身巨大经济能量能够充分辐射至周边城市，并将周边区域牢牢地绑在自己的产业体系上。

2.1.2 需要强化枢纽的对外联接

图1 湾区内铁路枢纽示意图[4]

目前，广深两市已经建成由空港和多个铁路大站构成的客运枢纽群，通过这些枢纽，湾区内城市可以便捷的联接世界各国和全国各地。为了进一步提升这些枢纽的作用，扩大其服务范围，未来同样需要在枢纽之间、枢纽与城市中心区、枢纽与重点产业点构建其能力强大、速度等级高的交通系统，使得乘客既可以便捷的在不同的远程交通方式切换，也可以快速的往返于湾区重要区域与世界各地之间，见图1。

2.1.3 需要强化重要区域之间的联接

目前广东省提出要建设南沙自贸区，构建中新知识城、国际创新城等广深科技走廊重点区域[5]，为了实现这一设想，需要在这些重要区域之间、重要区域与城市中心之间、重要区域与枢纽之间构建起快速的交通连接，以便这些区域联合协作、相互支持，充分发挥出规模效应。

2.2 湾区内城市轨道交通建设的当前发展情况

湾区内城市轨道交通总体呈现出快速发展的总体趋势。广深两市均已构建起一定规模的城市轨道交通网络并开始享受到网络化运营带来的好处，同时两市也正抓紧扩大线网规模，增强线网的覆盖范围。除广深外，佛莞两市也开始建设其自身的轨道交通网络。

据初步统计，截至2017年底，湾区内城市（除港澳）已建成开通城市轨道交通线路19条，约656 km，见表3，加上广佛线、APM线接近700 km。另外，广深佛莞均在优化调整自身轨道交通线网，并积极推进新一轮建设规划的编制报批工作。

2.3 湾区经济融合对湾区城市轨道交通规划建设的初步影响

2.3.1 跨市线路增多

随着湾区城市之间经济交往增加，区域经济进一步融合，湾区城市（特别是中心城市）开始规划和建设跨市跨区域轨道交通线路。广佛线是国内第一条跨越两个城市的全地下城际快速轨道交通线路，该线路不仅带动了沿线区域的发展，使得广佛两座城市之间的关系更为紧密，还催生出了一种新的生活形态，即在佛山居住和生活、在广州工作。该线路的成功向其它城市证明和展示了跨市线路的规划和建设是可行。广州还与佛山顺德区正在建设七号线西延段工程，将可连接广州南站地区与顺德的北滘新城地区；佛山市正在建设佛山地铁二号线，将连接广州南站地区。

除了上述已建和在建线路外，湾区内的数座城市都在研究新规划衔接其它城市的轨道交通线路，如广州计划与佛山、东莞、中山等城市衔接；深圳计划与香港、东莞、中山、惠州衔接等；珠海计划与广州等城市衔接；清远计划与广州衔接。结合各地公布的线网规划和相关官方报道可以整理出以下主要衔接通道，见表4。

2.3.2 强化了对枢纽的支持

以广州为例，从公布的线网规划和公开报导来看，已经实现了枢纽设施的城市轨道交通规划全覆盖，对机场、火车站等重要枢纽均规划有轨道交通线路进行衔接，见表5。如广州火车站同时有2、5、11和14号线4条线路衔接；白云机场同时有3号线、9号线以及广佛环城际衔接；广州南站枢纽同时有2号线和7号线衔接等[6]。在此基础上，广州又进一步强化了对这些枢纽的轨道交通支持，新规划建设的18和22号线将南沙枢纽、广州南枢纽、广州东站枢纽串接起来，远期还计划与白云机场等重要节点串接，即在既有的地铁衔接上，再增加一层快速的市域快线衔接，使得枢纽不再是孤立的个体，而是以群体形式发挥作用，枢纽城市正在形成。

表3 各城市轨道交通运营、建设和规划情况梳理

表4 广州及周边城市轨道交通现有规划衔接通道

表5 广州市重要枢纽轨道交通线路衔接情况统计表

2.3.3 强化了对重要区域的支持

通过规划建设轨道交通线路将城市发展重点区域与枢纽、其它重点区域连接一向是城市发展的一项重要手段。目前国家提出要构建粤港澳大湾区、建设南沙新区（南沙自贸区），广东省也提出要构建广深科技创新走廊，这些新的重点发展区域同样亟需轨道交通的服务支持。从公开的报导来看，除了开展支持南沙的18和22号线建设外，广州还谋划建设服务知识城地区的知识城至机场专线、知识城至南沙线路、知识城至广州东站线路[7]，意图通过快速的轨道交通将新区、新城的时空距离拉近，并通过主城区的强大资源推动新区的建设。

3 湾区城市轨道交通的未来发展方向

3.1 区域线网融合

在上述趋势下，在可预见的未来20年内（2035年前），湾区城市轨道交通网络将进一步融合并形成一张相互渗透的超级网络，而这一超级网络将有以下两个主要特征：

一是以广深为双核心辐射周边城市，重点强化广佛、广莞、深莞衔接。

二是融合方式将呈现将由现在的边界换乘转变为中心直达互联的转变，相邻城市将互相把市域快线线路延伸至对方城市的腹地，将两座城市的核心和重要区域快速连接起来，城市中心间的旅行时间控制在40～60分钟左右，同城组团间的旅行时间控制在60分钟内，外围组团到中心城区的时间控制在40分钟内。

3.2 线网分层建设

城市规划者有时希望利用轨道交通在重要节点间构建起快速联系，而沿线居民则希望通过轨道交通解决迫切的出行问题，如何平衡这一矛盾往往是城市决策者要面临的难题。该问题的其中一种解决方式是将使用的交通系统由单一向多元转变，为了同时满足重点地区之间的快速直达与线路沿线交通出行的双重需求，未来可考虑在同一轨道通道或方向上同时建设快慢两种轨道交通系统，快速系统用于实现重要节点之间的快速直达，慢速系统则用于照顾沿线居民的出行需要，两个系统在某些重要节点换乘以便于乘客在两种出行需求之间进行切换。

3.3 新制式的引入

为了进一步扩展自己的经济疆域并巩固对既有经济势力范围的控制，中心城市将会选择采用越来越高等级的轨道交通系统，如广州最近策划的知识城至机场专线将可能采用200 km以上速度甚至于250 km速度以上的轨道交通系统。城市轨道交通的范畴，未来将由地铁为主扩展至囊括多种系统制式，速度等级将由80～120 km扩展至80～250 km。

3.4 开展区域资源共享

按照目前湾区内城市的现有线网规划和建设计划，湾区内远景年轨道交通线网将达到约1600 km的规模，其中2020年前建设线路达1100 km以上，因此未来区域内轨道交通装备将达到非常庞大的规模。按照上述规模初步匡算，湾区内线网配置车辆合计将达到11000辆以上。由于广深佛莞4市均在调整线网，未来区域内线网将可能翻一番，因此上述估计将会是趋于保守的。

另外，目前区域内共有10家轨道交通公司，见表6，其中广深两家地铁采用一体化的管理模式，建设和运营线路规模较大，运营时间较长，体系较为完整。如果区域内轨道公司均独立建设全套运营维护设施设备，容易造成资源的浪费，对于线网规模较小的城市，维持全套人员和设备的开销也并不经济。因此，周边城市将可能会考虑由已建立其体系的广深两市提供配套服务。

3.5 项目审批和建设模式发生创新

随着跨市建设线路的大量增加，与城市轨道交通相关的各类行政审批也将由单一城市负责变为两个或多个城市联合审批。例如，在立项方面，目前广东省内城市的轨道交通建设规划需报国家发改委后报国务院审批（广深除外，由国家发改委审批后报国务院备案），可行性研究的审批已由广东省发改委委托至各城市[8]，各市可独自批复项目可研。在这种情况下，如要建设跨市线路，相关的两市首先需要将线路纳入各自最近申报的建设规划中（前提是已纳入线网规划）并报国家审批；然后两市可考虑联合审批项目可研，或由其中一方委托另一方审批，而不需要两市各对同一项目审批一次。

表6 粤港澳湾区区域轨道交通公司概况（亿元）

同样的变化还将会出现在后续建设和验收工作中，建设工作可由线路的主导方进行，建设期的管理则可采用属地管理的原则，分别由两个城市的建设部门在一定协调机制下各自管理其行政区域内线路区段的建设，而验收则可能采用类似于可研审批的方式，由两市统一组织进行。以最近实施的广州七号线西延段为例，经由两市政府同意，在2016年成立了广东顺广轨道交通有限公司，按照“统一设计、统一报批、统一验收”、“建管一体、机电一体、运营一体”的模式，以“投资属地化、建设属地化、产权属地化”为原则进行建设[9]。

3.6 投资模式发生创新

城市轨道交通是需要大量资金支持的工程项目，以国家发改委于2017年批复的广州与深圳两市的近期建设规划为例，每公里造价分别已达到9.03亿元和8.51亿元；如对2015～2017年间批复的各城市建设规划情况统计，也可计算得出平均造价已接近7亿元/公里了。另一方面，国家发改委在发改基础49号文件对城市投入城市轨道交通建设的资金进行了严格限制，要求项目资本金比例不低于40%，政府资本金占当年城市公共财政预算收入的比例一般不超过5%。在此情况下，各地政府可用于城市轨道交通建设的资金非常有限，为了满足日益增长的建设需求与有限资金之间的矛盾，必须进行投融资模式方面的研究创新，增大资本金的非政府来源。

4 结论与建议

4.1 尽快开展湾区城市群轨道交通互联互通研究

湾区城市（特别是中心城市）应尽快开展湾区轨道交通互联互通研究，研究应首先开展规划层面的跨市合作，系统性梳理湾区各城市、各区域的人口、经济情况和发展计划，然后分析各城市和区域之间的互联互达需求，对于有互联互通需求的区域之间，要研究互联互通的规模和时空目标要求。在彻底摸清湾区内的互联互通需求以后，可以有针对性的新规划线路实现需求，对于某些有较高时空目标要求的互联需求，可考虑采用高等级的轨道系统满足需求；对于某些通道走廊上既有快速直连又有必要照顾沿线区域发展的，可考虑采用规划两条线路、快慢兼有的方式满足需求。通过这样的系统性研究，可清晰的掌握湾区内的互联需求并统筹应对，避免了原来各自为政的问题。

4.2 积极开展立项审批、投融资、建设和运营模式创新的研究工作

在开展上述互联互通研究的同时，为了保证规划设想能够顺利实现，应同步积极开展立项审批、投融资、建设和运营模式方面的创新研究，探索各种可能的合作方案，为后续两市或三市联合建设跨市线路提供多个可供选择的且有利于各方的协作方案，降低合作难度。远期甚至可以形成若干货架方案供城市决策者快速决策。

在投融资方面，为便于跨市线路实施，可考虑设立统一的项目投融资主体，建立常态化协调机制和机制、合理的建设出资分摊标准、科学的运营补亏机制和有效的资产管理模式。同时，为了满足日益增长的建设需求与有限资金之间的矛盾，必须进行投融资模式方面的研究创新，增大资本金的非政府来源，如考虑引入民间资本，向社会募集资本金，通过政府和社会资本合作方式（PPP模式）建设；或考虑将轨道交通公司上市来募集资金；或考虑通过土地变现的方式来进行筹集资本金。

除了上述实施层面的措施，相关城市还应在政府层面建立起高效有力的协调机制，以协调规划和实施过程中遇到的各类问题。

4.3 继续推进资源共享方面的研究工作

在现有资源共享配置的基础上，湾区城市（特别是中心城市）应继续开展资源共享研究，并突破市域行政边界限制，从区域的角度统筹考虑线网的资源共享需求。

另外，近年来由于技术发展，大数据、云计算、人工智能、VR/AR等新技术开始广泛应用于各行各业，建设智慧地铁也成为一些城市提出来的新口号。智慧地铁在城市轨道交通领域依托先进的科技手段，以城市智能交通系统体系框架为指导，目的在于建成“高效、环保、安全、舒适、先进”的智慧交通与客运体系，大幅提高城市轨道交通系统的管理水平和运行效率，降低运营成本，提升安全防控能力，为出行者提供全方位的交通信息服务和便利、高效、快捷、经济、安全、人性和只能的城市轨道交通客运服务，同时提升企业综合竞争实力并发挥企业行业引导作用。

[1][2] 粤港澳大湾区研究院. 粤港澳大湾区研究报告[R].广州：粤港澳大湾区研究院， 2017.

[3] 广东省政府. 广东省沿海经济带综合发展规划（2017～2030年）[R].广州：广东省人民政府，2017.

[4] 铁路总公司、广东省政府. 广州铁路枢纽规划（2016～2030年）[R]. 广州：铁路总公司、广东省人民政府，2016.

[5] 广深科技创新走廊规划[R].广州：广东省人民政府，2017.

[6] 广州市国规委. 广州市轨道交通线网规划（公示）[R].广州：广州市国土规划委，2016.

[7] 广州开发区国规局. 传达学习任学锋书记有关指示精神和省市区安全生产工作会议精神[EB/OL].（2017-07-26）. http://www.gzfinance.gov.cn/gzgov/skfq/201707/abf8e1f d46144ef3a0aa38a2df1333de.shtml.

[8] 广东省人民政府. 关于将一批省级行政职权事项调整由广州、深圳市实施的决定[R].广州：广东省人民政府，2017.

[9] 广州地铁集团, 佛山铁投集团. 广佛轨道交通互联互通白皮书专题研究报告[R].广州：广州地铁集团，佛山铁投集团，2018.