领导干部自然资源资产离任审计研究

任少敏

一、领导干部自然资源资产离任审计的概述

（一）自然资源资产的含义

自然资源，是指在原始状态下就具有一定利用价值的自然物，自然资源在我国的分布较为广泛，按照是否具有实物形态可以划分为两类，一类是如土地、森林、水、矿产、海洋等具有实物形态的自然资源，另一类是如光、热等无实物形态的尚待开发的资源。自然资源资产是资产化的自然资源，既包括可用价值计量的土地、矿产等，还包括开发利用自然资源所引起的如大气、水等环境变化状况。

（二）领导干部自然资源资产离任审计的概念

现行的社会体制下，领导干部的任职期间相对较长，在评价领导干部在位期间业绩时，不仅仅衡量其经济责任履行情况，还要考虑其对自然资源资产的保护及开发利用情况。因此，领导干部自然资源资产离任审计构成了审计领导干部的重要组成部分，主要指对领导干部在任职期间所管辖范围内自然资源资产的管理、保护和开发利用情况进行审查鉴定的评价活动。

（三）领导干部自然资源资产离任审计的主体和对象

我国的自然资源资产的所有权归属于国家，这一性质决定了我国的领导干部自然资源审计的主体是国家审计机关，同时还需要其他部门相关人员的积极参与和配合。由于自然资源种类各异、分布广泛，国家将其管理权进行分散，分配到各个地区，各个地区就承担起受托管理的责任，领导干部作为各个地区的管辖者应当对生态环境负责。因此，领导干部自然资源资产离任审计的对象是领导干部，对领导干部任期内所管辖的地区所属的林业、海洋、水利、国土等生态环境进行评价。

二、自然资源资产负债表审计的概述

（一）自然资源资产负债表审计的内涵

自然资源资产负债表，就是用价值量来核算自然资源的具有资产负债表形式的表格。传统的财务报表审计是以财务报表为鉴证对象，对报表所反映的财务状况、经营成果及现金流量形成审计结论、发表审计意见的过程。因此可以将自然资源资产负债表审计定义为注册会计师通过实施相关审计程序来获得充分适当的审计证据进而评价自然资源资产负债表是否在全部重要方面遵循相关标准及准则，从而出具相关的审计报告，提高预期使用者对自然资源资产负债表的信任程度。

（二）自然资源资产负债表审计与自然资源资产离任审计的关系

领导干部自然资源资产离任审计是对领导干部在任职期间的自然资源资产受托责任的履行情况进行审计，而具体的履行情况需要建立量化的指标评价体系才能使其更科学、合理，因此领导干部自然资源资产离任审计是以自然资源资产会计数据为基础的审计。

对二者的区别，可以从审计主体、审计内容两个方面来比较，如表1。

表1 自然资源资产负债表审计与自然资源资产离任审计的区别

三、领导干部自然资源资产离任审计的难点

（一）相关的法律法规制度不够完善

为规范和保障自然资源的合理利用和保护行为，我国出台一系列与自然资源相关的法律法规，如针对森林资源出台了《中华人民共和国森林法》，针对矿产资源实施了《中华人民共和国矿产资源法》等，尽管如此，但仍然存在着一些因素制约自然资源资产离任审计的发展。领导干部在任期间对环境的影响程度在其离任时要接受相关部门的考核，但是仅有的是笼统概括的项目并没有制定非常具体的考核内容，评价指标不够详细，缺乏可操作性，导致领导干部的责任划分不清，缺乏相应的法律法规进行制度约束，因此领导干部自然资源资产离任审计更加形式化。

（二）自然资源资产信息较为复杂，数据不易搜集

自然资源资产离任审计的有效实施，丰富完整的自然资源自然信息是基本必备条件。需要的自然资源资产的信息涉及资源的存量及变动情况、开发情况、破坏情况及其修复情况等我国的自然资源资产的管理部门比较分散，如国家水利局、国家林业局等，因此相关自然资源资产信息的搜集需要多个政府职能部门的配合。此外，相关信息搜集起来技术难度较高，统计程序较为复杂，信息收集的频率收到限制，出现数据断层，无法满足审计的需要。例如：技术能力有限导致矿产资源蕴藏量只能根据勘探和开采到样本进行技术预测得出。由于审计证据不够充分，审计人员的专业能力不足等原因导致自然资源资产离任审计难以有效的实施。

（三）自然资源资产产权界定不明确、责任难以区分

在我国自然资源资产的所有权属于国家和集体，法律规定国家的所有权由国务院代理，而集体所有权由乡、村组织集体代理，但是并没有将管理权具体分配到政府部门，国家和集体拥有管理权和所有权，所有权人的界定模糊，权益没落实，这就直接导致了自然资源资产所有权归属模糊，权利和责任不明确。另一方面，有些自然资源资产横跨几个区域，归属区域模糊，致使不同区域领导干部的管理责任难以划分清楚。自然资源资产问题可能暴露在下一任、两任或者更多任之后的领导干部任职期间。这就造成了前后任职的领导干部责任区分不清，互相推诿责任的现象。

（四）审计力量不能满足自然资源资产离任审计的需求

由于领导干部自然资源资产离任审计是一个全新的领域，不论是理论研究还是审计实践都处于探索阶段，我国自2014年开始试点，试点范围并未全面展开，可借鉴经验不多。加上我国自然资源资产种类多、分布广，信息分散在各个部门，加大了审计取证难度。我国审计人员大多是财务、会计出身，知识结构单一，而自然资源资产离任审计主要集中在自然资源管理、环境保护、生态平衡等非财务领域，审计对象为土地、水、矿产、森林、海洋等资源，专业性强，此领域是审计人员的短板，加上自身胜任能力不足，再次加大了审计取证难度。

四、加强领导干部自然资源资产离任审计的建议

（一）完善相关法律法规制度体系

做好领导干部自然资源资产离任审计，必须完善自然资源资产相关的政策法规和规章制度，使离任审计有法可依，有章可循。细化自然资源资产离任审计的实施程序，完善绩效指标评价体系，建立永久责任追究机制，加强各个政策制度之间的衔接和完整。完善奖惩制度，对领导干部破坏生态环境的决策行为严厉惩罚，对合理开发利用自然资源、认真做好污染防治工作的行为实行嘉奖，通过奖惩制度对破坏生态平衡的活动起到一定的震慑作用，促进生态文明建设。

（二）建立自然资源资产信息共享平台

为了提高现有自然资源资产信息的利用效率，可以将分散于社会团体、科学研究院及各个政府职能部门的信息整合起来，建立自然资源资产信息共享平台，对数据进行集中管理，对于自然资源资产信息发生的变化，尽量做到不断的更新，进行规范化和标准化的统一管理、分析汇总，有利于加速各个部门的工作效率，便于审计人员获取充分可靠的自然资源资产信息数据，合理估计审计风险，进一步得出客观公正的审计结果，提升离任审计的效率。

（三）建立自然资源资产产权制度，年审和离任审计相结合

建立自然资源资产产权制度，首要解决的问题是明确自然资源资产的所有权问题。将所有权属明确的自然资源资产的所有权进行分配，分配给地方政府或特定组织。将所有权属不明确的自然资源资产的管理权和所有权进行分离，所有权属不变，将管理权分配出去。对自然资源资产进行产权登记，防止产权纠纷引起的自然资源资产流失。领导干部之前的决策行为对自然资源造成的影响可能在离任之后几年或者多年后才凸显出来，为了避免这种情况，可以在任职期间进行年审，定期记录自然资源资产的状况和相关的决策行为，这样就可以解决领导干部互相推诿责任的问题，为离任审计提供较为详细的审计证据。

（四）加强自然资源资产审计队伍建设

审计机关应加强自然资源资产审计队伍建设，积极探索联动审计方式。本文认为应从以下几个方面展开：第一，对现有的审计人员加强环境科学与工程、自然资源法律、自然资源监测等领域的专业培训，完善其知识结构，提高其专业胜任能力；第二，组建资源、环境、法律、工程技术、资产评估等领域专家库，联合掌握大量自然资源信息的科研单位、社会团体。充分利用专家、科研单位、社会团体的力量开展自然资源资产离任审计，形成合力，提高审计工作效率和审计质量，有效防范审计风险；第三，各审计机关联合开展自然资源资产离任审计，积极探索联动审计方式。上下级审计机关或同级审计机关相互协调，互相合作，资源共享，大大减少审计工作的重复性，节约审计成本。

结束语

对领导干部实行自然资源资产离任审计，有利于加强对领导干部的行为约束，促进生态的平衡。我国对该项审计的研究理论比较匮乏，实施过程中成效并不显著。本文根据现阶段我国领导干部自然资源资产离任审计存在的难点问题，提出了一系列针对性的建议。但是这些建议实施和推进工作还受到整个社会环境的影响和制约，只有在相关的法律法规做保障的基础上，审计工作才可能顺利进行，领导干部自然资源资产离任审计才能达到预期的效果。

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