《凉山彝族自治州自治条例（修订）》的立法不足及完善思考

滕传婉

（西昌学院彝语言文化学院，四川 西昌 615022）

自治州是位属于省级和县级之间的民族自治地级行政机关，《中华人民共和国宪法》第116条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济、文化的特点,制定自治条例和单行条例”。自治州“自治条例”是自治州人民代表大会根据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民族区域自治法》（下文简称《民族区域自治法》）和有关法律规定,结合本自治州的政治经济及社会文化的特点而制定的地方性法律文件之一[1]，是自治州的基本法，也是规范自治机关的组成与行为的法律规范,它在自治州法规中具有极其重要地位，关系着民族政策的落实和民族区域自治法制化的实现。到目前为止，学界关于自治州自治条例的研究寥若晨星①，以宏观视角对自治州自治条例相关问题进行整体分析的有《自治条例“套改”民族区域自治法问题之探析:以自治州自治条例为分析视角》[4]《自治州自治条例在法律体系中的地位》[5]和《民族区域自治制度的发展与完善：以自治州自治条例为分析对象》[6]三篇论文，另有马洪波和李承军分别对《云南省红河哈尼族彝族自治州自治条例》和《甘肃省临夏回族自治州自治条例》的文本进行了阐释，但未对条例的其他方面做分析[2-3]。本文以《凉山彝族自治州自治条例（修订）》②为例,主要运用文本分析研究法,探析该条例存在的立法不足，并对其进行完善思考。

一 凉山州自治条例立法现状

凉山州（凉山彝族自治州的简称）乃国内最大的彝族聚居地,也是四川省民族类别最多地区③。凉山州是在四川省管辖区域内凉山地区彝族人民实行区域自治的地方，辖昭觉、美姑、甘洛、布拖、雷波、喜德、越西、金阳、普格、德昌、会理、会东、冕宁、宁南、盐源、木里16个县和州府西昌市；除了自治民族彝族，境内还有汉、藏、回、白、苗、傣、壮、蒙古、傈僳、纳西、布依、等十四个世居民族。

建州至今，凉山州一直着力贯彻落实我国民族区域自治政策，立足州情，积极开展立法工作，于1987年制定《凉山彝族自治州自治条例》，该“自治条例”的颁布标志着凉山彝族自治州的民族区域自治进入一个新阶段④。多年来，凉山州非常重视地方自治条例和单行条例的相关工作，先后制定了《凉山彝族自治州自治条例》《凉山彝族自治州彝族语言文字工作条例》《凉山彝族自治州矿产资源管理条例》《凉山彝族自治州家畜家禽卫生防疫条例》《凉山彝族自治州东西河飞机播种林区保护管理条例》《凉山彝族自治州邛海保护条例》《凉山彝族自治州大桥水库工程管理条例》《凉山彝族自治州沪沽湖风景名胜区保护条例》《凉山彝族自治州渔业管理条例》《凉山彝族自治州水资源管理条例》《凉山彝族自治州非物质文化遗产保护条例》《凉山彝族自治州会理历史文化名城保护条例》《凉山彝族自治州义务教育实施办法》《凉山彝族自治州施行〈中华人民共和国婚姻法〉的规定》，以及《凉山彝族自治州施行〈四川省土地管理实施办法〉的变通规定》《凉山彝族自治州实施四川省〈中华人民共和国动物防疫法〉实施办法》的补充规定》《凉山彝族自治州施行〈四川省禁毒条例〉补充规定》《凉山彝族自治州施行〈兽药管理条例〉的变通规定》《凉山彝族自治州实施〈四川省人口与计划生育条例〉的补充规定》⑤等自治条例和单行条例。凉山州自治机关还根据本州经济社会发展新实情及需求，对《凉山彝族自治州自治条例》《凉山彝族自治州彝族语言文字工作条例》《凉山彝族自治州矿产资源管理条例》《凉山彝族自治州大桥水库工程管理条例》《凉山彝族自治州渔业管理条例》等自治条例进行修订。毋庸置疑，凉山州现行自治条例和单行条例既保障了当地公民、法人、有关组织尤其是少数民族群体的合法权益，也积极促进了当地经济文化建设、生态保护建设及社会和谐稳定，有力地推进了当地民主法制建设进程，实乃贯彻我国民族区域自治政策的有效实举。

二《凉山彝族自治州自治条例（修订）》之立法不足

2007年1月13日凉山州第九届人民代表大会第一次会议修订通过了《凉山彝族自治州自治条例（修订）》，但其仍有不足之处。现用文本分析研究法，从文本结构和文本内容两方面，探析该自治条例存在的问题。文本分析乃是法学的一种基本研究方法，该研究方法将原始文本的逻辑结构显示出来,以便辨明其主要思想和次要思想及其之间的关系。文本结构是指构成文本的文字、段落和篇章等各部分之间搭配和构成的方式,自治条例的文本结构即指构成自治条例的各部分之间的搭配与排列。

（一）《凉山彝族自治州自治条例（修订）》的文本结构比较分析

1.《凉山彝族自治州自治条例（修订）》的文本样式临摹《民族区域自治法》。无论是1987年4月凉山州第五届人民代表大会第二次会议通过的《凉山彝族自治州自治条例》，还是2007年1月13日凉山州第九届人民代表大会第一次会议通过的《凉山彝族自治州自治条例》（修订）的文本结构均是“八章式”结构。其基本设计逻辑思路为：总则—自治机关—审判与检察机关—经济财政—科教文卫—民族关系—人才培养—附则。该文本结构思路依据一是抽象到具体、总体到个别的逻辑关系，二是“序言”+“七章式”合成的“八章式”文本结构样式，而这两者即是《民族区域自治法》关于自治权条款的逻辑关系及其文本结构样式“序言+七章式结构”，如表1所示。《凉山彝族自治州自治条例（修订）》大多数章节内容都只是在《民族区域自治法》相应章节前添加“自治州的”的字样，可算是摹仿《民族区域自治法》的文本结构样式制定的。

2.逻辑结构交加。就概念的逻辑属性而言，自治州自治条例的文本结构中,每个章节相互间不该有“包容”关系，而应是“并列”的逻辑关系。《凉山彝族自治州自治条例（修订）》的第四章“经济建设、财政管理”在结构逻辑上就出现了“包容”关系：“财政管理”和“经济建设”是一种包容关系，即“经济建设”是属概念，而“财政管理”是种概念。经济建设涵盖了财政管理，因此不应该将“财政管理”与“经济建设”并列同置。

表1 文本结构比较

（二）《凉山彝族自治州自治条例（修订）》的文本规范内容分析

1.宣示性规范多。《凉山彝族自治州自治条例（修订）》的“总则”部分除了第一条、第二条以外，其他内容多数是体现民族区域自治的宣示性条款，未指明具体行为规范及其法律后果等内容，与《民族区域自治法》的内容无实质区别，仅在文字语言表述上略有差异。其中，第四条“自治州各民族人民在中国共产党的领导下，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想和科学发展观为指导，……”和第七条“自治机关对自治州内各民族公民进行以爱国主义、集体主义、社会主义思想、社会主义荣辱观教育……”尤其体现了这一问题。这些条款内容都是宣示性规范,表述属政治话语，而非法律术语，缺乏应有的规范性。在某种意义上，这反映出《凉山彝族自治州自治条例（修订）》未体现自治条例规范什么和如何规范的问题。

2.重复立法现象严重。在自治州自治条例中，重复立法现象主要体现在照原样、丝毫不改动地搬用上位法的相关内容规定，致使内容与上位法相同，尤其与《民族区域自治法》总则相关条款重复较多（表2）。虽分设在不同的条款中,但对于这些内容，《民族区域自治法》已有明确条款，故地方的自治条例如《凉山彝族自治州自治条例（修订）》就无需再重复规定。

表2 自治条例中的重复条款

3.立法意图不明确且缺乏可操作性。立法意图指立法者在创制一项新法律时想要达成的目的,此乃一个非常重要的问题。“立法者代表人民的意志在实际政治生活中进行活动,因此他们负有与他人不同的特殊职责。他们必须把经济上和社会上的要求与立法活动联系起来,制定出反映人民意志和愿望的法律。……立法者的基本作用,就是按照实际需要补充法典,完善以往制定的法律,其中包括法学家们在不断的研究工作中发现的有缺陷的法典”。⑥《凉山彝族自治州自治条例（修订）》在某些内容上，未明确体现立法者的立法意图，且缺乏可操作性，具体体现在以下几个方面：

一是依法变通执行或者停止执行上级国家机关的决议、决定、命令和指示的问题。《民族区域自治法》规定：“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或停止执行”。变通执行或停止执行,属于自治机关的自治权力,它应该是具体的条款，而不是原则性的规范，故《民族区域自治法》从十九条到四十五条具体规定了自治机关的自治权。变通执行或者停止执行条款,直接来源是《民族区域自治法》第三章“自治机关的自治权”的第二十条⑦。《凉山彝族自治州自治条例（修订）》未对“自治权”做出具体权力内容的规定及准确定位，将本该明确某具体权力的条款当作“总则”式的原则性规定。

二是人才培养和管理的问题。《凉山彝族自治州自治条例（修订）》规定：“对实行区域自治的民族和其他少数民族的人员应当给予适当的照顾；……，优先招收少数民族人员……”。⑧对这方面问题，虽然凉山州按照《事业单位岗位设置管理试行办法》对事业单位的岗位设置进行了基础性规范,各企事业单位用人制度也发生很大改变，人事管理日趋规范化，但至于如何给以“适当照顾”尚未在自治条例中作出具体规定。故《民族区域自治法》第二十二条和二十三条规定，如何在自治地方的自治条例中实现,成了一个极具挑战的立法难题。《凉山彝族自治州自治条例（修订）》第七章虽设有“自治州人才的培养与管理”一节,也制定了四条相应条款,但其内容表述多是“适当照顾”“适当放宽”“重视选拔”等概括性语言，应给出解决实际操作问题的具体操作办法。

三是双重权力角色的问题。自治州的自治机关是一个具有双重身份、双重权力的主体，承担着两种角色，具有行使自治地方自治权和一般地方政府的职权。自治州自治机关的双重职能的行为规范是不同的。相关法规没有明确规定什么权力属于自治州自治权的范畴,该当地自治机关来行使；哪些权力又是隶属一般地方政府机关行使地方行政权的范围。正因未分清民族自治地方的自治机关和地方政府机关之间不同权力角色的问题，致使自治条例中相关条款亦未能划分明确哪些是自治机关的权能，哪些则属地方国家机关的权能。

此外，据《宪法》《立法法》《地方组织法》和《民族区域自治法》的有关规定，自治州自治条例不应对有关国防内容、所辖县市财政转移支付问题、上级国家机关的行为及下辖自治县有关问题加以规范。而《凉山彝族自治州自治条例（修订）》第四章的一些条款中就出现了“应当优先”“应当重点照顾”“应当征得同意”等规范上级国家机关行为的言语。再有《凉山彝族自治州自治条例（修订）》第10条规定“自治机关帮助木里藏族自治县解决经济建设、社会发展中的实际问题”，凉山彝族自治州政府乃是下辖木里藏族自治县的上级机关，确保木里县自治机关充分履行自治权乃属其法定义务而非权力。

三、对自治条例完善路径的几点思考

根据上述《凉山彝族自治州自治条例（修订）》的文本分析，笔者认为可以从立法原则、立法技术和监督机制等方面完善自治州自治条例立法。

（一）严格遵循立法原则

立法原则就是立法者应当遵循的准则，即我国《立法法》的第三、四、五、六条所规定的原则。⑨“自治条例”是我国法律体系中的重要组成部分，应当遵循立法原则。首先，自治州自治条例的立法主体一定得是合法的，必须是自治州人民代表大会；再者，所有自治条例的内容也必须要合法，一定不能与上位法相冲突，理由是我国是实行一元、两级、多层次立法体制的单一制的社会主义国家；再者是自治条例的立法程序要合法，即自治机关在创设、修正、增补和撤废相关法规的过程中所必须严格遵循的明文法定程序、环节及方法。

(二)提升立法技术，加强适用性

立法技术指立法活动过程中所应体现和遵循的有关法律的制定、修改、废止和补充的技能、技巧规则的总称，其核心内容包括立法结构技术和立法语言技术。[7]284唯有提高自治州自治条例的立法技术，方可在实施进程中不断增强其适用性。立法技术的总体要求应当是：“备而不繁，逻辑缜密，条文明确、具体，言语精准、简明，具有可操作性”。[7]284要做到这一点，应注意两方面问题。

一是规范立法语言，即自治机关在运用立法语言时必须保证法律语言的概括性和准确性。如《民族域自治法》第17条是授权条款，⑩需要民族自治地方的自治机关根据自治民族构成情况，在“自治条例”中规范如何配备是合理的。现有的自治州自治条例并未对这一内容做出具体规范，仅对文字表述稍作改动，如《凉山彝族自治州自治条例（修订）》仅有“应当合理配备彝族和其他少数民族”“可以略高于其人口比例,其他民族亦应当有适当数量的人员”等模糊表述。这一条款没有给出界定“合理”的标准，无法落实,相应的权力也就得不到有效地保护。所以，自治地方自治机关应竭力使用格式化、标准化的词句，规范立法语言，避免疏漏，避免产生歧义。

二是注重逻辑结构。法律规范的逻辑结构是指从逻辑的角度讲法律规范是由哪些部门组成的,第一个法律规范必须具备的构成要素有哪些，一般认为法律规范由行为模式和法律后果构成。[8]至今，多数关于民族区域自治的法规单单重视对行为方做出要求，而对于行为模式应承担的相关法律后果却鲜有规定或不够明确，且原样照摹上位法的现象依然严峻。自治州自治条例不应为了形式上的完善而重复《民族区域自治法》和有关政策的条文，而应从结构上按照严谨的法律规范的表述模式来规定，设定处罚条款，使“自治条例”条文实施于实践中，具有真实的法律权威性。

（三）完善监督机制

一项法律通过实施，肯定在社会实践中产生效用,法律的宗旨和价值等方能从“可能”转换为“现实”。如何使自治条例在自治区域产生实效,达成其目的及价值，创设和完善自治地方“自治条例”的监督机制是非常必需的。

一方面是建立有效解决矛盾和争议的机制。在自治地方“自治条例”施行过程中，出现矛盾和争议是正常的，如何妥善处理这些矛盾和争议、确保相关条例顺利实施，才是各权力机关亟需认真仔细思索的问题。事实上，部分争议和矛盾能够通过现行法律解决，例如自治地方政府及其相关职能部门若有违法行政的事实，即可通过行政诉讼的方式来处理；而对于现行法规及监督方式尚不能解决的争议和矛盾，例如民族自治地方自治机关和上级国家机关之间及自治管辖地区之间的争议和矛盾，在《民族区域自治法》目前体系中暂时没有解决办法。因此，我们需要建立新的解决机制，或设立专门机构处理这些争议。

另一方面是明确法律责任、确立制裁制度。立法和实施均是法制的基本环节，立法目的是实施，实施前提是立法。法律如果不忠实地执行，很可能完全变成儿戏而得到完全相反的结果。[9]从立法层面而言，违法责任和制裁制度均是法律实施的基本保证，在法规构成结构中具有极为重要的地位。民族自治地方的“自治条例”法规应与一般法律一样，对违反条例应承担的法律责任及相应的制裁做出明确规定。然至目前为止，各地“自治条例”均未规定违法条例应承担的责任及制裁内容，这就致使自治条例在结构体例上并不完善，在逻辑结构上也存在缺陷。要解决这一问题，需为自治法制定完善的配套法规，例如在“自治条例”中规定“违反‘自治条例’的法律责任及制裁制度”。

综上所述，《凉山彝族自治州自治条例（修订）》等自治州自治条例存在着宣示性规范多，重复立法，缺乏创新性，立法意图不明确，缺乏可操作性，自治机关权力角色交错等诸多问题，亟需结合自治州实情在严遵立法原则基础上，提升立法技术，完善监督机制，加强自治条例适用性，从而保障自治州自治条例立法的权威性、科学性、实用性，更好地贯彻实施我国民族区域自治制度。

注释：

①个案研究的文章主要有：a、赵永浩.试论延边朝鲜族自治州自治条例的修改与自治权的完善[D].延边：延边大学，2003.b、黄元姗.自治州自治条例研究——对《恩施土家族苗族自治州自治条例》修正案的宪政解读[J].内蒙古大学学报，2009(3).c、黄元姗,郑洲蓉.《恩施土家族苗族自治州自治条例修正案（草案）》的法理解析[J].中南民族大学学报，2008(3).d、马洪波，自正发.略论《红河哈尼族彝族自治州自治条例》的修订[J].红河学院学报，2006(1).e、李宝奇.关于延边朝鲜族自治州自治条例修改的探讨[J].延边大学学报，2000(3)。

②2007年1月13日凉山彝族自治州第九届人民代表大会第一次会议修订通过了《凉山彝族自治州自治条例（修订）》，2007年5月31日四川省第十届人民代表大会常务委员会第二十八次会议批准。

③《凉山彝族自治州统计年鉴2013》显示：到2012年底,全州总人口约五百万人,其中彝族人口2521278人,占总人口的50.7%；汉族人口2279601人，占总人口的45.8%；藏、回、蒙、苗等12个世居少数民族和其它少数民族人口15.58万人，占总人口的3.5%。

④由凉山彝自治州第五届人民代表大会第二次会议通过的《凉山彝族自治州自治条例》于1987年7月2日经四川省第六届人民代表大会常务委员会第二十六次会议批准执行。

⑤自2003年8月1日《凉山彝族自治州实施〈四川省人口与计划生育条例〉的补充规定》施行，原《凉山彝族自治州计划生育办法》同时废止。

⑥[美]约·多·梅利曼.大陆法系(中译本)[M].北京：知识出版社，1984：94.

⑦《民族区域自治法》第二十条：上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准,变通执行或者停止执行；该上级国家机关应当在收到报告之日起六十日内给予答复。

⑧《民族区域自治法》第二十二条和第二十三条的规定。

⑨ 《中华人民共和国立法法》第三条：立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放；第四条：立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严；第五条：立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动；第六条：立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。

⑩ 《民族区域自治法》第十七条：自治州人民政府的其他组成人员，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。

[1]覃乃昌.论制定自治条例的困难及推进民族立法的新思路[J].广西民族学院学报，1995(3).

[2]马洪波.云南省红河哈尼族彝族自治州自治条例修订与释义[M].北京：民族出版社，2006.

[3]李承军.《甘肃省临夏回族自治州自治条例》释义[M].兰州：甘肃人民出版社，2012.

[4]崔洽.自治条例“套改”民族区域自治法问题之探析:以自治州自治条例为分析视角[D].延边大学，2009.

[5]黄元姗.自治州自治条例在法律体系中的地位[J].社会主义研究,2011(5).

[6]黄元姗.民族区域自治制度的发展与完善:以自治州自治条例为分析对象[D].武汉：华中师范大学，2012.

[7]付子堂.法理学初阶[M].北京：法律出版社，2005:284.

[8]葛洪义.法理学[M].北京：中国政法大学出版社，1999:304.

[9]列宁.列宁全集：第30卷[M].北京：人民出版社,1985:173.