公共文化服务体系建设中的公众参与问题研究

白羽

【摘 要】十九大报告对完善公共文化服务体系的要求是，要深入实施文化惠民工程，指出公共文化服务要向纵深发展。公众的参与是从需求上有效实现公共文化服务质量和水平不可忽视的因素。只有大力激发公众的参与热情和积极性才能真正实现共建共享，提高服务质量和水平。本课题从鞍山市在公共文化服务公众参与情况的现状入手，从公共参与的意识、能力、公众对公共服务部门及活动的认知、社会力量参与机制等几个方面有针对性地分析存在的问题，并提出解决的对策建议，以期能够为该地区的公众更好的参与公共文化服务提供参考。

【关键词】鞍山市；公共文化服务；公众参与

【中图分类号】D669 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2018）003-0079-03

十九大报告指出，完善公共文化服务体系，深入实施文化惠民工程，“深入”二字体现出公共文化服务要向纵深发展，不仅要实现数量上的全覆盖，更要实现在质量和水平上的提升。公众的参与是从需求上有效实现公共文化服务质量和水平不可忽视的因素。只有大力激发公众的参与热情和积极性才能真正实现共建共享，提高服务质量和水平。

一、公众参与公共文化体系建设是实现人民对美好生活需要的必然要求

公共文化服务是指由政府主导、社会力量参与，以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动及其他相关服务。要提升公共文化服务体系的质量，就要实现公共文化需求与政府供给的精准对接。所以不仅要从政府层面研究提升质量的问题，更要认识到公众参与在体系建设中的重要意义，真正实现共建共享。公共文化服务为大家，公共文化服务大家。

（一）公众参与是公民享有基本文化权利的要求

公民基本文化权利主要包括：参与文化生活的权利；分享文化发展成果的权利；文化活动及文化创造自由的权利；文化成果得到保障的权利等。政府公共文化的提供要以人民为中心，要维护公民基本文化权利，满足人民精神层次的需要，没有群众参与的文化服务只是“体制内”的空转。公众参与主要通过公民个人、社区、非政府组织（公益性和非公益性）、以及企业这些组织形式来实现参与的。

（二）公众参是实现公共文化需求精准对接的必然要求

在我国六级公共文化网络全覆盖的基础上，树立供给侧结构性改革的思维方式，提高公共产品的质量和水平，是供给侧结构性改革在公共文化领域的体现， 解决供求脱节，文化活动参与度不高、文化设施利用率不高使用效能低等问题。公众亲自参与的文化活动及文化社会设施维护更容易得到公众的支持，增强主人翁意识和责任感。

二、鞍山市公众参与公共文化体系建设的现状及存在的问题

（一）鞍山的做法及现状

1.政府积极搭建平台为公众参与提供便利

鞍山市图书馆在全地区公共图书馆建设“一卡通”联合借阅的四级联网工程之后。又以现代图书馆建设和服务理念为基础，树立“大图书馆”理念，实行“分工合作、资源共享、联合服务、整体发展”。在鞍山地区建立跨系统的图书馆联盟工程。所谓联盟工程是指，以公共图书馆为主体，各行业系统图书馆加盟，覆盖全城、服务全民的文献信息资源共享网络。纵向，建立和完善以市图书馆为龙头、区图书馆为骨干、街道（镇）图书馆为节点、社区图书馆、农家书屋为网点的公共图书馆四级网络；横向，公共图书馆与学校、企事业单位圖书馆等不同类型的成员馆实现互通互联、优势互补、资源共享、协同服务。实质是推进学校图书馆、企事业单位图书馆等其他类型图书馆与公共图书馆系统的联网与服务对接，共同建设面向大众、服务市民的图书馆公共服务体系。最终实现鞍山市民一证在手，可以到城区、近郊区任何一个市、区县、街道、乡镇公共图书馆借还的目标。

2.创新公共文化管理体制运行机制，探索PPP项目

完善相关政策，突破体制障碍。鞍山市政府依据国家和省里的精神结合鞍山实际于2016年4月制定发布了《鞍山市政府和社会资本合作项目管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》），对鞍山市PPP（政府和社会资本合作模式）项目从发起、准备、采购、实施、运行到监管、移交全过程都作出了操作性较强的规范。为社会力量的参与制定了相关配套文件政策。

鞍山市文化部门在公共文化方面也提出：引导社会力量与政府合作投资兴办公共文化设施，鼓励社会力量参与公共文化设施的运营与管理，参与群众文化的演出和推广，参与专业艺术生产和舞台演出，参与对外文化交流活动，参与非物质文化遗产展演活动等。支持鼓励具备条件的农家书屋、社区书屋开展出版物代销业务。从体制上、政策上都给社会力量参与公共文化服务以最大的支持。

3.文化志愿服务逐渐制度化、规范化、常态化并成为公众参与的主要力量

志愿服务队伍初具规模。文化志愿者发挥的作用显著。群艺合唱团、市老干部大学、市老干部艺术团舞蹈队、心之声合唱团、人间情艺术团、三冶艺术团、群星艺术团、群艺馆京剧社以及佛乐团等10余个群众文艺团队和文化志愿服务团队常驻群众文化艺术馆，开展声乐、器乐、舞蹈、美术等各类群众文化活动。截止目前，鞍山市共建立文化志愿者团队59个，招募文化志愿者1 120人；举办有组织文化活动近百场，观众约3万人次。有效利用在全市文化馆、图书馆建立的18个文化志愿者服务示范点，累计举办美术、音乐、舞蹈、美术等门类的公益性培训班近60个班次，参加培训的学员达到3 000多人。

志愿服务工作机制逐渐完善。为保证志愿服务工作的规范长效运行，制定了《鞍山市群众艺术馆志愿者管理规定》《鞍山市群众艺术馆“群文惠民 志愿服务”管理制度》等，对提供文化志愿服务的内容、管理维护、人员保障等方面进行具体化规定和要求，从而保证了志愿服务工作的长效运行。志愿服务管理逐渐规范化。一方面，积极加强制度化建设，不断完善、细化文化志愿者系统培训、岗位安排、评比表彰等具体要求，确保文化志愿服务的各个环节都有章可循。

（二）鞍山公共文化服务公众参与方面的问题

1.公众参与呈现出意识和能力不足，且年龄层次呈现结构性不均衡

由于历史和传统的影响，公众的民主意识不强等因素，在公共文化参与方面的主动性不强，从参与的人群年龄来看，也以“一老一小”为主，参与主体有限。以艺术馆2015年组织的文艺活动次数为例为例，为老年人组织专场49次、为未成年人组织专场38次、为农民工组织专场8次。在举办的各种“送文化”活动中，进校园、进社区、进农村也占了大部分。主要也是以老人和儿童居多。从鞍山目前自发组成的文艺团体来看老年人团体占三分之二，艺术剧院的剧目也以儿童剧为主。

2.公共文化服务机构的公众认知度不高，且参差不齐

2016年末，全市拥有艺术表演团体2个，艺术馆和文化馆9个，博物馆3个，公共图书馆9个，图书总藏量285.4万册。全年共组织77场大型文化广场演出，大型群众文化活动26项。虽然体系架构，机构都很健全，活动也开展的如火如荼。但是公众对这些公共文化服务机构的知晓度并不高。公众知晓度相对较高的是图书馆、博物馆，其他则认知较低。调查显示：仅有三分之一的百姓表示自己曾经去过文化馆，有三分之二表示没去过，最主要的原因竟是“不知道在哪”、有超过一半的百姓“不知道文化馆有什么，做什么的”。即使是认知度相对较高的市图书馆、博物馆也存在大部分人并不知晓或是从来没去过的情况。三县四区的图书馆、文化馆就更无从问津了。文化部门开展了很多活动，但不能及时推送信息，往往是活动后上了电视和报纸，发布滞后，宣传有限。没有公众的广泛认知，又何谈参与，人民的基本文化权益如何保障？没有群众有效参与的公共文化活动又怎么满足群众的精神文化需求？人民对美好生活的需要又如何满足？

3.公众参与被动参与多、主动参与少，且渠道有限

公众参与的方式还主要的以文化部门“送”“进”为主。送到哪，进到哪，哪的人民群众参与。在政府举办的各种文化活动中，群众参与主要是被动参与，主动参与较少。

政府虽然搭建了数字化平台方便群众参与。但公共数字化建设不足。各个文化服务部门大部分都有自己的网站或是微信公众号，但是运行的状态、效果良莠不齐，有的变成工作汇报，有的只是简单的部门介绍，有的甚至变成总作总结，并没有真正实现建立初衷：成为与群众沟通的桥梁，方便群众了解的平台。使用率非常低，跟不上信息传播的速度，有的甚至不被人知道，没有真正使用好这个现代化的平台。各个部门各自为战，没有资源的整合。

4.社会力量参与公共文化服务刚刚起步，且参与不足

就社会资本的注入来说，国家已经给与了制定政策的法律依据。颁布了《中华人民共和国公共服务保障法》。但公共文化服务对社会资本的吸引力是不够的。以文化馆为例，从全国的层面来看，全国31.6%的文化馆吸引社会资金为0，有将近三分之一的文化馆没有任何社会力量参与。这是全国普遍存在的情况。鞍山也存在类似的问题。鞍山市政府也于2016年4月制定并颁布了相关的配套政策，但毕竟刚刚起步，目前还处于试行和摸索阶段，模式有限，目前鞍山仅有1项文化项目被列入PPP项目库，还没有吸引到相关资本的注入。除此之外，还有一种情况值得人注意，一些市场经济发达的地区的文化馆吸引社会资金也为0。这就不仅仅简单是能否吸引资金的问题了，有很大的因素是人的认识问题。人的思想认识没有能够及时跟上国家的步伐。鞍山也有类似的困然，尤其是一些全额拨款的文化事业单位，对于这部分资金“不敢收不敢用，不知道谁管”的现象还依然存在。所以，造成了在公共文化服务上，不仅吸引社会资本的能力弱，而且还有人的认识僵化的问题同时存在，造成了社会量参与不足。

5.群众文化需求反馈机制不健全

目前，鞍山没有建立公众参与度和满意度的指标体系。没有和反馈结果挂钩的评价考核制度。大多数的公共文化服务及产品是政府拨款，缺少外部竞争和压力，在服务前期缺少群众需求的调查，还处于“送什么接受什么”，在服务后期缺少跟踪调查和反馈机制；文化项目结束后，往往不能深入了解具体运作状况及公众满意情况。

三、建立公众有效参与机制，实现共建共享的对策建议

“公众参与是一种制度化的参与，核心是通过政府与公众的互动使政府能够公开地有诚意地听取公众意见并吸纳公众的正确意见，公众能够参与公共决策和公共治理活动。”公众参与的首要前提是认知。

（一）建立多渠道、多种方式，提高公众认知度

认知是一种连接，是供给方与需求方之间沟通的桥梁。虽然影响公众“参与”的因素有很多，比如：交通是否便利，个人的兴趣爱好，時间是否合适等，但参与的先决因素是对于提供各种文化活动的文化机构和场所的认知。认知既包括对各文化服务机构的认知，也包括对提供的文化活动信息的认知。要提高鞍山文化服务部门在本地的影响力，提高公众形象。改变固有观念和陈旧理念，真正以人民的文化诉求为工作的出发点和落脚点。提高工作的主动性，关注社会热点事件，第一时间发出公共文化服务部门的声音。

树立互联网+思维，推动互联网+和智慧城市的深度融合。建立统一的平台，进行资源整合，节约资源提高效能。解决公众对服务信息的认知。可以借鉴上海推进“互联网+”，建设“文化上海云”的作法，以“云”整合资源，打造“一站式”数字公共文化服务平台，改进公共文化服务质量，推动公共文化服务精准对接，进行服务信息发布和资源推广。根据群众的需求，利用云平台发布各种文化活动包括讲座、展览、培训、竞赛、视频展播、书目推荐等服务信息，把文化活动在开展之前及时进行信息推送，扩大公众的知晓范围。让公众及时了解市各文化服务提供部门的工作动态，调动全民参与的积极性。

（二）培育公众文化参与意识和参与习惯

由于长期以来，中国人民主意识的缺乏，中国公众的参与意识低是一个普遍现象，但随着社会的发展，人们的主人翁意识逐渐增强，对各种与自己切身利益有关的事已经有了更多的关注。古语有“仓廪实而知礼节”，中国人的关注点已经不仅仅是物质的满足，有了更高层次的需求。按照马斯洛的人的需求的五层次来说，现在人的需求有了现实的可能性。习惯的培养是个长期的过程。可以以家庭教育为抓手，让孩子带动成人，以全家参与为小单位，逐步培养公众的参与意识和参与习惯。以培育全民阅读为抓手，培育浓厚的文化氛围，提高鞍山人的文化素养。

（三）建立群众文化需求反馈机制和满意度指标体系

建立统一的公共数字文化服务平台，以信息平台为媒介，从活动筹备、节目选演，到活动结束，推广“按需点单”服务模式，让群众选择自己喜欢的服务内容，活动结束后及时进行满意度调查，并以此作为政府财政支持的依据。建立科学的群众需求反馈程序、提供多样化的反馈渠道，如召开意见调查、专家咨询、座谈会、论证会等。设立专职人员负责收集群众的需求反馈和满意度的调查，对反馈信息及时处理，认真考虑群众意见和建议，及时采纳到决策中。将群众是否满意纳入到文化部门的考评中。

（四）完善政府购买服务及对接协调机制

促进公共文化服务项目化管理、专业化运行、社会化参与。运用政府与社会资本合作、公益创投、公益众筹等多种模式，支持企业、社会组织和个人提供公共文化设施、产品和服务。鞍山市应加快建立针对社会力量参与公共文化服务的細则，提升品牌活动的社会影响力，增加公共文化对社会资本的吸引力，积极引进社会资本投入到公共文化服务建设上来，拓宽资金渠道，解决资金短缺的问题。引入第三方，加强对资金的管理和监督，透明化运作，真正让钱用到刀刃上，真正服务于民。制定政府购买服务的目录，拓宽购买服务的承接主体。

建立公共文化服务体系建设协调机制，加强政策衔接、标准制定和督导检查，推动各类公共文化重点项目的实施。给文化类企业提供更多公益性的展示机会，发挥企业的服务职能。在场地、培训、课程开发等方面提供支持，解决文化培训类企业的资金压力和业务需求。培育更多的政府购买服务承接主体。繁荣文化市场，提升文化服务部门的竞争力。

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[责任编辑：褚永慧]