构建“亲”“清”新型政商关系的法治化路径研究

邓凌 刘陶林 张志辽

摘 要：政商关系的实质是法治关系，法治化程度决定了政商关系的成熟程度。构建“亲”“清”新型政商关系是以习近平同志为核心的党中央治国理政的重大战略。新型政商关系的法治化建设，应着眼于政策顶层设计，围绕新型政商关系法治体系构建、问题治理、运行保障三个维度进行。

关键词：政商关系；法治化；“亲”“清”关系

中图分类号：D61文献标志码：A文章编号：1002-7408（2018）06-0011-08

政商关系是社会主义市场经济体制的重要侧面，涉及政府、市场、企业三个基本要素，主要是指各级机关、人民团体、参公事业单位与非公有制企业之间的关系，包括官员与企业家的关系。构建亲清新型政商关系是以习近平同志为核心的党中央治国理政的新实践。2016年3月4日，习近平总书记参加全国政协十二届四次会议民建、工商联界政协委员联组会时，首提新型政商关系，并指出“新型政商关系，概括起来说就是“亲”“清”两个字” [1]。党的十九大报告明确指出，“构建亲清新型政商关系，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长。”政商关系是否健康运行，衡量的标准就是能否做到既“亲”又“清”，而实现“亲清”关系的根本就是法治规范问题。构建法治化的新型政商关系是贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想的现实需要， 是社会主义法治经济的内在要求，是政商关系正常化的必由之路。

一、当前政商关系的突出问题和症结

新型政商关系的本质要求和根本特征，就是习近平所概括的“亲”和“清”，两者必须并重同推，不可有所偏废。偏废表现在两个极端，一个极端是为了“亲”而放弃“清”，权钱交易，官商勾结；另一个极端是为了“清”而放弃“亲”，懒政不为，官商陌路。这两个极端本质上都是不讲规则。

（一）政商关系存在的突出问题

1.亲而不清、胆大妄为。官商勾结的实质是资本托庇与权力寻租，官员以“权”逐“利”，商人以“利”围“权”，政商关系成为一种“买卖关系”，即买卖公权力。十八大以来，经过司法审判的有影响的高级别官员腐败犯罪案件中，绝大多数都如此。如薄熙来与徐明，刘志军与丁书苗，季建业与朱兴良，仇和与刘卫高，皆为此类典型。近年来，党中央一直保持惩治腐败和不正当的政商关系的强劲势头。仅2016年，全国立案29万件、处分26万人（其中党纪处分21.5万人），处分省部级干部67人、厅局级干部1800余人。先后（2012～2016年）落马的省部级官员多达182人。矿产资源、土地出让、工程建设等是官商勾结、权钱交易的高发领域[2]。

纵观买卖公权力的大案，亲而不清的政商关系形成，通常表现为五种类型：第一种是渐进侵蚀型。即对高级领导干部不直接献重金，而是投其所好，逐步拉拢腐蚀。比如改革开放以来，因经济犯罪被处以死刑的省部级高官第一人胡长清，因其贪财好色，被江西奥特集团总裁周雪华所利用，多次重金找妓女供其嫖宿，以建立关系、谋取工程、获得贷款。第二种是迂回突破型。即旁敲侧击打通官员的“身边人”——近亲圈，包括配偶、子女；工作圈，包括秘书、上下级、同僚、同事、司机；朋友圈，包括同学、同乡、战友、老同事以及各式朋友等，通过中间人谋求利益。比如苏荣，全家参与腐败，周永康、薄熙来、徐才厚、令计划、刘铁男、郭正钢等，其背后都是触目惊心的家族式贪腐利益链。第三种是权色交易型。即所谓情人策略，通过与官员发生不正当性關系获利，或以提供女色为己谋利。如以性贿赂闻名的原湖南省建筑工程集团总公司副总经理蒋艳萍，屡屡利用色相，以此不断获得升迁，反过来又利用谋来的权力大肆贪污受贿。第四种是“中间人”牵线型。即建立金钱中转站，通过中间人，只收所谓“放心钱”，助人谋利，或者找商人做“傀儡”，成为商人的“隐形股东”，钱不过手，却为己用。如刘志军从2008年至2010年，通过让丁书苗为其花钱的方式收受4900万元贿赂，他则全力帮助丁书苗将企业做大做强，把丁书苗的企业打造成自己仕途的经济基础，让丁书苗在他需要时，用钱为其铺路[3]。第五种是所谓的“一家两制”型，即官商模式家庭，领导干部家庭中的夫妻二人（或子女），一人在行政机关或事业单位工作，另一人在民营公司从事管理工作，形成利益输送。另外，还有些领导干部退休之后选择去上市公司担任独立董事。2014年的一个数据显示，在市值排前100名的上市公司中，有41位政府退休高官任独立董事，已经形成一道独特的中国式“政商旋转门”特色[4]。

2.清而不亲、畏而不为。庸政懒政怠政也是一种腐败。一些官员为“避嫌”、怕犯错，出现政商关系“清而不亲”，对企业“敬而远之”，从“勾肩搭背”变为“背对背”。

为官不为，庸政懒政怠政会让改革失去动力，让发展丧失机遇，导致政商之间彼此戒备和隔膜，阻碍经济社会的发展。2017年6月，国务院第三次大督查，对16个典型案例进行了通报，涉及中央预算内投资项目进展迟缓、财政资金闲置沉淀、涉企乱收费、落实“放管服”改革政策不到位、公租房大量空置、医保基金管理使用不到位以及套取挪用侵占保障性住房资金、扶贫资金等8个方面。共有122名责任人受到问责和处理[5]。从地方来看，2016年江苏省泰州市效能办向社会公布了首批“蜗牛奖”认定结果，涉及11个事项，包括市直相关部门项目资金未按期落实、群众投诉事项不办理和未按期办结等问题。贵州省贵定县卫计委领取了一个县委、县政府颁发的“水面浮漂奖”。除了“水面浮漂奖”，贵定县还设立“踢皮球奖”等一系列奖项，颁给工作效率低下、不作为的单位。虽然这些“喝倒彩”奖项引起社会强烈关注，但治理懒政怠政还需要“对症下药”从根本上解决问题[6]。

深究庸政懒政怠政的心态，无非三种：第一种是无利不想为。一些干部心惧反腐，礼品不敢收、宴请不敢去、老板不敢见，但该做的事也不做，积极性尽失，消极怠工甚至冷眼旁观。第二种是懦怯不敢为。一些干部认为改革有风险，干事存风险，因此抱着“平平安安站位子，舒舒服服领票子，庸庸碌碌混日子的心态” “不贪不占啥也不干”“只要不出事，宁愿不做事”“不求过得硬，只求过得去”，以至于很多干部比的不是谁会干事，而是谁会“做人”。第三种是居功不愿为。一些干部工作时间较长、资历较老，或已接近退休年龄等待平安“着陆”，常常“一杯茶一支烟，一张报纸看半天”。出现以上问题的原因，主要是干部缺乏责任意识、制度设计和法治建设尚不完善，政府和企业之间、干部和商人之间缺乏清白、明确的界限和规范，导致干部要故意撇清两者关系而出现了非正常的疏远。

3.政商关系的过分妖魔化与过分理想化。当前，对政商关系存在两种脱离实际的观点：一种是过分妖魔化，另一种是过分理想化。

无论历史还是现实，政商总是要打交道的，这构成了一个国家和社会的基本发展演进轨迹。政商关系本是一个中性语汇。十八大以来在打“虎”拍“蝇”中不断暴露的各种政商关系乱象，以致很多人谈及“政商关系”讲“过”较多，贬斥较多，甚至有人认为买卖公权力是政商关系的基本内容[7]，给政商关系打上了“负面”的烙印。而另一个极端则是在政商关系被妖魔化想象之后，部分官员可能会选择刻意避开这种关系，出现庸政懒政怠政的“为官不为”现象。可见不正常的政商关系不仅包括“过界”的问题，还包括“不及”的问题。

与政商关系过分妖魔化相对的另一种情形，则是对政商关系的理解过分理想化。在我国市场经济发展过程中，过密的政商关系滋生了严重腐败，但把所有的政商关系都视为是腐败的根源并不确切[8]，应当理性、客观地认识这种异化现象。政府手握权力，企业是市场经济主体，要政商之间完全泾渭分明、“井水不犯河水”，没有任何的利益交集是不可能的。构建“亲而又清”的政商关系应在祛除顽疾的同时，保持合法、适度的关系。

两难境地如何破解？官商交往过近，“亲而不清”，对此，应遵守“刺猬定律”，让政府与企业、官员与商人之间实现从“关系紧密”转向“保持距离”，从“一荣俱荣、一损俱损”转向“各归其位”，从“替企业做主”转向“让企业做主”。官商交往过远，“清而不亲”。对此，则应进一步树立官商平等理念、强化干部的服务意识，努力实现从“冷眼旁观”转向“主动服务”，从“高人一等”转向“平等相交”。

（二）政商关系异化的主要症结

社会主义市场经济环境下，政商关系异化的主要原因：一是政府、企业、市场三者之间的界限、关系、权责未能很好处理；二是保障市场经济高效运行的法治环境尚未健全；三是公开、透明、严密、有效的监督体系尚未全面形成。

1.未能正确处理政府、企业、市场三者的关系。政府、企业、市场是社会主义市场经济活动的三个要素，相互关联，应辩证地看待和处理好三者之间的关系。

从政府的角度来看，完全靠政府调控是不行的。首先，社会主义市场经济时代，政府不是无所不包，企业也非政府的附属物，市场应在市场资源配置中起决定性作用。其次，在行政审批制度改革中，政府部门的部分权限应下放或精简。再次，由于相关改革还在进行时、相关法律法规正在完善中，以致政府与市场的边界、权力行使的边界、行政审批的边界、干部履职的边界、相关纪律边界、道德边界、商业行为边界等不够清晰，还存在一些模糊地带，在具体工作中要把政商的各种关系理顺，各种边界厘清，还存在较大难度。

另一方面，寄希望于市场万能也是不可行的，市场也有盲目性和局限性。理想的市场可以自我调节，形成供给和需求平衡。但是，在现实经济生活中，存在着主客观多种影响因素以致公平竞争、价格机制难以正常发挥作用，从而使市场偏离有效的状态，出现“市场失败”。另外，收入分配机制中，如何进行分配是按照各种生产要素在生产中的贡献大小来进行的，也决定了利益分配的经济影响甚大，不能完全实现公平。完善的市场机制能够如实反映资源状况，市场调节可能比政府干预更有效。但如果市场机制不完善，政府干预可能就比市场调节更有效了。而当前我国市场机制还不完善，生产要素市场发育滞后，这正是政府参与经济生活和设计政府各项职能的基本依据。

企业处理政商关系的目的，从某种意义上是自私的。在现实生活中，企业处理与政府关系的做法有“桌面之上”和“桌面之下”的手段[9]。所谓桌面上的手段，即是企业通过社会主义法律制度体系，公开的、阳光的规则与途径表达企业诉求。桌面下的手段则是不通过合法的渠道处理政商关系，将企业与政府（或者官员）的关系变成交易关系，采用行贿的方式直接通过政府官员获得非法利益。

新型政商关系要求厘清公共权力和市场的边界，区分权责，形成负面清单，并在此基础上形成政府、市场、企业良性互动，协同发展。但现实却是政府、市场、企业三者关系非良性运行，政商关系异化。

2.未能有效营造安全、公平、稳定的法治环境。新型政商关系的底线和基础是什么？答案是法治。政商关系的实质是法治关系，从一定意义上讲，法治化程度决定了政商关系的成熟程度，法治不彰，则政商关系不良。

市场经济是法治经济。产生不正常政商關系的法治根源在于未能有效营造安全、公平、稳定的法治环境。法治，即法律主治、依法而治。一个社会是否形成了良好的法治环境，关键要看两个重要评价标准：一是权力受到法律制约；二是确认与维护公民权利。实现对公民权利的保障是法治思想的最终目的，也是法治环境优劣的重要体现。当前法治环境主要存在三方面的问题：第一，经济转型过程中法规的合理程度问题，即目前实行的法规是否符合社会经济发展实际，哪些需要删减，哪些需要增加或者调整。第二，依法行政、公正司法问题。行政执法自由裁量权过大，“有权任性”，不作为或乱作为，有法不依、有规不循。第三，法制观念淡薄问题。即新型政商关系所赖以生存发展的安全、公平、稳定的法治环境，尚未完全建立，相关制度建设处于健全完善之中。

3.未能全面构建公开、透明、有效的监督体系。我国社会主义监督体系包括以立法监督为核心的人民代表大会监督主体，以党纪监督为核心的纪委监督主体，以司法监督为核心的检察院、法院监督主体，以政纪监督为核心的监察机关监督主体，以及社会民主监督主体等[10]，呈现多元主体的格局。然而，实际情况是社会各种形式的监督对权力运行的监督效果有限，因权力垄断、权力行使过程的暗箱操作而造成的“三难”（违法用权发现难、调查难、处理难） 现象依然存在。从典型腐败案例可以发现，当权者在权力行使过程暗箱操作，规避法律法规和制度、纪律的约束，规避社会监督，任性地使用权力，为所欲为。而监督却由于知情权的限制无法获取监督所需要的有效信息，增加了腐败行为的隐蔽性。即使腐败行为暴露，暗箱操作腐败主体也容易形成“攻守同盟”或制造伪证、假证、销毁罪证，给查处工作带来困难。而这为政商关系异化提供了可能。

可见，正确处理政府、企业、市场的关系，厘清权责边界，全面推行权责清单和负面清单；建立完善的法制体系，营造安全、公平、稳定的法治环境；扎牢制度的笼子，形成强有力的权力监督，是规范政商关系的关键所在。

二、国外政商关系法治化的实践及启示

世界发达国家如美国、日本、韩国等都十分重视政商关系法治化问题，许多成熟的经验做法值得借鉴。

（一）立法规范政商关系

有效规制政府是为企业营造良好发展环境的前提。美日韩三国的主要做法有三点：

一是通过设立透明政治献金制度，肃清整个选举制度，防止资本“收买”政府机构。如美国国会通过一系列法案：1907年的《提尔曼法案》，1925年的《联邦贪污对策法》，1971年的《联邦竞选法》，2002年的《两党竞选改革法》，通过这些法律规范政党选举中的资金筹措，防止政府官员堕入腐败深渊。类似的，二战后的日本和韩国在经济快速发展时期也面临着商界通过资金“收买”政府机构，破坏社会公平竞争环境的问题。通过借鉴欧美国家规范政治献金的经验，日本和韩国针对本国的政商关系制定了相应的法律。如战后日本选举政治中的《政治资金规正法》在规范选举政治、完善政治资金管制体系中发挥了重要作用。同样实行现代国家政党政治的韩国，为了减少政治资金、防止企业腐蚀政府现象进一步蔓延，金泳三上台后在1994 年签署《制止不正当选举法》和《政治资金法》[11]，对总统选举、国会议员选举和地方选举的资金额给以明确限制，并对超额资金行为给予严厉惩罚，同时规范资金来源和扩大资金来源，使使用资金公开和合法化。

二是推进财产申报制度建设，将公务人员财产情况透明公开化，防止政府公务人员腐化。财产申报制度缘起于1883年英国制定的《净化选举防止腐败法》，该法获得了“阳光法案”“反腐利器”的美誉。自此之后，全球有130多个国家和地区先后建立了类似制度[12]。综观财产申报制度的相关立法，发现其有两种立法例：一是“宪法+专门法”的二元复合体例，即在宪法中规定财产申报的一般原则，再依据宪法制定专门法律，如泰国、菲律宾等。二是一元化立法体例，具体有如下几种形式：（1）在反腐败专门法中规定财产申报，如乌拉圭、越南、柬埔寨、俄罗斯、乌克兰等。（2）在反腐败相关法律中规定财产申报，包括在公职人员道德法中规定，美国、日本、韩国、阿根廷采取此例；在公职人员行为准则中规定，德国、英国、芬兰、新加坡、印度采用此做法；在利益冲突防止法中规定，加拿大、南非、格鲁吉亚沿用此制；在信息公开法中给予规定，新西兰选用此制。（3）为财产申报专门立法，如法国、澳大利亚、土耳其、巴西、墨西哥等。

三是在整治政府机构的同时，支持中小企业发展，制定体系化扶持政策，为中小企业发展营造良好环境。美国中小企业长期以来一直占全国企业总数的 99.7%左右[13]。美国历届政府非常重视中小企业在促进市场经济发展中的作用，颁布了一系列法律法规来促进中小企业的发展。如1890年的《谢尔曼法》，1953年的《小企业法》，1980年的第一部技术转移法《贝赫多尔法》，1982年里根总统签署的《小企业创新发展法》，1992年的《加强中小企业研究发展法》等等。日本和韩国也通过有效的中小企业扶持政策，在促进中小企业发展方面取得了实质性的效果。如日本1953年的《信用保证协会法》，1956的《中小企业安定法》和《百货店法》，1976年的《中小企业指导法》《中小企业现代资金扶持法》《中小企业扶持股份法》及其修订等等。

实践表明，清廉高效的政府是企业发展的保障，美国、日本和韩国通过制定法律法规、设立执法机构等措施，有效维护了国内企业的发展活力，在经济发展过程中取得了卓越的成績。

（二）推进规范政商关系法规的实施

在规范政治现金制度和财产申报制度上，美国、日本和韩国都建立了相应的专门执法机构，以加强和监督立法的实施。

一是设立独立选举委员会，监督政治资金的使用。如美国，为了更好实施《联邦选举法案》，美国国会在1974年设立了联邦选举委员会[14]。该委员会被授予了广泛的权力，包括制定规章制度、查阅文件、传唤证人、制定调停协议等，必要时还可向法律执行机构发布命令进行犯罪调查[15]，以此监督法案实施，遏制竞选捐助腐败。通过联邦选举委员会，违法募集竞选资金得到有效治理。二战后的日本政府则通过设立独立监察机构（全国选举委员会）来配合政治献金法律的实施。韩国政府为制止贿选，推出“贿一罚五十”等系列法规，还规定凡被查出有贿选行为的，即使当选也将取消。同时，通过设置两个独立并行的监督机构和单独的中央选举委员会，有效保障政治献金法律的实施。

二是设立独立审核监督部门，不断完善相应配套制度。在落实具体的财产申报制度立法的过程中，美、日、韩都设立了监督政府公务人员申报财产的独立监管机构，同时设立了相应的配套制度以保证财产申报法律的实施效果。美国在1973年“水门事件”后就设立了独立检察官制度[16]。20世纪90年代，日本为应对公务人员的贪污腐败现象，于1999年8月通过了《国家公务员伦理法》，并在人事院专门设立国家公务员伦理审查委员会，对公务员财产申报的报告书进行审查[17]。韩国则在1993年成立了公务员伦理委员会，负责监督和公布政府官员的财产公示情况。

三是设立分层次的全国中小企业服务中心体系，为中小企业法律实施提供保障。美国、日本和韩国通过建立政府和社会层面的多层次服务机构，保障了中小企业法律的实施，同时给予中小企业融资、政策优惠等多方面支持。如美国建立以中小企业局（SBA）为核心的多层级的官方服务机构体系[14]。日本中央政府设置中小企业厅作为中小企业最高专门行政机构，为中小企业解决资金困难和提供指导。韩国自1961年起先后成立中小企业银行为中小企业贷款、中小企业促进会为中小企业进行项目贷款[18]，设立中小企业管理局推动中小企业发展。

（三）美日韩政商关系法治化的启示

综观美日韩三国政商关系法治化的实践，尤其美国的一些成熟稳健的做法，对我国推进新型政商关系法治化有借鉴价值。

首先，政府要重商亲商。构建新型政商关系，各级政府部门及其官员要强化重商亲商观念。美国政府重视商业的发展，同时也注重对企业的鼓励和支持，历任美国总统的国情咨文都体现了这一点，总统出访也邀请大批企业家随行，而历届美国政府实施的一系列举措，也都围绕企业发展进行。

其次，政府与企业要职责分明、各司其职。政商关系运行中，政府既要加强对企业行为的监管，当好“裁判”；又要帮助企业“走出去”，当好企业“经纪人”。而企业作为“运动员”，在政府监管中不能“唱对台戏”，在政府帮助“走出去”中要密切合作，以达成双赢的效果。

再次，政府要与企业共谋国际竞争力。美国政府通过外交为国内企业打开国外市场，其经济发展与国外市场的拓展日益密切。美国经济增长从上世纪90年代后期1/3来自出口，到21世纪海外销售创造1600多万个就业岗位，表明了其政府与企业在谋求国际竞争中的亲密关系。美国国务院与企业合作，尝试双向交流，国务院向私企派遣国务院雇员，同时接受私企雇员到国务院，在交流中相互受益。可见，政府与企业合作谋求国际竞争力，至关重要。

三、推进“亲”“清”新型政商关系法治化的对策建议

加快“亲”“清”新型政商关系法治建设，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻坚持以人民为中心、坚持全面深化改革、坚持新发展理念、坚持全面依法治国、坚持全面从严治党等基本方略，以坚持党的领导、坚持促进“两个健康”、 坚持落实“亲”“清”标准、坚持贯彻法治要求为基本原则，以构建体系为重点，以纠治问题为抓手，从顶层设计做起，全国上下整体推进。推进亲清新型政商关系法治化，应着眼于政策顶层设计，围绕新型政商关系法治体系构建、问题治理、运行保障三个维度来展开。

（一）建立配套完善的新型政商关系法治体系

按照党中央关于加强全面依法治国的《决定》明确的法治体系建设内容，加强新型政商关系法治体系建设，应建立配套的新型政商关系法律规范体系、有效的新型政商关系法治实施体系、严密的新型政商关系法治监督体系，以法治体系构建来推动新型政商关系的形成。

1.加快配套完善新型政商关系的法律规范体系。一是构建限“政”公权的法规制度。要对“政”行使公权进行法律规范，在已有法律法规基础上，坚持“法无授权不可为”原则，细化《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，真正使各级机关职权对应、权责一致，明确政府履行资源配置、收入再分配、经济稳定职能的权力边界，规定政府行政尺度和服务义务。加大限制权力的立法，制定出台《反腐败法》，立法限制行政审批权，强化人大立法审查权，依法对政府涉企立法进行合法性审查。要完善“政”行政干预法律规范，在修订出台《中华人民共和国政府信息公开条例》和即将出台《重大行政决策程序暂行条例》的情况下，着眼规范各类行政行为，加快出台《中华人民共和国行政程序法》，确保各级机关行政行为严格、公开、公正、公平，防止权力寻租、“暗箱操作”，防止因程序违法损害政府或企业利益，防止越权行政干预。适时探索制定《行政法总则》，将成熟的行政经验、做法上升为法律，让所有行政行为都有法可依、有法必依。要健全行政权力制约机制，实现人大、企业、社会共同监督。

二是加快完善护“商”私权的法规制度。在认真贯彻已有法规制度基础上，适时制定出台《非公有制企业产权保护法》，对政府、司法机关和社会保护非公有制企业产权赋予强制性法律义务，并由省（区、市）出台相关细则，推动党和政府“非公有制企业产权不受非法侵犯”承诺的落实。健全非公有制企业合法权益保护机制，在出台《中共中央国务院关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》的基础上，加快建立依法平等保护非公有制经济产权的长效机制、企业合法权益受损依法依规补偿救濟机制、制定创新成果知识产权保护办法，保护企业家自主经营、企业自主加入和退出行业协会商会等权利办法等。

三是抓紧配套助“商”发展的法规制度。要配套完善鼓励、支持非公有制经济发展的法规制度，贯彻落实《中华人民共和国中小企业促进法》，视情出台《中国共产党促进非公有制经济发展办法》，促使各级党员领导干部重视非公有制经济和非公有制企业发展；抓紧制定《非公有制经济市场准入实施办法》，打破利益固化的藩篱，为非公有制企业公平参与市场竞争创造条件。同时，制定出台《民间投资法》，明确民间资本投入国家经济社会建设的原则、内容、方式、奖励等，最大限度地激发民间资本活力，配套建立有效制衡的混合所有制企业内部治理机制，以保护民间资本的正当权益。要配套优化市场环境的法规制度，认真贯彻执行新修订的《反不正当竞争法》，制定出台《市场机会均等法》，明确非公有制企业与国有企业在获取市场、市场准入、市场建设中享有平等权利、平等机会、平等规则，防止出现因为政商关系紧密而导致权利、机会、规则不平等的情况。此外，还要彻底清理有违公平的涉及非公有制企业的法律法规条款，消除法律法规衍生的不公平问题。

四是尽快健全评“商”信用的法规制度。要在建立企业“老赖”黑名单制度的基础上，探索出台《企业信用评价办法》，加大对非公有制企业诚信经营、守法经营情况的信用评价力度，促使企业自觉遵守市场规则，主动接受政府监管。同时，建立政府企业双向评价机制、第三方信用评价机制，健全非公有制企业信用评价协作机制，让政府监管部门、社会、企业三方共同开展企业监督，推进企业信用评价。

2.构建新型政商关系法治实施体系。推进亲清新型政商关系法治化，离不开政府的依法行政，离不开司法机关的严格执法，离不开企业的积极参与。应着眼构建亲清新型政商关系，通过全面深化改革，建成高效的新型政商关系法治实施体系。

一是着力打造重商亲商的法治政府和服务型政府。要进一步优化政府机构设置，加快政事分离、事企分离，大力推行行政事务服务一体化、网络化，有计划、有步骤地削减事业单位及政府部门辅助人员，依法剥离属于企业性质的事业单位或属于事业单位主办的企业，让其回归市场，自行参与竞争。要加大行政许可和税费改革，一方面政府应继续加大简政放权力度，从中央到地方省、市、县各级政府，要放到底、放到位，防止中梗阻和“最后一公里”不通的问题。另一方面政府应加大行政许可，按照《行政许可法》的规定，对地方各级非法设置的涉及非公有制企业的非行政许可事项彻底清理。加大税费改革力度，尽快完善税制，在清理规范税收优惠政策、全面推进营改增的基础上，减少税种并降低间接税比重，减少增值税率档次并降低税率，避免企业没有生产也要纳税的情况，尤其要将政府对企业的各种收费和基金纳入法定税收范畴，逐步取消行政事业性收费、政府性基金、社保收费等[19]。要大力推行政府服务清单，在推进法治政府建设的同时，同步推进服务型政府建设，明确服务的内容、形式、责任和监督等，真正使新型政商关系由领导管理关系转变为引导服务关系。

二是着力打造爱商护商的公正司法机关。要在深化司法体制综合配套改革中，进一步强化司法责任制，提升员额制法官、检察官等司法人员专业化水平，通过实行审执分离、公益诉讼等方式，引导法院、检察院切实将《最高人民法院关于依法平等保护非公有制经济促进非公有制经济健康发展的意见》《最高人民检察院关于充分发挥检察职能依法保障和促进非公有制经济健康发展的意见》《最高人民检察院关于充分履行检察职能加强产权司法保护的意见》等规范性文件落到实处，自觉做到公正司法，依法维护非公有制企业的合法权益。同时，各级司法部门应积极为非公有制企业生产经营和对外合作提供法律援助，帮助非公有制企业解决法律纠纷和法律问题。

三是着力打造诚信守法的非公有制企业。要加强企业契约精神培育，加强企业家精神培育，广泛传承创新、坚守、兼济天下的精神，推动非公有制企业把企业家精神落实到生产经营之中，为国家经济发展贡献力量。要加大非公有制企业守法生产经营教育，组织企业班子和职工学法、用法，做到守法经营、依法维权。

3.完善新型政商关系法治监督体系。新型政商关系涉及政商两个方面，促使二者都做到“亲”和“清”，离不开上下和内外的依法监督。

一是强化组织监督体系。进一步加强党组织监督，深入推进政治巡视，完善巡视巡察联运体系，通过巡视巡察对党员领导干部实施监督。按照党的十九大部署，尽快在试点基础上建立国家、省、市、县监察委员会，依法赋予监察职责权限，对所有行使公权力的公职人员进行监察。同时，改革现行审计体制，实行垂直领导，建立区域审计部门，赋予跨区审计职能，加大对各级机关、人民团体、参公事业单位的审计监督。还应把懂专业的监督、纪检、检察、会计、审计等人员吸纳进巡视工作队伍，减少退居二线官员比重，使巡视更加有力有效，始终把政商交往中的各种利益问题置于有效监督之下。

二是强化民主监督体系。依法赋予民主党派更多的民主监督职能，强化各民主党派监督政府事权、财权部门及人员职责，改进其民主监督方式，形成综合监督与专项监督，事前、事中、事后监督相结合的立体监督网。加强人大代表、政协委员的民主监督，使代表委员监督与民主党派监督形成合力。

三是强化社会监督体系。应明确社会监督力量，建立舆论监督、社会公众监督平台，赋予媒体从业人员舆论监督、金融业大数据专业监督部门职责等，随时接收处理社会对政商关系监督的各种举报信息。

（二）抓好政商关系突出问题的依法治理

在抓好新型政商关系法治体系建设的同时，也应抓好新型政商关系新问题的依法治理，以确保新型政商关系亲清局面的形成。

1.抓好政商关系内部违法违纪行为的治理。继续坚持反腐高压态势，对于各级机关、人民团体、参公事业单位及其党员领导干部和商人在政商关系中亲而不清、胆大妄为的，要依法坚决查处，特别是十九大后仍不收手，仍然在暗中以“权”逐“利”、以“利”猎“权”，搞渐进侵蚀、迂回突破、权色交易、“中间人”牵线、家庭官商模式等违法违纪行为的，要一查到底，直到拔除“病根”；对那些清而不亲、畏而不为的官员，也要依法依规问责，尤其是对企业“敬而远之”，“不接电话、不批文件、不办事情”，对企业家“饭不吃、礼不收、事不办”的，监察委要依法监督查办，所在党组织要依据《中国共产党问责条例》严肃问责。同时，还要抓好对非公有制企业多头监管、多头收费等问题的治理，整治导致企业隐性成本过高的审批、评估等环节，并解决其周期长、效率低等问题，通过流程再造和末端问效，降低企业办证、手续报批、生产销售评估等方面的成本，结合贯彻《中共中央关于加强新形势下党的督促检查工作的意见》，抓好督查工作落实，维护非公有制企业的合法权益。

2.抓好政商关系外部环境制约因素的治理。要着眼优化法治环境、市场环境、社会环境，加大对公、检、法等部门司法自由裁量权过大，侵犯、损害非公有制企业的人和事的查处，切实规范自由裁量权，消除对企业不公的司法行为，进一步处理好产权积案、处置好涉案财产，落实政府守信践诺、财产征收征用、知识产权保护等制度，进一步优化营商环境。要依法治理企业之间的不正当竞争行为，严厉打击非法恶性竞争行为，坚决查处搞垄断和不正当竞争等破坏市场环境的企业，纠正和消除歧视中小企业的行为，维护市场秩序。要树立对企业家的正向激励导向，对于限制企业创新，阻碍企业投资的行为，要坚决制止和纠正；对于诋毁、诬陷企业家的行为，要坚决依法处理。

（三）强化新型政商关系良性互动的相关保障

推进亲清新型政商关系法治化，必须改变“官对商”“商对官”个人交往方式，形成公对公的沟通互动机制。

1.健全政商网络互動平台。依托互联网，完善各级政府及其部门网上办事平台，让广大非公有制企业尽可能通过网络办理各种证照、项目申报审批、招投标等事项。建立微信、QQ等交流平台，通过网络进行沟通交流。

2.完善政商沟通协商机制。建立由党委统战部门牵头，工商联作为桥梁纽带，经济、企业、工商、财税、金融、司法、环保、安监等部门参加的沟通协商联席会议机制，对涉企政策调整、法规制定、企业生产经营遇到的困难问题进行定期或不定期沟通协商，共谋企业发展和困难解决之道，协商损害企业利益问题的解决办法。

3.夯实新型政商关系基础。要强化政商法制教育，增强官员进入仕途、企业家接班前的法治意识；要抓好行政行为事前、事中和企业生产营销中的法制教育，把纪律和规矩挺在前面；要抓好集中性、专题性法制教育，自觉在政商交往中做到既“亲”又“清”。要注重政商文化培育，加强党员干部政商文化教育、培养和熏陶，坚守为官做人处事的原则和底线；教育引导企业家传承弘扬企业家精神，树牢创新、坚守、兼济天下的理念，遵纪守法办企业，正大光明搞经营。

（四）推进“亲”“清”新型政商关系法治化的其他建议

1.建立“亲”“清”新型政商关系推进工作领导小组。具体由中央办公厅牵头，国务院办公厅、最高人民法院、最高人民检察院参加，统战、非公有制经济工作部门、工商联等参与，主要负责协调处理构建新型政商关系中的各种困难和问题，协助中央改革办处理新型政商关系构建中的改革事项。

2.建立非公有制企业党组织政商关系协调组。在非公有制企业党组织建设中，专门建立一个协调政商关系的小组，负责政商交往中具体事务的沟通处理，矛盾化解，以及企业诉求上达等。

3.建立新型政商关系评价认证系统。研制基于互联网络、大数据信息收集于一体的新型政商关系评价认证软件，在全国各级建立网上新型政商关系评价认证平台，广泛推行政商相互评价、社会参与评价、政商信用认证，促使政商关系公开化透明化。

4.试行政商交往负面清单。要在党务、政务公开的基础上，试行政商交往负面清单，明确规定政商交往中不能触碰的方面，对出现的问题予以曝光。

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