浅析我国全过程食品安全监管的制度安排

◎ 陈 原，刘 惠

（广东工业大学经济与贸易学院，广东 广州 510520）

监管（Regulation）在广义上是指政府对企业活动的控制，强调政府通过法律、法规等规章制度来约束和规范经济主体的行为[1]。而食品安全监管则可定义为：政府相关管理部门或其授权的行政执法机构依法对与食品安全相关的活动、行为主体实行监督管理的行为。

十九大报告提出，要实施食品安全战略，让人民吃得放心[2]。遵循2015年修订的《食品安全法》，食品安全监管制度体系应覆盖所有类别的食品及其生产链中的各环节，进行全过程、全链条监管。由于监管需要通过立法行为和监管机构的执法行为来实现[3]，本文对全过程食品安全监管从其过程控制的法律制度、协调有效的执法体制以及全程追踪的食品信息保障等与具体制度安排相关的方面进行了思考，希望有助于政府“监管之手”有效发挥其应有的作用。

1 全过程食品安全监管制度中对过程控制的法律制度

以贯穿整个食品生产流通线全过程控制为主线的食品安全监管，按照从农田到餐桌的顺序，主要包括与危险性分析相关的食品安全监管制度、预警制度、危害分析与关键控制点（HACCP）认证制度、日常监督管理制度、市场准入机制及合格标准、标签制度、溯源管理制度、缺陷食品召回制度、赔偿和处罚制度等。过程控制相关的制度为食品安全提供了基于正式制度的信任和保障体系。

1.1 与危险性分析相关的食品安全监管制度

随着食品安全监管的目标从绝对安全转向可接受的风险，食品安全风险评估从安全性评价转向了危险性分析，包含危险性评估、危险性管理、危险性交流3个过程，分析的领域从农药残留、添加剂等化学性因素扩展到微生物、寄生虫等生物性致病因子[4]。相关的制度主要包括食品安全标准制度、包装材料管理制度、添加剂管理制度等，如图1所示。2009年颁布的《食品安全法》第13条已明确将食品安全风险评估上升到国家法制轨道，相关制度进入到实践层面是以2011年我国成立国家食品安全风险评估中心为标志。我国的食品安全风险评估制度建设起步较晚、体制设计缺乏严格的程序规则、安全标准有待完善、检测水平和能力有待提升[5]。有专家指出，我国的风险评估制度在机构设置、组织形式、制约机制等方面需要重构，评估程序需要集科学性与民主性、公开性与公平性、物质性与建构性于一体，并整合概率评估模式、关注度评估模式和现代评估模式的基本要素[6]。

图1 危险性分析的构成及其所对应食品安全监管制度图

1.2 预警制度

我国政府积极加强食品安全预警体系的建设，自20世纪70年代起，卫生部、农业部、国家质检总局等在分段式监管模式下就已分别建立了监测侧重点不同的预警体系，全过程的预警则是2011年成立的国家食品安全风险评估中心的职能目标，但我国的预警体系在系统跟踪国外食品安全预警发展动态方面，仍有待完善[7]。可借鉴欧盟的食品与饲料快速预警制度下的预警系统，一般每周发布一次预警和信息通报，通报包含对已上市具有风险的食品或饲料向成员国发出的通报以及对未进入欧盟市场但已发现质量安全风险的食品或饲料发出的信息通报。该制度能将可能直接或间接造成人类健康危害的信息迅速汇总到欧盟委员会，通过交流与信息资源管理中心快速发布，使成员国做到及时防范，对保障消费者的健康和安全具有重要意义[8]。

1.3 危害分析与关键控制点（HACCP）认证制度

HACCP系统将食品的安全性列为首要因素，对各关键点的质量控制设计有科学的流程和明确的标准、控制方法，对生产过程中食品安全隐患的所有关键点实施控制。皮尔斯贝里食品公司为美国航天航空提供食品，其属下的4个原料厂和加工厂实施HACCP，是食品控制取得成功的经典案例[9]。HACCP认证逐渐成为全球食品贸易的通行证[10]。我国2009年《食品安全法》第33条及2015年修订的《食品安全法》第47条第1款中，“鼓励食品生产经营企业符合良好生产规范要求，实施危害分析与关键控制点体系”，这是企业自律方面的制度安排。

1.4 日常监管制度

企业自律不能替代日常监督检查管理。2016年，国家食品药品监督管理总局发布了《食品生产经营日常监督检查管理办法》，明确了全面覆盖基础上随机检查的原则，检查事项包括生产环境、销售者资质、从业人员健康、设备实施维护、餐饮具清洗消毒等情况，规定了重点项目现场检查为主、一般项目书面检查等检查方式[11]。而书面检查则以检查新《食品安全法》规定的企业档案、台账记录等为主，检查内容包括原、辅料进货查验、验收记录，食品出入库记录，投料记录，清洁消毒记录，洗涤剂消毒剂使用记录，包装记录，产品留样记录，销售记录，防鼠防蝇防虫害记录，湿度记录，设备设施维护保养记录，食品安全管理人员培训记录，卫生检查记录，从业人员健康档案和客户投诉记录等[12]。

1.5 标签标识制度

食品的标签标识向消费者提供配料、保质期、存储条件等信息，对营养膳食、食品安全风险的防范有指导性作用，具有帮助企业做出质量承诺、宣传产品，帮助政府改变消费者知识接结构、购买习惯、限制和约束生产商行为等功能。各国食品标签标识制度侧重点不同，例如，法国官方认可红色标签、特殊工艺证书、生态农业产品标签和产地冠名标签4种食品标签，其中，红色标签代表质量优秀[13]。我国借鉴发达国家食品标签体系所建立的相关正式制度安排，包括《食品安全法》《食品标识管理办法》《预包装食品营养标签通则》等[14]。

1.6 可追溯制度

食品溯源管理制度是对食品质量安全实施全过程监控的制度。其手段是标记食品链中的原料，并记录其流向，做到每一食品从生产到销售的每一环节的历史情况、应用情况、位置情况等都可追查，帮助迅速找出问题的来源，去除危害性因素，追究责任人[15]。我国新《食品安全法》第42条规定“国家建立食品安全全程追溯制度”，从国家层面对全程追溯的协作机制做出了规定，但对食品生产经营者没有强制性要求，该制度的实施仍任重道远。

1.7 食品召回制度

该制度以食品信息追溯制度为基础，对存在危害消费者健康安全的食品，生产经营者召回在市场上已销售的食品，并通知消费者。我国于2015年颁布实施了《食品召回管理办法》，但其诸如召回责任险制度、行业安全赔偿基金制度等配套措施仍有待完善[16]。

1.8 赔偿和处罚制度

我国新《食品安全法》以列举的方式，明确了严重危害食品安全的行为，加大了对食品违法生产行为的处罚力度，处罚最高可达30倍[17]。但在食品监管行政处罚与刑事处罚间的有效衔接[18]、行政处罚听证制度[19]等方面仍有提升的空间。相关制度的设计方面，最好能多管齐下、痛下针砭，方能达到效果。

从上述我国食品安全的制度安排上来看，基本覆盖了食品链的全过程，但某些制度的重要环节仍停留在原则性规定阶段，例如召回制度中的分级、销毁、处罚听证等环节[20]操作性不够强，使得制度的落实难以达到预期效果。

2 全过程食品安全监管制度中协调有效的执法体制

不完备法律理论（Incomplete Law Theory）指出，法律由于人类理性的不及性存在着不完备的现实，法律的阻吓作用因其内在不完备而削弱，监管者执法权的设计是其重要的补充[21]。监管者的主动式执法包括控制市场准入、监督各种活动、开展调查、禁止损害行为、行政制裁违法者等，执法机构是分散还是集中、执法不足或过度，都会产生监管的社会成本，影响食品安全监管的效果。因此，执法体系的设计对食品安全监管的成效有着非常重要的作用。

“无缝隙政府”理论，又称“无界限政府”理论，提出在不全盘推翻现有行政程序前提下，以无缝隙满足公民需要为导向，为公民提供一站式服务，该理论强调实际结果与产出绩效并重[22]。整体政府理论提出，通过政府部门之间的横向联合、协调、合作、协同等方式以更低的成本为公民提供服务[23]。发达国家食品安全监管体制呈现出更高的合作和一体化程度，目的也在于强化监管的一致性，以提高监管的效果[24]。

我国已明确要建立集中统一食品安全监管体的改革方向[25]，2018年3月《国务院机构改革方案》（以下简称机构改革方案）把国家食品药品监管总局、国家工商行政管理总局等的职能进行整合，组建国务院直属机构国家市场监督管理总局，保留国务院食品安全委员会。根据不完备法律理论和无界限政府理论，结合我国食品安全监管架构现状，对我国食品安全监管体制中执法体制有如下思考。

2.1 夯实国务院食品安全委员会职能

将国务院食品安全委员会转变为国家食品安全战略决策机构，作为食品安全工作高层次议事协调机构，其职能主要是分析食品安全形势、统筹指导相关工作、提出相关重大政策措施、督促落实相关监管责任。食品安全委员会可以通过建立专业委员会来避免重设行政机构导致的职能重叠和僵化等问题。

2.2 完善国家市场监督管理总局对食品安全监管职能的整合

随着风险监测评估、标准制定、法律体系建设、监管技术和国家实验室等的不断完善，采用多维彩码技术可追溯系统后可实现迅速定位追踪和处置，使得我国食品安全有更为扎实的科学和数据基础，风险控制能力和监管效率均大幅提升。

为提高全过程的无缝隙监管，国家进一步整合机构。2018年3月，新组建的国家市场监督管理总局整合了食品安全监管、国家质检总局、工商管理总局等部门的职能，负责农产品流通、销售监测和质量安全的统一监管、食品安全的事故处理等工作，国家认证认可监督委员会、标准化管理委员会仍然对外保留，国务院食品安全委员会的具体工作则由国家市场监督管理总局承担；卫生部负责食品安全的综合协调、信息发布、监测评估。新组建的机构将进一步形成监管合力，发挥食品安全监管职能层的作用，推动形成更加有力、有效和有为的食品安全监管格局以及从农田到餐桌的无缝隙监管体系，加强动植物、饲料等源头控制，其食品安全监管主要职能包括：①承担指挥控制职能，建立食品链全过程、无缝隙的信息化指挥平台，全面把握监管动态，适时进行调控。②承担食品安全重点布控和整治职能，针对可能存在的风险点，集中监管力量和资源进行重点预防和整治，提高监管的针对性和有效性。③承担食品安全事故处理职能，通过食品安全追溯系统，明确问题来源，分析影响范围，将事故造成的影响控制在最小范围。④承担食品安全检验检疫机构的资质认证职能，有效整合社会力量，建设区域性检验检疫机构。⑤承担指导和监督业务层管理工作职能，强化食品安全执法队伍建设，规范行政执法行为，完善其与刑事司法的衔接。

2.3 充实基层食品安全监管力量和资源

2018年3月的机构改革方案中，建议各乡镇设立市场监督管理所，食品安全是其职能之一。基层监管队伍是我国食品安全监管体制的基石，承担着食品安全检查、抽样、监测和分析等具体职能，应在现有地方监管体系基础上进一步充实，使其在业务层面切实发挥把关作用，具体工作包括：①根据食品安全标准和法律法规，对涉及食品安全的生产单位进行全覆盖监管，提高重点风险领域的抽检频率，将食品安全事故遏制在萌芽中。②强化企业第一责任人意识，督促其完善内部管理体系，让企业主动参与到食品安全监管工作中来。③配合职能层开展重点食品安全风险整治；加强食品安全风险宣传，让消费者为食品安全的最后消费环节把关。

3 全过程食品安全监管制度中全程追踪的食品信息保障

食品安全参与主体之间的协调和合作对整体监管的效果有直接影响。一方面，“无缝隙政府”和整体政府两个理论，一横一纵，顺应信息时代要求，提倡应用现代信息通信技术，以结果为导向来整合政府功能。另一方面，监管的启动一般基于所发现的食品安全损害程度达到了足够高的预期，需要在掌握充分信息的基础上以合理的成本描述和确认损害行为及其结果。可见，信息保障应成为全过程食品安全监管中关键的制度安排。

全过程食品安全监管信息保障体系重点保障问责机制下全过程可追溯体系的建设，即利用RFID等技术无缝收集和保存食品从原料、生产加工、运输仓储到销售等的过程信息，及时发现出问题的环节，对负责人追究责任。各环节过程信息的收集和处理是关键和基础，其中，在种植养殖环节，通过分配给种植、养殖户的独立编号及原料标识，追溯种植面积、产量、栽培耕作、施肥除草、农药使用、管理责任人等信息；在加工环节，对物流单元进行唯一和有效标识，收集原料采收产地、日期、人员、形式、天气状况、数量质量和批号、调运日期等原料信息以及加工单位、厂区车间、人员、半成品成品批次等加工信息，用于原料及其加工过程的跟踪和可追溯；在仓储运输环节，收集仓库所在地、设施、食品存储批号、出入库情况等信息，对运输全程跟踪管理；在销售及餐饮环节，收集包含进销存等信息在内的完整的资料，及时应对处理销售环节的食品安全问题。

中国市场学会食品安全工作委员会领导下的中食安食品科技服务有限公司自主研发的食品安全多维彩码追溯系统，整合了高光谱生化成像技术和食品检测系统解决方案，通过开放透明的食品安全公共信息服务平台，控制食品原材料、全生产流程的质量，形成全产业链食品安全管控的闭环，及时发现和消除企业食品质量隐患。其核心技术为多维彩码技术，能快速简单地读取彩色多维码的静态和动态数据，非开源性、唯一性和不可复制性是其优势，可读取远至50米的数据，误码率几乎为零，防伪性能极高，加上其消码功能和多维彩码的唯一性，假冒伪劣商品无法遁形。该系统要求整个食品供应链各环节责任主体，从最初的食品生产商到最终的零售商输入批次信息，这些信息将被存入一个安全的计算机数据库，确保不会被未授权的第三方随意修改删除或获取。这些信息将成为企业信用记录的重要来源，信用记录良好的企业将面临更多的市场机会，通过市场机制实现企业的优胜劣汰，形成市场倒逼机制，推动食品企业主动强化食品安全内控体系，加快实现企业转型升级，提高我国食品产业国际竞争力。消费者通过智能手机或其他先进的电子设备访问该系统数据库内的特定信息，实现信息透明化、追溯性和真实性，强化食品安全知情权，为投诉维权提供证据，增强食品安全公信力。而从政府监管角度看，系统一旦进入全面测试和实施阶段，食品安全可追溯性将显著提高。通过识别假冒伪劣食品和食品供应链中的薄弱环节，为政府监管提供有效支持。该系统可接受来自消费者和其他来源的投诉，就其有效性和严重性进行快速评估，锁定食品供应链中的问题，立即通知供应链的各个环节、消费者和政府有关部门，将食源性疾病暴发所带来的危害最小化。多维彩码系统能明确告知食品从田间到餐桌的各个环节和关键节点是谁的责任并由哪个部门监管，形成推动食品安全监管者行政作为的倒逼机制，增强食品安全监管的透明度和公信力。

以上述问责机制下的全过程可追溯体系为核心，打造全过程食品安全监控链在线服务体系。该体系从行业、企业、供应商或客户门的户网站和电商平台等特定网站，使用专门的软件爬取与食品质量安全相关的数据，构成食品安全的数据知识层；在此基础上建立的监控链在线服务资源数据库系统，将食品安全结构化信息添加到本体库，实例添加到知识库；该体系的服务层利用基于内容、知识或关联规则的推荐、协同过滤推荐、语义推荐以及混合推荐推荐技术，实现智能推荐及推荐结果的优化；该体系的客户层能实现用户对食品产业监控链的一般性垂直搜索和精确的高级检索。

信息共享及信息保障体系的有效运行，需要持续稳定的政策支持和良好的部门间协调沟通机制，同时还需建立完善的标准制定、风险评估、检验检测等配套系统的支持。

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