从粗放式管理到精细化治理：党建引领社会治理的内在逻辑研究

高海波

（华东理工大学，广东 广州 200237）

一、从粗放式管理到精细化治理的时代背景

改革开放以来，大批新型社会组织和新的社会阶层不断涌现，党和政府对社会治理也从粗放式管理转变到精细化治理。在新的历史条件下，党的十八届五中全会提出要：“加强和创新社会治理，推进社会精细化治理”，这就意味着中国的社会发展已经迈入了更高的阶段，党和国家领导人也因时转变社会治理方式，向社会精细化治理迈出了坚实的一步。党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”而人民对“美好生活需要”的向往也内含着人民对社会精细化治理的期待，这也就意味着加强社会精细化治理是满足人民日益增长的美好需要不可或缺的一部分。本文认为要实现国家治理现代化和人民对“美好生活需要”的向往，就必须结合具体历史语境，分析当代中国的社会治理状况，梳理我国社会治理发展的历史脉络，将多元主体纳入社会精细化治理的过程。本文以历史脉络为出发点，分析中国社会精细化治理的困境与难题，提出相应的社会精细化治理的策略。

（一）从粗放式管理到社会治理的首次飞跃

改革开放以来，我们党和政府在加大社会建设和社会管理的发展过程中，不断调整社会治理政策来适应日益变化的经济建设需要，实现了从粗放式管理到社会治理的首次飞跃。

党的十四届三中全会指出政府经济管理部门要在社会管理上下功夫，加强政府经济管理部门的“社会管理职能”，加大社会管理。1999年中共中央和国务院也明确提出要把政府的职能转变到“社会管理”等方面，“把社会可以自我调节与管理的职能交给社会中介组织”，因而强调政府职能的转变，着力在加强社会管理和社会服务上“补短板”。党的十六大报告也将“社会管理”作为政府的四大职能之一；将和谐社会建设纳入到现代化建设的总布局。党的十六届六中全会中首次指出：“创新社会管理体制，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，强调在党和政府的领导下，不能忽视社会多元主体的作用，要将社会多元主体纳入到社会“管理者”体系，切实加强管理体系的基础性力量。党的十七大以后，党和国家正式将社会建设摆在和谐社会建设的突出地位，将社会建设作为和谐社会建设的一部分，并强调在社会多元主体共同参与下实现社会治理的现代化。党的十八大报告指出：“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的新型社会管理体制”，因此加强社会治理得到了法律的保障，这无疑是质的飞跃。随后在党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中再次强调在党委领导和政府主导下“创新社会治理体制”的重要性，并“鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。

从粗放式管理到社会治理的发展历程是从顶层设计到社会精细化布局的战略实施过程，体现出我党在改革过程中不断提高社会组织及个人参与社会治理的正反路径探索的过程。在此基础上，党和政府也意识到，光靠党和政府的力量不能完成社会精细化治理的目标，因此要更加注重激发基层组织活力、动员基层组织力量、调动广大人民的积极性参与到社会精细化治理的过程中，从而实现了从粗放式管理到社会治理的首次飞跃。

（二）从社会治理到社会精细化治理的第二次飞跃

社会治理的主体是政府、民众和社会组织，要实现社会治理就必须将其置于全社会全方位参与之下。但改革开放以来，党和政府将经济发展作为头等大事，以经济发展来解决社会主义初级阶段的主要矛盾，但也正是在经济发展中出现了新的社会问题：即政府作为单一的社会主体处理社会问题，导致政府工作压力不断增大以及社会治理成本越来越高，然而社会治理效果却不理想。

因而“加强和创新社会治理，推进社会精细化治理”便成为历史与现实摆在党和人民面前的重要任务，在实现这一任务的过程中，我国也实现了从社会治理到社会精细化治理的第二次飞跃。精细化来源于企业管理，它要求企业的每一组织、每一结构、每一环节都要以精细化为目标，以接近完美的管理系统进而提高企业效率。实现政府管理的精细化就是将企业管理系统的精细化引入到社会管理领域，即在政府主导下发挥民众、社会组织等多元主体的主动性和积极性，形成政府与民众、社会组织的相互补充、相互协作治理整体，进而在政府、民众、社会组织能动性被激发的情况下，以实际社会问题和社会需求为导向，建立高效的现代政府和高效准确的社会问题解决体系，追求治理结果的精准化为目标的治理模式。当然，人民群众才是显现社会精细化治理的主体和终极变量，因此在党和政府的主导下必须要激发人民群众广泛的参与到社会精细化治理的过程中，因而要高度重视民意，充分尊重社会多元主体的多样化需求，以精细治理实现现代化建设的客观要求。

二、从粗放式管理到精细化治理的深层困境

中国工业化的推进导致大量的人口进入城市，因此，在中国从农业大国向工业大国转变的过程中伴随着规模庞大的流动人口，大量的流动人口城市化引发的公共服务资源紧张等社会问题给我国社会治理带来了空前的压力，这是导致从粗放式管理到精细化治理的深层困境之一。其次，以资本内在增值为途径加大基础建设，为资本权力勾兑行政权力，利用资本发展导致社会贫富差距加大、生态破坏等问题在社会领域“生动展现”，因而，资本内在增殖逻辑所造成的“贫富差距、生态破环以及腐败问题”便成为社会精细化治理的客观挑战。最后，“政府——单位制”双重社会治理模式逐渐瓦解造成社会管理主体单位与个人的关联程度弱化，因此这种双重社会治理模式很难作为承担社会精细化治理的主体，从而造成社会精细化治理的主体困境。

（一）社会精细化治理的客观挑战

1.大量流动人口导致社会精细化治理步履维艰。从1982年以来，随着我国改革开放和工业化程度不断提高，出现了市场经济以及工业化带动国民经济高速发展的繁荣景象，但同时也产生了大量的流动人口规模，社会流动人口规模年均增长率不断提升，使我国从小规模流动人口社会转变到大规模流动人口社会，并且在农村、乡镇及城市中由于大规模的流动人口也出现了大量的问题。

如图所示，我国从1987年、1990年、1995年、2000年、2005年到2010年，社会流动人口规模分别为 1810万、2135万、7073万、10229万、14735万和22143万；流动人口分别增加了325万、4938万、3156万、4506万、7408万，并且中国的流动人口规模还在不断上升，在中国的历史上有如此巨大的流动人口也是首次出现，而我国人口流动的基本特征是：从农村到城市，从西部到东部，从落后地区到发达地区，从边缘区到半边缘区及中心区。因此，社会精细化治理首先要面临的是：人口流动带来的农村青壮年人力资源不足的问题和流入地公共服务紧张等问题，而在这两类问题中，流入地所表现出来的矛盾则比流出地的矛盾更加尖锐。

（资料来源：根据历次全国人口普查和全国1%人口抽样调查数据估算）

大规模的人口流动给社会精细化治理带来了不确定性和不稳定性，在流动人口中处理好社会精细化治理的重任已经是迫在眉睫的重大挑战。社会精细化治理包括“城市——乡镇——农村”三元结构，大量的流动人口在这一“三元结构”中呈现的矛盾是极不相同的：在农村，主要表现为青壮年人口流失带来的留守老人养老和留守儿童教育问题，农村在这一问题下极不稳定，社会精细化治理在此环境中极难施行。在乡镇，社会流动人口规模则更为巨大，乡镇作为城市和农村之间的缓冲地带，常住人口甚至还没有农村多，在不稳定性的乡镇中，社会精细化治理也困难重重。在城市，社会流动人口规模则是最大的并呈现出逐年增加的趋势，规模巨大的流动人口也使城市的精细化治理面临阻碍，从而滋生“城市病”，如：交通问题、医疗问题、教育问题以及住房问题等。

大规模的人口流动造成了传统观念与现代观念之间的冲突，给社会精细化治理带来了巨大挑战。带有传统观念的农村人口大量流入城市和乡镇，他们的生活方式、行为方式和思维方式都不同于城市文明，因此他们很难融入到城市文明之中，造成农村人口处于既不能完全放弃传统观念，又不能完全接受现代观念的尴尬境地。并且来自农村的城市人口由于聚居程度、生活习惯、生活方式及文化素养等原因，很难形成表达自己利益诉求的社会组织，同时由于户籍、工作等原因，导致城市中的农民无法有效的参与社区治理，使他们的现实问题、生活需要及利益诉求很难被精准识别并精准解决。

2.资本内在增殖逻辑成为社会精细化治理的阻力。改革开放以来，我国将资本纳入到经济体系的过程中经历了有计划的商品经济阶段、市场在资源配置中起基础性作用的阶段及市场在资源配置中起决定性作用的阶段。从而中国从计划经济到市场经济也经过了两次飞跃：即从无要素市场到商品要素市场的飞跃、从商品要素市场到全要素商品市场的飞跃。因此，将人力资源、社会资源及自然资源纳入到资本体系日益成为激活我国经济发展的钥匙。但利用资本发展是建立在吸吮“人的自然力”“自然界的自然力”和“社会劳动自然力”之上的，很可能造成“经济危机”“生态能源危机”和“人的发展危机”，在此基础上，社会不稳定因素激增；相反社会精细化治理的前提就是社会稳定，因此在资本内在增值困境无疑成为社会精细化治理的又一挑战。

从马克思主义理论告诉我们：在物质文明极大丰富及生产力水平高度发展的情况下，世界各国可以不经历资本主义的卡夫丁峡谷从而建立社会主义国家。但商品经济形态即利用资本发展物质文明和生产力水平的阶段则是不可跨越的，同样，中国在生产力还不太发达的情况下，则必须利用资本发展社会主义市场经济，从而在中国这个阶段也是不可跨越的。但利用资本发展社会主义市场经济却带来了一系列问题，即贫富差距、生态问题及资本与权力勾兑带来的社会腐败问题。造成贫富差距的原因在于资本积累，即资本家通过尽可能压低劳动者的收入实现自身财富的增值，造成社会贫富差距不断拉大。而生态问题则是在资本内在增值的逻辑下资本家为了节约成本把不经处理的废弃物不断排放到自然环境中，无限度的将生态空间纳入到资本增值的体系内，近年来全国各地的雾霾就是最好的证明。资本与权力勾兑为资本积累提供拓展空间所带来的腐败行为也是客观存在的，周永康、郭伯雄、徐才厚、令计划等贪官相继落网，据统计党的十八大以来，一年处理18.2万人并且平均每两天就有一名厅级干部被处分。因此，在以资本发展带来的诸多问题构成了社会精细化治理所面临的客观挑战。

（二）“政府——单位制”社会治理模式瓦解造成社会精细化治理的主体困境

我国在1952年下半年开始对农业、手工业及资本主义工商业进行改造，并在此基础上形成了“政府——单位”的社会治理双重模式，即单位在政府指导下实现对社会的管理，单位直接对个人分配公共资源实现社会治理，并形成政府——单位——个人三级组织架构。

中国特色社会主义市场经济不断繁荣和发展的关键在于改革开放，但“政府——单位”社会治理模式在改革开放的过程中却出现了单位的经济职能上升和社会管理职能不断弱化之间的悖论。从而“政府——单位”双重社会治理结构逐步瓦解，单位社会治理主体地位降低，以往通过单位实现人们利益平衡的机制无法满足人民的需求，许多矛盾无法及时解决，不公正因素开始积累。一是新社会组织、社会新经济组织等多元组织单位和流动人口大量涌现，进入非体制内工作；二是人口流动速度加快也影响到不同经济区域的发展，人口不断流动，使稳定区域变为不稳定区域，从而通过单位与政府的连接的个体越来越少。因此，个人与单位分离，单位制不再是人们实现利益诉求的唯一通道，造成个人的利益诉求不能被及时传达，网络等便成为失去单位组织身份的个体向政府表达自己的利益诉求主要渠道。于是，个人通过网络开始直接面对政府，个人事件极易转变成群体事件，法律事件容易转变为针对公权力的事件，因此社会治理压力倍增。

在此基础上探索社会精细化治理，通过社会组织、社会团体、基层群众及党员共同参与，协调各方利益，追求社会精细化治理。但是目前来看，市场经济环境下政府能力有限，无法解决所有社会问题，仍需要培育出新的社会组织及社会团体。

三、党建引领社会治理的路径选择

随着经济发展，虽然新经济组织和新社会组织等多元治理主体不断产生，但新的社会问题和社会事件也开始不断涌现，并且社会管理职能和城乡户籍制度的管理职能却被严重削弱已成为现实问题。在此基础上，扩大基层党建推动社会精细化治理，便成为实现国家治理能力现代化和治理体系现代化的客观要求和必然选择，在此进程中，结合社会精细化治理面临的难题和挑战，以基层党建创新促进社会多元主体参与的社会治理体系、加强社会基层组织法制建设、引领人才发展和创造社会精细化治理的文化土壤应是实现社会精细化治理的合理路径。

（一）以基层党建创新促进社会多元主体参与的社会治理体系

当今中国市场经济迅速发展，政府无法统揽一切事务，这就要求政府在政治引领上起主导作用，构建以基层党建创新为基础，以基层群众性自治组织、企事业单位和其他各类社会多元主体共同参与的社会治理体系，从而调动基层多元社会主体的积极性参与到社会精细化治理实践过程中。以政府主导的社会精细化治理并不一定是给于基层政府工作负担，而是通过基层党建来实现。很多地方的基层党建工作确实起到了理想的效果，因此扩大基层党组织的张力，引领多元主体参与社会治理，是在政府主导下实现社会精细化治理的有效路径，而政府主导的多元参与的社会治理体系核心在于转变地方政府职能，注重基层党建在社会治理中的作用。

其次，构建基层党建体系的主要目的在于：以基层党建创新促进社会多元主体共同参与的社会治理，切实实现社会多元主体的治理潜能。一是在加强社会精细化治理的过程中，要使政府的调控职能、社会组织的网络能力与企事业单位的主体作用这三个方面彼此补充、相互配合，协同促进社会发展。二是解决社会问题、实现社会精细化治理的最终途径也只有通过人民的生活实践。因此，在党和政府主导下要善于发掘人民的智慧，要鼓励和重点培育有利于社会精细化治理的社会组织，将其纳入到社会精细化治理中来，特别是科技类、城乡社区服务类、公益慈善类组织和行业协会商会等等。因此，在党的领导下，在以基层党建创新促进社会多元主体共同的参与下，进一步实现社会精细化治理。

（二）加强社会基层组织法治建设

党的十八大以来，我国法制建设更加完善，依法治国理念深入人心，遵纪守法、按法律办事逐步成为社会的共同准则。在依法治国的境遇下，一切利益冲突的解决都要法律层面的规范和调整，加强社会基层组织法制建设就是在政府主导下各方主体参与到社会治理中，充分发挥法律的规范作用协调各方利益冲突。

社会精细化治理涉及到多方主体和客体协调，因此社会精细化治理并不是一种垂直式的线性管理，而是一种非线性网格式管理的活动过程。而政府对非线性网格式社会实现社会精细化治理也就更为复杂，因此，只有加强社会基层法治建设才是社会精细化治理的核心保障。在一定程度上讲，加强基层法治建设是推进国家治理能力现代化和治理体系现代化的关键一步，同时也是多元主体参与社会治理新格局和国家从法律层面上做出相应的规定。因此，加强社会基层法治建设是社会精细化治理的基础，但很多地方政府制定的标准并不科学，往往从宏观上把握，不具有操作性。因此，基层组织法制建设应该注重操作性与实效性，精细化治理需要的就是“精而细”的法律法规，因地制宜合理设置基层法律法规。在基层政府、社会组织和广大群众的多元主导下，加强社会基层组织法治建设，就要求社会基层组织要用法律法规处理社会问题及社会治理问题，这些社会基层组织具体包括：社区居委会、业主委员会、物业公司、公益组织团队、基层社会工作志愿者和义工群体等。

（三）促进社会精细化治理要引领人才发展

在《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020）》和《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》中，党和政府明确要加大社会治理领域人才队伍建设，完善社会工作人员的管理和培养，健全社会治理领域各类人才的福利待遇。引领人才发展是实现社会各方面发展的基础，同时也是实现社会精细化治理的基础，因此，加强和促进社会精细化治理的关键还是要落实到引领人才发展这一点上，要发挥基层社会组织的主动性、能动性及创造性，就必须要将大批优秀人才纳入到社会精细化治理体系，不仅包括引领党内人才发展，还要将党外及体制外的优秀人才引入到社会精细化治理中。在党内，要为党员人才晋升开辟通道，还要为党员参与基层社区服务做好规划，要实现社会精细化治理，基层党员队伍建设是不可缺少的一环，因此，要加大基层党员队伍建设；在党外，要将大批优秀应届毕业研究生、大学生、大中专生，专业人才及青年工人纳入到党内基层组织，引导和鼓励这些优秀人才投入基层党组织的建设，通过多层次、多门类的继续教育与专业培训提高各类人才的专业水准与业务水平。无论是党内基层组织人才的发展还是党外基层组织人才的引进，都必须要把握住“合作”“互动”机制，要着眼于及时化解人民内部的冲突，保障群众合法权益，实现社会精细化治理的目标。

（四）创造社会精细化治理的文化土壤

实现社会精细化治理的内在要求是社会多元主体自发和自觉的共同参与，外在要求则是要创造出适宜社会精细化治理的文化土壤与文化环境。文化从内在规定性上决定了社会精细化治理应遵循的原则、目标以及价值取向，同时，文化环境也从外在规定了社会精细化治理的氛围。那么，打造社会精细化治理的文化土壤不仅需要政府、企业和市场的参与，还需要基层组织、文化团体及人民群众的共同参与。文化土壤是社会精细化治理的源头活水，只有将有利于社会精细化治理的文化氛围、文化基因和文化血脉牢牢的植入到社会精细化治理中去，才能充分发挥党建引领下的基层组织的作用，从而实现社会精细化治理这一目标。创新性的创造社会精细化治理文化，才能使社会治理有创造性的转化为社会精细化治理和创造性的发展为社会现代化的治理，以社会精细化治理的文化土壤实现人们的思维方式与行为方式、价值判断与目标追求的改变，从而实现社会精细化治理的目标。

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［7］邱卫东.社会主义诞生条件分离背景下跨越卡夫丁峡谷的时代新意［J］.社会科学论坛，2017（01）.

［8］王永平.基层党建与社会治理：以广州市花都区为例［M］.北京：社会科学文献出版社，2017.

［9］于今.打造共建共治共享的社会治理格局［N］.浙江日报，2018.

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