中小城市混合型社区的治理困境与应对——以江苏省江阴市S社区为例

王 锋

（中共江阴市委党校，江苏 江阴 214431）

混合型社区是源于西方的学术概念，是指为促进社会整合而设计的不同社会阶层混合居住的社区形态。恩温的“卫星城”理论和佩里的“邻里单位”理论也都倡导这种多阶层混合居住的社区空间模式。随着实践的发展和学术的演进，“混合”的内涵不断扩大。目前，西方的研究认为混合型社区大致包括三方面内涵，即土地功能的混合、社会阶层的混合和建筑样式的混合。

在我国，混合型社区是随着工业化、城镇化的推进和社区体制改革而出现的一种综合性、过渡性社区形态。目前，学术界关于这一概念的使用比较混乱，有村居混合型社区、功能混合型社区、多民族混合型社区、多阶层混合型社区、后单位混合型社区、建于不同年代的新老社区组成的混合型社区等。

本文所要研究的混合型社区是中小城市城镇化过程中较多出现的拥有居民新老村、自然村、安置房、商品房、公寓楼宇、别墅群等多种居住形态和村民、居民、新市民等多身份、多阶层人群的混合社区，是最广义的混合型社区。

一、混合型社区的产生背景与内涵特征

改革开放以后，随着工业化的迅猛发展和城市化的快速推进，人口流动不断加速，中西部地区的大量农村劳动人口转移到东部地区。本地拆迁人口的增加和外来人口的涌入不断改变着原有的社区构成模式。一些拆迁安置社区、开发区或大企业周边社区因外来人口集聚而形成混合型社区；一些“集中安置”、“多村混居”社区则因综合了村委会和居委会两种管理模式的特点而成为混合型社区。还有一些社区因社区体制改革、区域调整等原因出现“新老社区混合”、“村居混合”等特点而成为混合型社区。无论哪一种混合型社区，都是我国城市化建设催生的特有模式，具有鲜明的过渡性特征。

一是居民身份复杂，难凝聚。混合型社区中既有农村居民，又有城市居民，还有一部分外来人口，他们在职业、学历、生活习惯、行为方式、人际交往、文化观念乃至价值观等方面存在着比较大的差异。这些差异在居民心理和日常交往中形成了较大的隔阂，相互之间鲜少互动，邻里感情比较淡漠。

二是诉求表达多样，难整合。居民身份的复杂化必然带来利益诉求的多样化。而不同的人群表达诉求的途径也呈现多样化特征。城市居民长期与社区打交道，对社区有一定的认同感和归属感。安置居民由于以前长期与村委会打交道，与原村委人员比较熟悉，加之并入社区后，股民利益分配等事项仍然由村委办理，所以他们仍然保持着对村委会及其工作人员的认同，而对社区则认同较少。外来人口对地缘关系和血缘关系较为看重，有着较为浓重的圈子概念，除非有必须到社区办理的事项，一般很少主动跟社区发生关系。表达方式的碎片化导致社区的利益整合、文化整合和情感整合非常困难。

三是人口流动频繁，难治理。混合型社区房价、物价相对不高，生活成本较低，因此外来人口较多，流动比较频繁。与城市居民相比，流动人口的卫生意识、安全意识、守法意识等比较淡薄，治理难度较大。同时，并入社区的村民也存在文明意识差、居民意识弱等问题，更进一步加大了治理成本。

二、江苏省江阴市S社区的治理实践

江阴市S社区成立于2012年12月，是典型的混合型社区：1.村居混合，社区由原S村、C社区、J社区（村居合一社区）合并而成，有6个拆迁安置小区；2.渔居混合，社区内尚有6栋房140户失船渔民；3.本外混合，社区目前居住有7152名新市民；4.企居混合，社区辖区范围内还有长电科技、振华港机等大型企业单位，与居民区交错混杂；5.城郊混合，社区处于江阴最北郊，是典型的城郊结合部。6.房屋产权混合，社区范围内既有商品房，又有公房、小产权房和私房，社区样貌景观差别明显。

在S社区中，村民、失船渔民和新市民在生活习惯、行为方式、人际交往、文化观念乃至价值观等方面都与居民存在着一定的差异，对社区的认知度和认同感也相对较低，或多或少地存在由“地缘关系”“亲缘关系”等形成的“圈子文化”。在此背景下，为有效协调整合不同利益群体，加速其融合互通，构建利益互惠、心理互信、价值互通的“生活共同体”和“意义共同体”，S社区立足社区实际，通过创新发展党建载体和文化载体，促进不同群体融合凝聚，形成社区建设合力，共同推动社区发展。

（一）搭建“党群联系点”，促进党群融合

2012年底，澄江街道社区管理体制改革后，S社区的辖区面积达到了3.2平方公里。社区范围的扩大，造成了党群联系的不便。尤其是西片区的原H村、W、Y等小区，居民步行到社区要半个多小时，乘公交也有两站路的距离，而这些小区又具有老年人多、病残群体多、外来人口多、矛盾触发点多等“四多”特点，需要社区多倾斜、多联系、多服务。而距离的拉长，明显限制了社区功能的发挥。与此同时，西片区党员和居民群众自发组织的“义务护绿队”“和事佬调解工作室”等志愿组织也因缺少碰头议事的场所而难以有效开展工作。有鉴于此，2014年初，S社区整合利用W小区闲置的门卫室和Y小区的一部分物业用房设立了集民意汇聚、民主议事、矛盾调解、学习教育、文化娱乐等多种功能于一体的党建综合载体“党群联系点”。

“党群联系点”是在社区党委领导下面向社区、由党员和群众志愿者自主管理的机构。主要依靠党员、群众志愿者和社区社会组织，提供无行政依托的“柔性服务”，引导和带动社区居民自我管理、自我服务。其主要架构是“一点四室”，即：民意汇聚室、服务工作室、学习教育室和休闲娱乐室。民意汇聚室的主要功能是采集和整理社情民意，及时了解居民群众的所需所求，实现党群“零距离”沟通。民意汇聚主要采取网格员每周走访和党员、群众志愿者值班接待以及居民群众电话反映相结合的方式；服务工作室的功能主要是组织协调网格员、党员和群众志愿者以及各相关条线部门提供有效服务、化解矛盾纠纷。在接到居民群众的反映诉求后，第一时间做好现场答复或者上门服务，情况比较复杂一时难以解决的，在向居民解释清楚后，汇报给社区居委会和社区党委，由“两委”统筹协调解决；学习教育室则主要将居民自主读书看报和志愿者讲读时政热点及健康养生知识结合起来，是居民群众学习新知识和接受思想政治教育的场所；休闲娱乐室提供象棋、麻将等设施，丰富居民群众的业余生活。

“党群联系点”有效拉近了社区党组织与居民群众的距离，营造出党群间交往、交流、交融的和谐氛围，实现了党员、群众对社区工作的自觉认知和目标认同，为拓宽社区服务，推进社区建设发挥了不可替代的作用。

（二）重视社区文化建设，促进居民融合

具有普适性、草根性、群众性等特点的社区文化，是不同群体交流融合的天然“粘合剂”。在共同参与文化活动的过程中，各类居民“由陌生到逐渐熟识，彼此之间的理解与认同加强，关怀与帮助增多，慢慢的形成了共同的‘文化家园’——社区的认同感与归属感”。因此，从文化建设入手，构建共建共享的公共文化体系，开展丰富多彩、形式多样、层次多元的文化活动，增加亲情友爱氛围，加速各居民群体融合互通，成为混合型社区的不二选择。

然而，传统的社区文化建设，存在着对行政资源过度依赖的问题。社区文化活动大多由政府或社区策划、安排，主要是为了贯彻上级行政部门的规定，过度注重“指标的完成”，相对忽略了居民的参与度，容易造成“组织者热热闹闹，参与者冷冷清清”的局面。更有甚者，一些活动的组织就单纯为了拍几张照片，像是工作人员的自娱自乐。

S社区充分认识到政府或社区“办文化”的局限性，在推进文化建设的过程中，有针对性地淡化“办文化”色彩，努力向“种文化”转型。即：积极培育文化社团，发掘社区精英，整合社区资源，让社团和精英担当主力，根据小区特点和居民需求自发组织活动，社区则“隐居幕后”，主要提供活动经费、活动场地，起方向引导和组织协调作用。

近3年来，社区已整合拓展了五大阵地：一是拓展“S社区十分钟休闲圈”，为社区居民群众开展晨晚练提供便利；二是建设以社区（电子）阅览室、农家书屋为主，以“漂流书箱”为辅的文化阵地建设。三是建设社区综合活动室、排练室，辅以辖区文化场馆资源，打造文化活动阵地。四是建设社区陈列室、书画室，为文化活动提供场所及服务。五是完善“智慧社区”阵地建设，完善社区网站、微信公众平台、QQ群、社区报等宣传互动平台。与此同时，培育和发展了十三大文化团体：“S社区门球协会”“S湖太极拳练习点”“S湖、W、X小区广场舞队”“春申舞韵”舞蹈队、“黄田乐坊”器乐队、“黄山爱乐合唱队”、“江海戏迷沙龙”、黄山棋苑、“翰墨斋”书画屋、“最美声音”书友队和“常春藤群众艺术团”。在培育文化团体，开展文化活动中，还发掘了十余位文体精英。有了领头的文化团体和文体精英，有了便利的场馆资源和通畅的互动平台，社区的文化活动自然就能蓬勃而有序得开展起来，各类居民也能够普遍参与进来，在文化活动中建立起相互信任和共同意识，从而加速了其融合进程。

S社区的治理实践在一定程度上促进了党群之间和居民之间的融合互通，但要构建真正意义上的“生活共同体”和“意义共同体”，实现科学治理和有效治理，仍然面临着一定的困境和挑战。

三、江阴市S社区治理中面临的困境

（一）社区管理体制不顺畅

在相当一部分混合型社区中，由于村庄尚未拆迁到位，户籍关系、集体股权关系尚未理顺，一方面导致现居委会和原村委会对接不畅，虽然工作人员整合到了一起，但在工作中仍然“各吹各的号，各唱各的调”，并入社区新班子的原村委工作人员不熟悉、不热衷、也不愿去做社区管理工作，现社区工作人员也不熟悉集体经济管理、农地管理、民政优抚等农村工作。另一方面，由于村居对接不畅，在户籍、物业、党员管理等方面出现了很多脱管漏管现象。

（二）居民自组织发育不足

混合型社区处于从农村到城市社区的过渡阶段，相当一部分居民尚处于从“村民”到“居民”的转化期，缺乏对社区的归属感。与此同时，相当一部分外来人口由于长期不与社区发生关系，也没有明确的归属感。再加上社区人手少，专业社工缺乏，很难有效地去引导和帮助居民进行自我管理和自我服务。这就导致居民自组织严重发育不足，而且目前有限的一些自组织中，绝大多数是文化、娱乐和体育组织，参与这些组织的，也大多是60岁以上的老年女性，年轻人和男性参与的自组织极少。

（三）社区不稳定因素相对较多

首先，混合型社区一般规模比较大，地理位置比较偏，人员流动性比较大，在外来人口和出租户管理等方面存在一些困难和盲区。其次，拆迁安置的部分居民存在认识误区，认为拆掉房子住进社区是政府行为，并非他们自愿，因此，他们不认可“花钱买服务”的生活方式，不愿意承担物业费，由此引发与物业公司的矛盾纠纷，严重的还酿成群体性事件，成为社区的极大不稳定因素。再次，部分外来人口和安置居民为节约生活成本，在小区内违章搭建、拾荒、生火烧水，私拉乱接电线，造成极大的安全隐患。

四、混合型社区治理的应对之策

作为特定历史阶段出现的一种特殊的过渡形态，混合型社区有很多先天不足和现实困境，需要多方施策，促进其向成熟的城市社区形态演进。

（一）进一步理顺社区体制机制，加速对接融合

体制机制顺畅与否，直接决定了社区治理绩效。如前所述，混合型社区治理之难，首先难在村居“合而不融”，无论是并入社区新班子的原村委人员的管理理念和管理方式，还是安置居民的生活方式，都迥然不同于社区，他们还存在较强的村庄认同和路径依赖。因此，在管理体制设计上，应当一方面适当延续乡村管理的行为逻辑，为他们设置适当的缓冲期和磨合期；另一方面，进一步理顺户籍关系和集体股权关系，加快组建独立于村委的集体经济股份合作社，加速剥离原村委工作人员的经济管理职能，更多地赋予其服务职能。与此同时，通过党建引领、文化引导等方式强化安置居民的居民意识，加速其市民化进程。

（二）进一步完善居民参与机制，引导居民积极有序参与社区事务

居民是社区治理的重要主体，当前，无论是国家法律，还是党内法规，都规定居民要积极参与到社区治理中来。由于历史原因和现实制约，目前，从总体来看，城市社区的居民参与尚处于初级阶段，混合型社区则处于“初级阶段的初级阶段”。之所以出现这样的状况，一是因为混合型社区规模过于庞大，居委和居民“空间距离”过长一定程度上拉长了“心理距离”；二是因为混合型社区作为一种过渡形态，其工作人员多处于“管理为主，服务为辅”向“服务为主，管理为辅”的治理理念的过渡期，部分居民则处于“农民”向“市民”的过渡期，既缺乏有效引导，也缺乏有效支撑。三是因为社区社会组织成立门槛相对较高；四是因为社区基层协商机制不健全，氛围不浓厚。有鉴于此，社区一方面要进一步完善居民参与社区自治的相关机制。通过居民议事会、协调会、听证会等平台，强化居民参与，完善居民监督考核。另一方面要积极培育和扶持社区社会组织，引导居民将组织类型从文娱体育类扩展到志愿服务、生活服务等多种类型。同时，政府相关部门也应与社区联动发力，建设社区社会组织孵化基地，制订社团组织发展规划，引导社会企业积极参与社区问题的解决。

（三）进一步提升管理服务能力，有效回应各类需求

完善服务功能是创新社区治理的核心一环。在混合型社区中，由于社区规模庞大，事务繁多，人手紧缺，致使部分工作人员服务意识淡化，忙于应付条线事务，将过多的精力集中于应付街道和上级条线部门下达的各项任务和各类检查考核，深入社区了解居民所需所盼的时间和精力极为有限，所以在服务方式上，存在坐等反映需求的“被动服务”现象。要改变这一现状，建立“主动服务”和“分类服务”机制，一方面要求社区工作者提升服务意识，尤其是并入社区班子的原村委工作人员，要逐步摒弃老思维和老方法，学习新的服务理念和管理技巧。另一方面建立严格的社区事务准入机制，将各部门、街道执行社区事务准入制的情况列入单位年度考核范围，考核结果与部门工作绩效直接挂钩。对经审批准入的项目，建立动态评价机制，社区普遍反映意见较大、群众不满意率较高的事项，将撤回再行审议，以促进社区进一步回归自治本职和服务本能。

总之，社区治理是一个系统工程，更是一个长期的过程。混合型社区在加大社区治理工作创新力度时，必须充分发挥社区党建的引领作用，以开展经常性文化活动促融合为抓手，通过民主、协商、监督等方式处理社区矛盾，建立在社区党总支的领导下，社居委、物业、业委会、社区民警、社会组织等“多位一体”的新型社区治理模式。

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